1. Finnmarkseiendommens omgjøring av tildeling av lakseplass

I lovens kapittel 3 er forskjellige grupper personer gitt rettigheter til utnyttelse av naturressursene på Finnmarkseiendommens grunn, herunder fiskeplasser. Nærmere regler for tildeling av lakseplasser på Finnmarkseiendommens grunn ble vedtatt av styret i Finnmarkseiendommen i desember 2006.

A søkte 28. november 2006 Finnmarkseiendommen om tildeling av fire lakseplasser i henhold til bestemmelsene i finnmarksloven kapittel 3. Blant de fire plassene han søkte om, var plass X i Alta kommune. Tre av plassene, deriblant plass X, ble i vedtak 15. mars 2007 tildelt A. I vedtaket, som var truffet av Finnmarkseiendommens administrasjon ved direktøren, het det:

«Med hjemmel i Lov av 17. juni 2005 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke og regler for tildeling av lakseplasser på Finnmarkseiendommen (FeFo) gitt av styret i FeFo 11. – 12. desember 2006, er følgende vedtak fattet:

Søknad om lakseplassnr. Y, X og Z innvilges.»

Styret i Finnmarkseiendommen traff deretter nytt vedtak 26. april 2007, og tildelte i stedet plass X til en konkurrerende søker – B. Bakgrunnen for det siste vedtaket var klage fra B over den opprinnelige tildelingen. A ble ikke varslet skriftlig om klagen fra B eller at det var aktuelt å treffe nytt vedtak der plassen ble tildelt en annen søker. Klagen ble avgjort av styret i Finnmarkseiendommen, på grunnlag av innstilling fra direktøren. Direktøren anbefalte i sin innstilling at klagen ikke ble tatt til følge. Innstillingen redegjorde blant annet for søkernes alder, inntekt og tidligere bruk av plassen. Styret tok imidlertid klagen til følge. I vedtaket het det at «[h]ver av søkerne tildeles to plasser hver». Utover dette ga styret ingen begrunnelse.

Etter forgjeves å ha anmodet Finnmarkseiendommen om å omgjøre sitt siste vedtak og opprettholde den opprinnelige tildelingen, brakte A saken inn for ombudsmannen. I henvendelsen hit ble det blant annet anført at styrets vedtak i klagesaken var i strid med forvaltningsrettslige omgjøringsregler, at manglende varsling av A og manglende kontradiksjon i forbindelse med klagebehandlingen innebar en saksbehandlingsfeil og at vedtaket i klagesaken var i strid med Finnmarkseiendommens regler for tildeling av lakseplasser. Det ble dessuten anført at omgjøringsvedtaket var ugyldig på grunn av manglende begrunnelse.

I forbindelse med As anmodning om omgjøring av vedtaket i klagesaken, hadde Finnmarkseiendommen gitt uttrykk for at tildelingen av lakseplasser hører inn under styrets privatrettslige råderett som grunneier og at Finnmarkseiendommen benytter sin private autonomi når det fordeles tillatelser til å utnytte en begrenset ressurs. I telefonsamtale med ombudsmannens saksbehandler ga Finnmarkseiendommen uttrykk for tilsvarende synspunkter og stilte spørsmål om Finnmarkseiendommens tildeling av lakseplasser omfattes av ombudsmannens arbeidsområde – «den offentlige forvaltning», jf. ombudsmannsloven § 4.

Spørsmålene om tildeling av lakseplasser innebærer utøvelse av offentlig myndighet og om Finnmarkseiendommen må anses som et forvaltningsorgan, har betydning både for hvilke rettsregler som kommer til anvendelse ved tildelingen og for om avgjørelsen omfattes av ombudsmannens arbeidsområde. Det ble derfor funnet formålstjenlig å ta opp disse spørsmålene med Justisdepartementet.

I svarbrevet ga Justisdepartementets lovavdeling først uttrykk for sitt syn på Finnmarkseiendommens generelle rettslige status og plassering, og uttalte blant annet:

«Ved den nærmere utformingen av finnmarksloven stod lovgiver meget fritt med hensyn til hvordan Finnmarkseiendommen skulle reguleres. Forskjellige hensyn ble søkt ivaretatt på forskjellig måte. Hovedtrekkene i reguleringen har et privatrettslig preg og i stor utstrekning privatrettslige forbilder. Som Sivilombudsmannen påpeker, er imidlertid offentligrettslig lovgivning trukket inn på flere punkter. Resultatet er at Finnmarkseiendommen er et selvstendig rettssubjekt av sitt eget slag. Finnmarkseiendommen passer ikke inn i noen generelle kategorier som kommune, fylkeskommune, stiftelse, forening, samvirkeforetak eller selskap. Skulle man presse Finnmarkseiendommen inn i en generell kategori, synes kanskje stiftelsene å ligge nærmest siden Finnmarkseiendommen verken har eiere eller medlemmer.»

