Jeg har ved flere anledninger henvendt meg til Byrådsavdelingen for byutvikling med spørsmål om saksbehandlingen ved Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune. Tidligere har jeg funnet å kunne la sakene bero med redegjørelsene kommunen har gitt, men har fortsatt å motta klager på saksbehandlingen ved etaten. Klagene gjelder blant annet lang saksbehandlingstid, at saken ikke blir tildelt saksbehandler, problemer med å komme i kontakt med personer i etaten og manglende svar på henvendelser, samt manglende/feil informasjon om reell saksbehandlingstid. I denne forbindelse har ombudsmannens kontor vært i telefonisk kontakt med blant andre enhetsleder for Bolig tett by og avdelingsleder for Byggeprosjekter.
På bakgrunn av klagene hit, samt nevnte telefonsamtaler, ble det funnet grunn til å stille byrådsavdelingen noen spørsmål rundt saksbehandlingen ved plan- og bygningsetaten. Dette ble gjort i brev herfra 18. august 2006. Byrådsavdelingen besvarte spørsmålene 28. september 2006, med henvisning til vedlagt redegjørelse fra plan- og bygningsetaten. På denne bakgrunn ble det funnet nødvendig å stille visse oppfølgningsspørsmål i brev herfra 12. oktober 2006. Brevet ble besvart av byrådsavdelingen 6. november 2006, jf. redegjørelse fra plan- og bygningsetaten. Svaret ga grunn til visse bemerkninger herfra i brev til byrådsavdelingen 16. november 2006. Kommunen har ikke kommet tilbake til saken etter dette.
Sakens spørsmål er relatert til fire hovedtemaer; 1) saksbehandlingstid og restanser, 2) siloordning – køsystem for fordeling til saksbehandler, 3) svar på henvendelser og 4) informasjon om reell saksbehandlingstid. I ombudsmannens uttalelse er spørsmålene herfra og kommunens svar på disse gjennomgått i tilknytning til ombudsmannen syn på hvert av disse hovedtemaene.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Saksbehandlingstid og restanser
Ombudsmannens spørsmål og kommunens svar
I brev herfra 18. august 2006 ble kommunen bedt om å oversende statistikk (siste halvår 2005 og første halvår 2006) for samlet gjennomsnittlig saksbehandlingstid, samt restanser, for sakstypene opplistet i forskrift om saksbehandling i byggesaker 24. juni 2003 nr. 749 (SAK) §23 nr. 1 bokstav a-k. Det ble også bedt om statistikk for saker som krever dispensasjon.
Byrådsavdelingen ble videre blant annet spurt om prognosene for utvikling av sakstilfanget i årene fremover, samt om det foreligger planer som tar sikte på å redusere saksbehandlingstiden i plan- og bygningsetaten både på kort og lang sikt. Den ble også spurt om hvordan etaten lå an i forhold til opplyst målsetting om innen januar 2007 å redusere etatens byggesaksrestanser slik at fristene i SAK overholdes, jf. kommunens brev hit 25. januar 2006 (gjengitt nedenfor, ombudsmannssak 2005/2010).
Oslo kommune svarte 28. september 2006 blant annet:
«Innføring av tidsfrister i saksbehandlingen ble fra lovgivers side gjort for å skape mer forutsigbarhet for byggebransjen knyttet til behandling av byggesaker og til fremdrift i og gjennomføring av byggetiltak. Pålegging av ensidige tidsfrister for kommunens saksbehandling etter plan- og bygningsloven ble etterfulgt av økonomiske sanksjonsbestemmelser.
Denne typen objektive lovbestemmelser hensyntar ikke økonomiske høykonjunkturer med høy utbyggingstakt og sterk vekst. Oslo som landets hovedstad og episentrum for den sterke næringsutviklingen regionalt og nasjonalt, blir i slike perioder ressursmessig sterkt presset i sin myndighetsutøvelse etter plan- og bygningsloven.