Departementet presiserte at spørsmålet om lovgivning som gjelder for forvaltningsorganer kan anvendes på Finnmarkseiendommen, må avgjøres ut fra den enkelte lov som det kan være aktuelt å anvende. Spørsmålet om forvaltningslovens og offentlighetslovens anvendelse måtte imidlertid ifølge departementet anses løst i finnmarksloven. Lovens § 18 gir offentlighetsloven og deler av forvaltningsloven anvendelse på Finnmarkseiendommens virksomhet. I enkelte av lovens øvrige bestemmelser er forvaltningsloven gitt ytterligere anvendelse. Departementet mente at det må følge motsetningsvis av finnmarkslovens spesifikke henvisninger til deler av forvaltningsloven, at forvaltningsloven bare kommer til anvendelse i den utstrekning finnmarksloven selv fastsetter dette. Departementet fant støtte for dette synet i Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) side 132, der det heter at «[u]tgangspunktet er at Finnmarkseiendommen ikke er et organ for stat eller kommune, og at offentlighetsloven og forvaltningsloven derfor ikke kommer til anvendelse med mindre annet er fastsatt i Finnmarksloven».

Departementet slo fast at hvorvidt Finnmarkseiendommens virksomhet faller innenfor ombudsmannens arbeidsområde, beror på en tolkning av «den offentlige forvaltning» i ombudsmannsloven § 4, og kommenterte deretter i hvilken grad de forskjellige momentene som var nevnt i henvendelsen herfra, kan ha betydning for spørsmålet. Det ble gitt en grundig gjennomgang av de enkelte momentene, uten at departementet trakk noen konklusjon om hvorvidt Finnmarkseiendommens virksomhet generelt eller tildeling av lakseplasser spesielt faller inn under ombudsmannens arbeidsområde.

Departementets brev ble kommentert av A, som fremholdt at ombudsmannen burde ha adgang til å vurdere Finnmarkseiendommens avgjørelser.

Den konkrete klagesaken vedrørende tildeling av lakseplass X ble deretter tatt opp med Finnmarkseiendommen. I brev herfra ble Finnmarkseiendommen bedt om å redegjøre nærmere for enkelte sider av omgjøringen av vedtaket om å tildele lakseplassen til A, blant annet saksbehandlingen og det rettslige grunnlaget for omgjøringen. Finnmarkseiendommen ble også gitt anledning til å kommentere korrespondansen mellom Justisdepartementet og ombudsmannen i saken.

Finnmarkseiendommen ga uttrykk for tvil om Finnmarkseiendommens beslutninger og vedtak omfattes av ombudsmannens arbeidsområde, men fant det likevel riktig å besvare henvendelsen herfra. Finnmarkseiendommen beklaget at omgjøringsvedtaket manglet begrunnelse og erkjente at dette var en svakhet ved vedtaket, men mente likevel at saksbehandlingen hadde vært forsvarlig og at omgjøringen hadde tilstrekkelig grunnlag i privat eierrådighet og reglene for tildeling av lakseplasser.

Ved avslutning av saken uttalte jeg:

«Saken har for det første reist spørsmål om Finnmarkseiendommen er en del av den offentlige forvaltningen, og for det andre om tildelingen av lakseplasser er offentlig myndighetsutøvelse. Spørsmålene har ikke bare betydning for ombudsmannskontrollen, men også for hvilke rettsregler som gjelder for Finnmarkseiendommens avgjørelser om tildeling av lakseplassene.

I ombudsmannsloven § 4 heter det at «Ombudsmannens arbeidsområde omfatter den offentlige forvaltning». Som Justisdepartementet har påpekt, må spørsmålet om et rettssubjekt kommer inn under den lovgivningen som gjelder for forvaltningsorganer, vurderes ut fra den enkelte loven som det kan være aktuelt å anvende. Vurderingene vil likevel ofte bli nokså sammenfallende for flere av de sentrale lovene som gjelder for forvaltningens virksomhet.

Selv om finnmarksloven må forstås slik at forvaltningsloven ikke gjelder for Finnmarkseiendommen i større utstrekning enn finnmarksloven selv bestemmer, vil reglene om forvaltningslovens virkeområde kunne ha betydning både for spørsmålet om Finnmarkseiendommens generelle rettslige plassering og for det konkrete spørsmålet i denne saken om hvorvidt tildelingen av lakseplass ligger innenfor ombudsmannens arbeidsområde.

Forvaltningsloven angir i § 1 sitt virkeområde til «virksomhet som drives av forvaltningsorganer», med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. I bestemmelsen er «forvaltningsorgan» definert som «et hvert organ for stat eller kommune». Videre er det bestemt at et privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan «i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift». Selv om ombudsmannens arbeidsområde – «den offentlige forvaltning» – må fastlegges selvstendig og uavhengig av forvaltningslovens definisjon av «forvaltningsorgan», er de to uttrykkene nært beslektet. Praksis og teori omkring forvaltningslovens virkeområde vil derfor ofte være relevant ved fastleggelsen av ombudsmannens arbeidsområde. Virkeområdene til de to lovene overlapper hverandre i stor grad. I enkelte tilfeller vil imidlertid den ene loven kunne favne videre enn den andre. For eksempel vil rent privatrettslige forhold der et forvaltningsorgan er part, normalt ikke være gjenstand for ombudsmannens kontroll. På den annen side kan det i enkelte tilfeller foreligge omstendigheter, for eksempel behovet for ombudsmannskontroll, som tilsier at ombudsmannsloven gis en videre anvendelse enn forvaltningsloven.

Etter finnmarksloven er Finnmarkseiendommen et eget rettssubjekt med eget styre og administrasjon. Finnmarksloven legger opp til at forvaltningen av grunn og naturressursene i Finnmark skal skje på en selvstendig og av statlige organer for øvrig uavhengig måte. Spørsmålet om Finnmarkseiendommen er å anse som en del av den offentlige forvaltningen, beror imidlertid på en helhetsvurdering av ulike momenter, blant annet virksomhetens formål, finansiering, organisering og selvstendighet. Dette er lagt til grunn i en rekke tidligere saker her. Hvis en slik helhetsvurdering tilsier at virksomheten er en del av den offentlige forvaltningen, har det ikke avgjørende betydning at finnmarklovens forarbeider har forutsatt at «[u]tgangspunktet er at Finnmarkseiendommen ikke er et organ for stat eller kommune».

Selv om Finnmarkseiendommen er et eget rettssubjekt med eiendomsrett til den tidligere statsgrunnen, står ikke Finnmarkseiendommen fritt til å disponere grunnen etter eget ønske, slik en vanlig grunneier gjør. Det følger av finnmarksloven §§ 6 og 21 at Finnmarkseiendommen skal forvalte grunnen og naturressursene i samsvar med lovens formål, dvs. «på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv» (lovens § 1).

En rekke disposisjoner over utmark må ifølge lovens § 10 skje i samsvar med retningslinjer som er utarbeidet av Sametinget og godkjent av departementet. Under visse omstendigheter forutsetter disposisjonen Kongens godkjennelse. Av Justisdepartementets svarbrev hit i denne saken fremgikk det at reglene i § 10 gjelder spørsmålet om hvilket standpunkt Finnmarkseiendommen skal innta i saker om endret bruk av utmark, og at Finnmarkseiendommens holdning i enkelte slike saker avgjøres av Sametinget eller Kongen. Departementet opplyste at «[b]akgrunnen for de spesielle reglene i § 10 er å styrke de samiske interessenes posisjon i Finnmarkseiendommen utover den posisjonen som følger av styresammensetningen, på en måte som er i samsvar med Sametingets oppfatning av hva samiske hensyn tilsier».

I lovens § 3 er det bestemt at «[l]oven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter og bestemmelser i overenskomst med fremmede stater om fiske i grensevassdragene». I lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) side 121) heter det i denne forbindelse om folkerettens regler om urfolk og minoriteter:

«Disse reglene vil være sentrale ved tolking og utfylling av loven. Det følger også av § 3 at organer som loven tillegger myndighet, skal utøve denne myndigheten i samsvar med disse reglene.

Der loven etter sin ordlyd i utgangspunktet stiller organet fritt, vil derfor henvisningen til folkeretten i en del tilfeller legge begrensninger på hvordan myndigheten kan utøves.»

Ifølge Justisdepartementets svarbrev vil folkerettslige overveielser antakelig ofte være relevante i tilfeller der Kongen etter lovens § 10 avgjør hvilken holdning Finnmarkseiendommen som grunneier skal innta i spørsmål om endret bruk av utmark. Departementet ga uttrykk for at folkerettens regler om urfolk og minoriteter utgjør en skranke for det skjønnet Kongen utøver i slike tilfeller. Jeg forstår dette slik at grunneieren i enkelte tilfeller ikke vil kunne disponere over sin grunn på en måte som er i konflikt med den norske stats folkerettslige forpliktelser.

Det fremgår av de reglene det er redegjort for ovenfor at Finnmarkseiendommens rådighet over grunnen på flere måter avviker vesentlig fra den rådigheten som tilkommer grunneiere flest. Reglene viser at Finnmarkseiendommens primære formål er å ivareta offentlige samfunnsinteresser, ikke private eierinteresser. Dette gir virksomheten et klart preg av å være en del av den offentlige forvaltningen. På spørsmål herfra om Finnmarkseiendommen har næringsinteresser eller selvstendige eierinteresser som strekker seg utover å fremme lovens formål, svarte Justisdepartementet at loven, etter departementets mening, ikke er til hinder for at Finnmarkseiendommen engasjerer seg i ervervsvirksomhet, men at lovens §§ 14 til 16 setter klare grenser for hvordan slik virksomhet kan finansieres. Departementet kjente ikke til om Finnmarkseiendommen har engasjert seg i slik virksomhet. Departementets svar endrer dermed ikke inntrykket av at Finnmarkseiendommens formål i hovedsak er å forvalte offentlige samfunnsinteresser.