Plan- og bygningsetatens strategier knyttet til reduksjon av saksbehandlingstid og for å beholde saksbehandlere
… Etaten arbeider kontinuerlig med disse utfordringene og har dessuten trappet arbeidet med å heve saksbehandlerkompetansen betydelig opp. Dette arbeidet vil fortsette. Likevel er utfordringen med å beholde medarbeidere og produksjonen stabil meget stor, fordi kraften i eksterne drivkrefter de siste par årene har vært større enn de ressurser etaten rår over for å få dem under kontroll. Vi nevner de viktigste årsakene som tør være godt kjent: De lovpålagte tidsfristene, kombinert med rekordhøy saksinngang i fjor og fortsatt høyt nivå i år, og det at etaten har mistet et betydelig antall saksbehandlere og teknisk kompetanse til langt bedre lønnete stillinger i privat næringsliv, som sterkt etterspør kyndige innenfor vårt fagområde. Nyrekruttering er vanskelig i det opphetede byggemarkedet og etaten rekrutterer i stor grad uerfarne som må læres opp.
- Etaten har derfor måttet satse på å en samlet effekt av en rekke tiltak for å sikre en forsvarlig saksbehandling. Dette er:
- Etaten har rekruttert i 15 nye stillingshjemler for byggesaksbehandlere, hvorav 6 har tiltrådt.
- Etaten benytter situasjonsbestemt lønnstilbud som tiltak for å beholde enkeltmedarbeidere og vil ved høstens lokale forhandlinger søke å gjennomføre et oppgjør som i størst mulig grad sikrer at man beholder erfarne medarbeidere.
- Plan- og bygningsetaten har engasjert konsulentbistand for å forberede behandlingen av saker. Denne ordningen er under revurdering for å sikre at det ikke oppstår tvil om dobbeltroller.
- Etaten arbeider løpende med å kanalisere eventuell ledig kapasitet i andre deler av organisasjonen inn mot å kunne bistå i forberedelsen og behandlingen av byggesaker.
- Omlegging til e-arkiv og e-saksbehandling for økt effektivitet og skape enda bedre kontroll og kvalitet i saksbehandlingsprosessen. Prosjektet fullføres i 2007, det er etablert et e-pilotteam og satses på bred saksbehandleropplæring, som i seg selv krever ressurser. Etaten engasjerer seg også i Byggsøk for å stimulere brukernes overgang til digital saksinnsending.
Etaten arbeider i tillegg med en rekke kompetanse- og kvalitetshevende tiltak rettet mot saksbehandlerne:
- Gjennomføring av et 3-årig fagprogram for å løfte saksbehandlernes kompetanse i å utøve godt og etterprøvbart faglig skjønn og i effektiv saksanalyse. Programmet er nødvendig fordi etaten i dagens arbeidsmarked rekrutterer mange medarbeidere uten erfaring. Husbanken er medfinansiør av programmet, som har innleid ekstern fagledelse.
- Etablering av tilbud om alternativ karrierestige for bedre å kunne beholde dyktige medarbeidere som vil satse på fagstillinger og ikke en lederkarriere. Programmet er under konkretisering og tiltakene vil omfatte kompetanse- og lønnsutvikling.
Effekten av strategiene vil måtte hentes ut over tid. Nødvendige tiltak på lønnssiden synes vanskelige siden gapet er betydelig til hva eksterne aktører kan tilby. Det er vanskelig å tenke seg at etaten kan bli lønnsledende for de etterspurte faggruppene.
Når man ansetter et betydelig antall unge i starten av yrkeslivet er det dessuten en naturlig konsekvens at mange vil søke annen erfaring etter noen år. Vi vurderer tiltak for å øke varigheten av ansettelsesforholdet hos oss.»
Om prognoser for sakstilfang i årene fremover uttalte kommunen:
«Store prosjekter hvor flere store reguleringsplaner er behandlet i 2005 og 2006 antas å ville gi fortsatt høy aktivitet i byggesaksbehandlingen i 2007 og trolig også fremover. Dette gjelder store og viktige byutviklings- og fornyelsesområder som bl.a. Bjørvika, Kværnerbyen, Tjuvholmen, Løren, Ensjø m.fl. De offentlig tilgjengelige prognoser antar at byggeaktiviteten i regionen fortsatt vil ligge på et høyt nivå kommende år. Hovedtyngden, mer enn 70 %, av byggesakene forventes som før å være boligrelatert.»