I lovens kapittel 3 er forskjellige grupper personer gitt rettigheter til utnyttelse av fornybare naturressurser på Finnmarkseiendommens grunn. Kapitlet tillegger Finnmarkseiendommen ansvaret for å forvalte ressursene i samsvar med lovens formål. Finnmarkseiendommens vedtak om tildeling av lakseplasser treffes på grunnlag av reglene i dette kapitlet. Det følger av kapitlet at Finnmarkseiendommen kan gi bestemmelser som innskrenker adgangen til å utnytte ressursene. Beslutning om slike innskrenkninger kan i enkelte tilfeller påklages til departementet. Finnmarkseiendommen kan bestemme at utnyttelse krever tillatelse og dessuten sette vilkår i slik tillatelse. Ifølge merknadene til lovens § 27 (forslagets § 25) i Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) er det imidlertid ikke adgang til «å stille vilkår i strid med lov, eller vilkår som ikke har noen saklig sammenheng med tillatelsen og lovens formål». Justisdepartementet har i svaret hit opplyst at et av formålene med finnmarksloven var å bringe klarhet i skillet mellom hva som er myndighetsutøvelse og hva som er utøvelse av eierrådighet, og at Finnmarkseiendommens regulering av utnyttelsen av fornybare ressurser på egen grunn skulle anses som utslag av eierrådigheten. Bestemmelsene i kapittel 3 innebærer imidlertid at Finnmarkseiendommen i langt større grad enn alminnelige grunneiere er tillagt en rolle som forvalter av rettigheter hjemlet i lov.

Finnmarkseiendommen fikk ved opprettelsen overført sitt vesentlige aktivum – den tidligere statseide grunnen i Finnmark, som utgjør ca. 95 % av grunnen i fylket. I lys av finnmarkslovens regler for Finnmarkseiendommens forvaltning av grunnen, fremstår ikke dette som en gaveoverføring, men som etablering av en ny ordning for å forvalte naturressursene i Finnmark på en måte som Stortinget anser som samfunnsnyttig og egnet til å fremme samiske interesser.

Dette inntrykket styrkes av måten Finnmarkseiendommen er organisert på. Ifølge finnmarksloven § 7 ledes Finnmarkseiendommen av et styre på seks personer, som velges av Sametinget og Finnmark fylkesting, og hvor minst ett av styremedlemmene må være representant for reindriften. Styret er etter lovens § 16 underlagt tilsyn av en kontrollkomite på tre personer, som oppnevnes av Sametinget, Finnmark fylkesting og Kongen, og hvor medlemmet oppnevnt av staten er leder. Komiteen skal blant annet kontrollere at virksomheten i Finnmarkseiendommen drives i samsvar med loven samt godkjenne låneopptak, garantistillelser og utdeling av overskudd. Overskudd kan ifølge § 15 bare utbetales til Finnmark fylkeskommune, Sametinget eller allmennyttige formål som kommer fylkets innbyggere til gode.

Disse reglene gir offentlige myndigheter betydelig innflytelse og kontroll over Finnmarkseiendommens virksomhet, og er dermed egnet til å sikre at forvaltningen av naturressursene i Finnmark skjer på den måten offentlige myndigheter finner ønskelig.

I lovens § 20 er det bestemt at Finnmarkseiendommen ikke har ekspropriasjonsrettslig vern mot at dens rettsstilling eller rettigheter endres, innskrenkes eller oppheves ved lov. Finnmarkseiendommen har dermed en vesentlig svakere rettsbeskyttelse mot offentlige inngrep enn alminnelige grunneiere har. Bestemmelsen innebærer at Stortinget i utgangspunktet fritt vil kunne råde over Finnmarkseiendommens grunn, uten hinder av Grunnloven § 105. Staten kan således ta tilbake eiendomsretten til grunnen, uten at Finnmarkseiendommen vil ha krav på noen kompensasjon. I Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) side 107 heter det at det kan være aktuelt å benytte bestemmelsen dersom «det viser seg at den nye forvaltningsordningen ikke fungerer i samsvar med forutsetningene». Justisdepartementet ga i sitt svarbrev hit uttrykk for at proposisjonen i denne sammenhengen benytter uttrykket «forvaltning» i betydningen å forvalte verdier, ikke i betydningen øvrighet eller offentlig myndighetsutøvelse. Dette synes å være en naturlig forståelse av uttalelsen i proposisjonen. Uttalelsen viser at den ordningen som er etablert, herunder Finnmarkseiendommens posisjon som grunneier, er betinget av at naturressursene forvaltes i tråd med Stortingets forutsetninger. Dette begrenser Finnmarkseiendommens selvstendighet og bidrar til inntrykket av at Finnmarkseiendommen er etablert for å fremme de samfunnsinteressene Stortinget har funnet ønskelig.

Inntrykket forsterkes ytterligere når bestemmelsen i § 20 om manglende ekspropriasjonsrettslig vern ses i sammenheng med § 14 som bestemmer at Finnmarkseiendommens faste eiendommer som hovedregel ikke kan pantsettes eller være gjenstand for kreditorbeslag. Av samme bestemmelse følger det at det ikke kan åpnes konkurs eller gjeldsforhandling hos Finnmarkseiendommen. Bestemmelsen skal hindre at grunnen kommer på fremmede hender som følge av kreditorpågang, og bidrar dermed til å sikre at grunnen vil være intakt dersom det skulle bli aktuelt å tilbakeføre eiendomsretten til staten eller foreta andre endringer i dagens forvaltningsordning. Det samme gjør bestemmelsen i § 10 om at avhendelse av utmark bare kan skje i samsvar med statlige myndigheters retningslinjer, og i enkelte tilfeller bare med Kongens godkjennelse.

De reglene det er redegjort for her, innebærer at loven holder muligheten åpen for å reversere etableringen av den nye forvaltningsordningen dersom Finnmarkseiendommens forvaltning av ressursene ikke skjer i samsvar med lovgivernes forutsetninger. Dette innebærer en begrensning av Finnmarkseiendommens reelle eierrådighet og svekker betydningen av den formelle eierposisjonen.

Samlet sett legger finnmarkslovens regler opp til en betydelig statlig kontroll over utnyttelsen av Finnmarkseiendommens grunn og øvrige ressurser. Det formelle eierforholdet kan derfor ikke alene være avgjørende for den rettslige plasseringen av Finnmarkseiendommen. Finnmarkseiendommen fremstår i all hovedsak som «en ny måte å organisere statens grunneierrett i Finnmark på», jf. Jon Gauslaas kommentarer til loven i Norsk Lovkommentar, note 25.

I svarbrevet hit viste Justisdepartementet til Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) side 107, der det heter:

«På bakgrunn av folkerettsanalysen er det også klart at folkeretten, og da særlig ILO-konvensjonen artikkel 14 nr. 1, tilsier en løsning der det nye organet får selvstendig eierrådighet i forhold til staten».

Det har begrenset betydning om folkeretten skulle tilsi en slik løsning, dersom finnmarksloven ikke faktisk etablerer en reelt selvstendig eierrådighet for Finnmarkseiendommen i forhold til staten. Ved tvil om hvordan loven skal forstås, kan imidlertid folkeretten her utgjøre et tolkningsmoment. Det fremstår imidlertid som tvilsomt om ILO-konvensjonen artikkel 14 nr. 1 tilsier at Finnmarkseiendommen må ha en selvstendig eierrådighet i forhold til staten. Denne bestemmelsen i konvensjonen gjelder plikt til å anerkjenne samiske eier- og bruksrettigheter:

«Vedkommende folks rettigheter til eierskap og besittelse av de landområder der de tradisjonelt lever, skal anerkjennes. …»

Bestemmelsen omhandler anerkjennelse av privatrettslige rettigheter, og subjektet for disse rettighetene er individer eller grupper av individer, ikke det samiske folk som sådan. Hvorvidt det er staten eller Finnmarkseiendommen som har eierrådigheten over (den tidligere) statsgrunnen i Finnmark, kan neppe ha noen betydning for oppfyllelsen av konvensjonen på dette punktet. Det er reglene i finnmarksloven kapittel 5 om etableringen av Finnmarkskommisjonen og utmarksdomstolen for Finnmark som er virkemidlene for å oppfylle denne konvensjonsforpliktelsen. At overføringen fra staten til Finnmarkseiendommen av eiendomsrett til grunnen ikke er tilstrekkelig eller nødvendig for oppfyllelse av artikkel 14, fremgår av en uttalelse fra ILOs ekspertkomite fra 2004 (ilolex: 062004NOR169), der det blant annet ble uttalt:

«The proposal would transfer state ownership of 95 per cent of the land in the county to the Estate [Finnmarkseiendommen]. It appears that this would include areas that Sami claim as their land by right of long occupation, and to which the Government acknowledges in principle that the Sami do have rights, though the extent of these lands and the content of the rights have not yet been identified as required in Article 14 of the Convention. It would give the Sami a significant role in the management and use of a larger area than that to which they now have rights, and the Government indicates that they would have more benefits from the management of the larger area than under the present situation. However, the proposal would replace the rights of ownership and possession recognized by the Convention with a right to a large share in administration of the region.»[ombudsmannens uthevning]

Komiteen ga derimot uttrykk for at Finnmarkseiendommen kunne være et virkemiddel for oppfyllelse av konvensjonens artikkel 15 om urfolkets «rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene» for det tilfellet at staten beholder eiendomsretten til naturressursene:

«On the other hand, the proposals for the Estate would appear to be closer to compliance with Article 15, which recognizes that the right to natural resources on indigenous lands is often retained by the State, and that if this is so indigenous and tribal peoples on whose lands these resources lie must be able ‘to participate in the use, management and conservation of these resources’ (Article 15(1) of the Convention).»

Konvensjonens artikkel 15 taler for at Finnmarkseiendommen skal ha en selvstendig stilling i forhold til offentlige myndigheter, uavhengig av hvem som har eierrådigheten over grunnen. Dette synes også å være standpunktet i Jon Gauslaas merknader i Norsk Lovkommentar, der det i note 22 gis uttrykk for at:

Jeg ser det slik at ILO-konvensjonen har vært retningsgivende for organiseringen av Finnmarkseiendommen, men at konvensjonen ikke gir nevneverdig veiledning ved vurderingen av om virksomheten er å anse som en del av den norske offentlige forvaltning.

Jeg har på bakgrunn av denne gjennomgangen kommet til at Finnmarkseiendommen er en del av den offentlige forvaltningen, og dermed i utgangspunktet omfattet av ombudsmannsloven § 4.

2.   Spørsmålet om tildeling av lakseplass er offentlig myndighetsutøvelse

Uavhengig av om Finnmarkseiendommen generelt er å anse som et forvaltningsorgan, er det et spørsmål om tildeling av lakseplasser innebærer utøvelse av offentlig myndighet overfor private personer. I den grad tildelingen innebærer slik myndighetsutøvelse, vil avgjørelsen kunne være gjenstand for ombudsmannens kontroll, jf. formålsbestemmelsen i ombudsmannsloven § 3, der det heter at ombudsmannen «skal søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger». Ombudsmannsloven antas på dette punktet å være i overensstemmelse med bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 1 og 2 om at loven gjelder for private rettssubjekter i saker som gjelder «avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer».