I forhold til saksbehandlingstid og restanser skrev kommunen:
«Gjennomsnittlig saksbehandlingstid har økt fra 2005 til 2006. I toppåret 2005 bygget restansene seg betydelig opp. I 2006 har saksinngangen vært lavere men likevel betydelig over et normalår. På grunn av lang liggetid og fortsatt økning i restansene, går gjennomsnittlig saksbehandlingstid opp fra 2005 til 2006. I tillegg har etaten hatt en stor turn-over i første halvår av 2006 som selvsagt bidrar til den kraftige økningen i gjennomsnittlig saksbehandlingstid, til tross for lavere saksinngang enn i 2005.
… sakene med liggetid fra 2005 slår ut i høyere gjennomsnittlig behandlingstid i første halvår av 2006. Den generelle trenden for alle sakstypene er at saksbehandlingstid og restanser vil fortsette å øke i andre halvår av 2006.
Byggesak over disk
Plan- og bygningsetaten etablerte høsten 2002 tjenesten Byggesak over disk som et tilbud til sine kunder. Ordningen baserer seg på at søker har med seg all relevant dokumentasjon til etaten og at man på forhånd har avtalt time for behandling av melding eller søknad. Forutsatt at utfyllingen er korrekt og all nødvendig dokumentasjon er innhentet/fremskaffet, vil etaten behandle saken mens kunden venter – og innen en time. Ordningen har blitt svært populær og er en av de tjenestene Plan- og bygningsetaten har serviceerklært. I 2005 ble 933 saker behandlet som Byggesak over disk.
—
Oppsummering:
- 1/4-del av etatens byggesaker behandles over disk mens kunden venter (innen en time).
- Saksbehandlingstider og restanser er økende for alle byggesaker unntatt klagesaker
- Saksinngangen er lavere enn i 2005 men fortsatt høyere enn i et normalår
- Den totale vedtaks- produksjonen i Plan- og bygningsetaten har aldri vært høyere. Til tross for dette øker restansene som følge av fortsatt høy saksinngang
- Plan- og bygningsetaten har de siste månedene miste 15 av sine erfarne og produktive saksbehandlere knyttet til byggesak
- Reansettelser gjennomføres, men det vil ta lang tid før disse har fått en erfaring som kan kompensere for den erfarne produksjonskapasitet etaten har mistet
- Med bakgrunn i de rammevilkår og den grunnbemanning Plan- og bygningsetaten for tiden har og at saksinngangen fortsatt er høy, forventes at vi i tiden fremover vil måtte håndtere restanseporteføljer og ha for lange saksbehandlingstider»
Kommunen ga videre en grundig oversikt over, og redegjørelse for, det statistiske materialet ombudsmannen hadde bedt om knyttet til saksbehandlingstid og restanser for de enkelte sakstypene. Hovedinnholdet gjengis under gjennomgangen nedenfor.
Ettersom byrådsavdelingen hadde oversendt redegjørelsen fra plan- og bygningsetaten uten nærmere merknader, ble den i brev herfra 12. oktober 2006 spurt om den hadde kommentarer, for eksempel til ressurssituasjonen og etatens redegjørelse for «strategier knyttet til reduksjon av saksbehandlingstid og for å beholde saksbehandlere».
Byrådsavdelingen svarte 6. november 2006:
«[Vi] kan … opplyse at det snarlig vil bli igangsatt en vurdering av etatens rutiner og organisering. I dette arbeidet vil det bl.a. bli brukt ekstern ekspertise.
Dessuten vil vi få opplyse at i Oslo kommunes nettopp avsluttede sentrale justeringsoppgjør, ble grupper i Plan- og bygningsetaten i betydelig grad tilgodesett. Vi legger til grunn at dette vil ha en positiv effekt når det gjelder å rekruttere og beholde kvalifisert personell. Vi vil også nevne at Plan- og bygningsetaten har under vurdering en mer aktiv rekrutteringspolitikk, hvor man også benytter ekstern rekrutteringskompetanse.