Spørsmålet i denne saken er om tildelingen av lakseplass er en rent privatrettslig disposisjon med grunnlag i privat eierrådighet, eller om tildelingen har et innslag av offentlig myndighetsutøvelse som gjør at Finnmarkseiendommen i denne sammenhengen uansett må regnes som «den offentlige forvaltning».

Avgjørelsen om tildeling av lakseplass er direkte bestemmende for søkerens rettigheter. Finnmarkseiendommens formål er som nevnt i stor grad å ivareta offentlige samfunnsinteresser, og ved tildelingen av lakseplasser er Finnmarkseiendommen gitt i oppgave å forvalte naturressursene i samsvar med lovens forutsetninger. Avgjørelsen har dermed et slikt preg av offentlig myndighetsutøvelse at den faller inn under ombudsmannens arbeidsområde. I sitt svar på henvendelsen herfra i saken, ga Finnmarkseiendommen uttrykk for at forholdet mellom kontrollkomiteens og ombudsmannens kontrollfunksjon bør avklares. Ifølge Justisdepartementets redegjørelse i saken er kontrollkomiteen et av Finnmarkseiendommens egne organer. Det synes dermed ikke å foreligge noen motsetning mellom komiteens og ombudsmannens funksjoner.

3.   Avgjørelsen om tildeling av lakseplass X

A har fremsatt flere innsigelser mot avgjørelsen som omgjorde tildelingen til ham av lakseplass X. Han har anført at Finnmarkseiendommen manglet hjemmel for omgjøringen, at klagen fra den konkurrerende søkeren innkom etter klagefristen og derfor skulle ha vært avvist, at behandlingen av klagen led av saksbehandlingsfeil og at tildelingen etter omgjøringsvedtaket ikke var i samsvar med Finnmarkseiendommens regler for tildeling av lakseplasser.

Det rettslige grunnlaget for tildelingen av lakseplassen er finnmarksloven kapittel 3 og Finnmarkseiendommens regler for tildeling av lakseplasser. I finnmarksloven § 18 er en del av forvaltningslovens regler gitt anvendelse på Finnmarkseiendommens avgjørelser. Bestemmelsen må forstås slik at forvaltningsloven for øvrig ikke kommer direkte til anvendelse. Ettersom avgjørelsen om tildeling av lakseplass innebærer utøvelse av offentlig myndighet, er den imidlertid underlagt alminnelige forvaltningsrettslige krav til forsvarlig saksbehandling, saklighet etc. At Finnmarkseiendommens saksbehandling skal være forsvarlig, er også forutsatt i Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) side 132.

3.1. Hjemmel for omgjøringen

I brev til A 19. juli 2007 vedrørende omgjøringen ga Finnmarkseiendommen uttrykk for at den opprinnelige tildelingen av plass X til A bare var foreløpig, og at endelig tildeling ikke skjer før innkomne merknader er behandlet og avtale som skal returneres i underskrevet stand, sendes ut. Den prosedyren som er beskrevet her, fremgår ikke av reglene for tildeling av lakseplasser. Ifølge reglenes punkt 9 kan imidlertid vedtak om tildeling av lakseplass fremmes til fornyet behandling av part med reell og direkte interesse i saken. I sitt svar på henvendelsen herfra i saken, har Finnmarkseiendommen vist til at tildelingsreglene åpner for at tildeling av plasser kan omgjøres av styret når søkere fremmer krav om dette. Jeg forstår dette som en henvisning til reglenes punkt 9.

I det opprinnelige vedtaket som tildelte plass X til A het det at med hjemmel i loven og tildelingsreglene var «følgende vedtak fattet: … Søknad om lakseplassnr. Y, X og Z innvilges». Den naturlige forståelsen av dette er at det er truffet et vedtak som etablerer en rettighet for A. På bakgrunn av tildelingsreglenes punkt 9 og Finnmarkseiendommens svarbrev hit, forstår jeg det derfor slik at det først ble truffet et bindende vedtak om tildeling av plassen til A, men at dette vedtaket senere ble omgjort etter klage fra en konkurrerende søker. Denne forståelsen synes å være i samsvar med merknadene Finnmarkseiendommens administrasjon avga ved utarbeidelsen av tildelingsreglene, der krav om fornyet behandling etter reglenes punkt 9 er omtalt som klage på vedtak.

Det følger således av tildelingsreglene at disse gir adgang til omgjøring av tildelingsvedtak etter klage. Jeg kan dermed ikke se at det er grunnlag for As anførsel om at omgjøringen var uhjemlet. Det kan likevel ha betydning at det opprinnelige vedtaket må regnes som bindende, ettersom dette vil være bestemmende for As rettigheter, med mindre det er truffet et gyldig omgjøringsvedtak.

3.2. Klagefristen

I det opprinnelige vedtaket het det at dette kunne fremmes for fornyet behandling innen 30. mars 2007. Slik jeg forstår opplysningene i saken, ble klagen på dette vedtaket mottatt av Finnmarkseiendommen 12. april 2007.

I svaret hit har Finnmarkseiendommen opplyst at det ble gitt utvidet frist til alle sjølaksfiskere som ba om dette, og at klagen innkom innenfor den utvidede fristen. Det var ikke opplyst hvor lang fristutvidelse som var gitt. I brev til A 31. mai 2007 opplyste imidlertid Finnmarkseiendommen at ingen søkere fikk utvidet klagefristen lenger enn til 10. april 2007.

Det fremstår som uklart både om klagefristen er oversittet og hvilke følger dette eventuelt har. Finnmarkseiendommens tildelingsregler har ingen bestemmelse om verken klagefrist eller oppreisning for fristoversittelse, og forvaltningslovens regler om klage gjelder ikke for avgjørelsene. Jeg forstår Finnmarkseiendommens svarbrev slik at det ble gitt fristutsettelse til alle som henvendte seg til Finnmarkseiendommen, men at fristutvidelsen ikke ble formidlet til samtlige søkere. Denne fremgangsmåten fremstår som uryddig, da den lett kan ha skapt uklarheter og var egnet til å skuffe berettigede forventninger som var skapt gjennom de tildelingsvedtakene som var truffet. Sakens opplysninger gir imidlertid ikke grunnlag for å konstatere at Finnmarkseiendommen ikke hadde adgang til å ta klagen i denne saken til behandling.

3.3.  Forhåndsvarsel til A før omgjøringsvedtaket ble truffet

Ifølge finnmarksloven § 18 skal Finnmarkseiendommen «gi rettighetshaverne i et område forhåndsvarsel og adgang til å uttale seg etter reglene i forvaltningsloven § 16 før Finnmarkseiendommen treffer vedtak som kan ha rettslige eller faktiske konsekvenser for dem». A har anført at han ikke mottok skriftlig forhåndsvarsel før omgjøringen og at dette innebærer en saksbehandlingsfeil.

I svarbrevet hit har Finnmarkseiendommen anført at saken ikke gjelder en bestemt rettighetshaver, men en gruppe rettighetshavere som har mulighet til å søke om tildeling av lakseplasser. Videre har Finnmarkseiendommen gitt uttrykk for at A ble kontaktet flere ganger i forbindelse med tildelingsarbeidet og at det er et uomtvistelig faktum at han var klar over at styret skulle behandle en eventuell omgjøring. Jeg forstår svaret og opplysningene ellers i saken slik at A ikke fikk skriftlig varsel om det mulige omgjøringsvedtaket.

Som berettiget til lakseplassen etter det opprinnelige vedtaket, er det klart at A hadde krav på varsel etter forvaltningsloven § 16 før omgjøringsvedtaket ble truffet. Etter denne bestemmelsen skal forhåndsvarselet være skriftlig, med mindre dette er «særlig byrdefullt». Finnmarkseiendommen har ikke gitt opplysninger som tilsier at det var særlig byrdefullt å sende skriftlig varsel. Det foreligger dermed et brudd på forvaltningsloven § 16 jf. finnmarksloven § 18.

A har anført at det manglende varselet medførte at opplysninger av betydning ikke ble fremlagt for styret under klagebehandlingen. Manglende varsel etter forvaltningsloven § 16 medfører som hovedregel at det vedtaket som blir truffet er ugyldig. Det foreligger ikke opplysninger som tilsier et annet resultat i denne saken.

3.4.  Omgjøringsvedtakets innhold – forholdet til reglene om konkurranse om plassene

Tildelingsreglenes punkt 4 inneholder regler om de momentene som skal vektlegges ved konkurranse om plassene. Bestemmelsen lyder slik:

«4. Vektlegging av momenter i prioritert rekkefølge ved konkurranse om plassene:

Nedenfor følger i prioritert rekkefølge de momenter som vektlegges ved konkurranse om lakseplassene:

a.   Lang tids sammenhengende ansiennitet / tidligere bruk av plassen(e) av søker/husstand. Pensjonister må regne med å bli prioritert bak aktive yrkesutøvere, dog slik at en lakseplass beholdes.

b.   Søkers familieinntekt, forsørgelsesbyrde og laksefiskets betydning for det totale næringsgrunnlaget.

c.   Søkers tilknytning til sjølaksefisket og primærnæringene.

d.   Betydning for bosettingen i området.

e.   Søkers bosted – nærhet til lakseplassen.

f.   Søkers alder – betydning for rekruttering til primærnæringene og sjølaksefisket.»

Av saksdokumentene i saken fremgår det at reglene for tildeling i store trekk er en videreføring av de reglene som gjaldt tidligere da Statskog sto for forvaltningen av ressursene. Det følger av bestemmelsen i punkt 4 at tidligere bruk av plassen (bokstav a) skal tillegges størst vekt ved konkurranse om plassen. A hadde etter det opplyste brukt plass X i 16 år før omgjøringsvedtaket ble truffet. I merknadene til tildelingsreglene heter det:

«Det er lang forvaltningspraksis for at den som tidligere har brukt plassen får plassen fornyet ved ny søknad dersom de øvrige forutsetninger er uendret. Unntaket kan være en utøver som er blitt pensjonist og hvor en yngre aktiv næringsutøver søker på en eller flere av plassene.»

Bestemmelsen tilsier dermed at A normalt skulle få plassen fornyet, med mindre han var blitt pensjonist og fikk konkurranse av en yngre søker. Av saksdokumentene fremgår det at A var 45 år på behandlingstidspunktet, mens søkeren som fikk plassen var 71 år. Regelen i punkt 4 bokstav a og den praksis som er beskrevet i administrasjonens merknader, tilsa at A burde vært prioritert foran den konkurrerende søkeren. Det samme gjør regelen i bokstav f om at søkernes alder er eget moment ved konkurranse om plassene. Det er ikke gitt opplysninger, verken i Finnmarkseiendommens svarbrev hit eller i Finnmarkseiendommens saksdokumenter, om at noen av de momentene som skal vektlegges etter punkt 4, talte i favør av As konkurrent. Omgjøringsvedtaket synes dermed ikke å være i samsvar med bestemmelsen i tildelingsreglenes punkt 4.

Finnmarkseiendommen har i svaret hit gitt uttrykk for at reglene ikke sier noe om vektlegging og prioritering ved tildeling av mange plasser til samme søker, og at A ble prioritert ved at han ble tildelt to plasser. Ved vurderingen av den tredje plassen (X) valgte styret en fordeling som ga to plasser til hver av de konkurrerende søkerne.

Det er vanskelig å se at Finnmarkseiendommens begrunnelse på dette punktet er i samsvar med tildelingsreglene. Det følger av tildelingsreglenes punkt 5 at hver søker maksimalt kan tildeles tre plasser. I merknadene til denne bestemmelsen heter det at «[b]egrunnelsen for dette har vært at flere fiskere slipper til og en unngår at enkeltpersoner kan sperre ute andre med å holde plassene opptatt». Hensynet til å fordele plassene på flere fiskere og hindre at enkelte fiskere legger beslag på mange plasser, må anses ivaretatt av denne bestemmelsen.

På bakgrunn av bestemmelsen i punkt 5 må prioriteringsreglene i punkt 4 forstås slik at disse gjelder konkurranse som måtte oppstå om den enkelte plassen – innenfor rammen av maksimalt tre plasser. Dette synes også å være forutsatt i administrasjonens merknader til punkt 4 bokstav a om at den som tidligere har brukt plassen normalt vil få denne fornyet.

Finnmarkseiendommen opplyste i svaret hit at begrunnelsen for omgjøringsvedtaket var «å sørge for en jevnere fordeling av lakseplassene mellom kvalifiserte søkere». I brev 19. juli 2007 til As advokat ga Finnmarkseiendommen uttrykk for at omgjøringsvedtaket «kan sies å bygge på en rettferdighetstankegang ved at hver fisker fikk to plasser hver». Et slikt fordelingsprinsipp avviker markant fra de detaljerte prioriteringsreglene i tildelingsreglenes punkt 4 og uthuler den forutsigbarheten tildelingsreglene gir. Selv om tildelingsreglene gir et visst rom for skjønnsutøvelse ved avgjørelsen, må skjønnet være basert på hensyn som er saklige og relevante i henhold til regelverket. Hva som er saklige og relevante hensyn må avgjøres på bakgrunn av prioriteringsreglene, som blant annet er begrunnet i hensynet til kontinuitet for den enkelte fisker, hensynet til rekruttering til yrket og bosettingshensyn. Hensynet til at søkerne skal få like mange plasser hver, fremstår som lite relevant – særlig i lys av reglenes punkt 5 – og kan ikke tillegges avgjørende vekt når prioriteringsreglene tilsier et annet resultat. Vedtaket synes dermed ikke å være basert på de saklige hensynene som gjorde seg gjeldende i saken. Normalt er dette et forhold som fører til ugyldighet.

3.5. Manglende begrunnelse av omgjøringsvedtaket

Ved behandlingen av klagesaken gikk styret i Finnmarkseiendommen imot administrasjonens innstilling om å opprettholde tildelingen til A og traff omgjøringsvedtak, uten at det ble gitt noen nærmere begrunnelse for dette.

I forbindelse med undersøkelsen av klagen har Finnmarkseiendommen gitt uttrykk for at vedtaket burde vært begrunnet, selv om forvaltningsloven §§ 24 og 25 ikke gjelder for virksomheten, og beklaget at dette ikke ble gjort. Jeg er enig i at det var en mangel at vedtaket ikke var begrunnet, uten at jeg finner grunn til å gå nærmere inn på betydningen av dette.

4.   Avslutning

I gjennomgangen ovenfor har jeg påpekt mangler ved omgjøringsvedtaket 26. april 2007 som innebærer at dette synes å være ugyldig. I henhold til det opprinnelige vedtaket 15. mars 2007 skulle dermed A ha hatt plass X i 2007. Jeg har ikke vurdert spørsmålet om dette kan ha noen erstatningsrettslige konsekvenser. Jeg ber Finnmarkseiendommen foreta en ny gjennomgang av saken og vurdere erstatningsspørsmålet. Samtidig ber jeg om å bli holdt orientert om den fornyede behandlingen.»