Ved årsskiftet 2004/05 var Plan- og bygningsetaten i en vesentlig bedre situasjon ift. saksbehandling og restanser. De restanser og saksbehandlingstider man nå ser, har kommet relativt raskt. Saksinngangen til etaten rapporteres nå for øvrig å være svakt nedadgående.
Vi har tro på at tiltakene som er igangsatt og planlegges satt i verk vil ha en positiv effekt, og vil for øvrig følge etaten nøye.»
Gjennomgang av gjennomsnittlig saksbehandlingstid og restanser for sakstypene
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker 10. februar 1967 (fvl.) §11a bestemmer at «[f]orvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». For byggesaker er det gitt nærmere tidsfrister for kommunens saksbehandling i SAK §23 nr. 1. Jeg vil i det følgende gjennomgå og kommentere Oslo kommunes gjennomsnittlige saksbehandlingstid i forhold til fristene.
a. Forhåndskonferanse etter plbl. §93a
Forhåndskonferanse skal avholdes av kommunen innen to uker etter at anmodning er mottatt. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid ble angitt å være 7,7 uker for andre halvår 2005, 7 uker for første halvår 2006. Kommunen opplyste imidlertid at dette er målt uten fratrekk for den tiden tiltakshaver/ansvarlig søker bruker på å sende inn manglende dokumentasjon. Dette gjør forholdet noe vanskelig å vurdere ettersom SAK §24 fjerde ledd bestemmer at nødvendig tidsbruk for feilretting eller supplering av opplysninger kommer i tillegg til fristen. Fordi forskjellen mellom pålagt og angitt saksbehandlingstid er så mye som fem uker, antar jeg likevel det kan legges til grunn at kommunen for de perioder undersøkelsen gjelder, ikke overholdt fristen.
b og c. Meldinger etter plbl. §§81 og 86a og plbl §§85 og 86b
Meldinger etter disse bestemmelsene skal behandles av kommunen innen tre uker. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid ble opplyst å være 4,4 uker for andre halvår 2005, og 5,1 uker for første halvår 2006. Også for meldingssaker må det dermed legges til grunn at Oslo kommune brøt de pålagte saksbehandlingsfristene.
Restansene for meldinger ble angitt å være økende (fra 93 saker pr. 31. desember 2005 til 153 saker pr 30. juni 2006).
d. Søknader etter plbl. §93
Søknader etter pbl. §93 skal behandles av kommunen innen tolv uker. Hvor søknaden er oppdelt gjelder denne fristen kun for rammetillatelsen. Fristen gjelder kun for søknader som er i samsvar med gjeldende arealplaner.
Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for «ett-trinnssøknader» ble oppgitt til å ligge innenfor fristen, bortsett fra søknadene med dispensasjon fra plan. Saksbehandlingstiden ble imidlertid angitt som økende både for saker med og uten dispensasjon.
Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for «to-trinnssøknader» ble oppgitt til 12,7 uker for andre halvår 2005, og 15,9 uker for første halvår 2006. For saker uten dispensasjon var gjennomsnittet 10,1 uker for andre halvår 2005, og 12,5 uker for første halvår 2006. Saker med dispensasjon hadde henholdsvis 15,7 og 21,4 uker. Tallene viser dermed at kommunens gjennomsnitt for første halvår 2006 her lå rett over den fastsatte fristen. Kommunen opplyste videre at det i saksporteføljen finnes mange «to-trinnssaker» som vil kunne medføre en saksbehandlingstid på mer enn 20 uker i ukene fremover.
Restansene ble angitt som økende både for «ett-trinnssøknader» (fra 302 saker pr. 31. desember 2005 til 366 saker pr. 30. juni 2006) og «to-trinnssøknader» (fra 694 til 839 saker).
e. Søknader om igangsettingstillatelse etter plbl. §95a nr. 2
Søknad om igangsettingstillatelse skal behandles av kommunen innen tre uker. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid ble opplyst å være 4,3 uker for andre halvår 2005, og 5,1 uker for første halvår 2006. Fordi kommunen heller ikke her har trukket fra den tiden tiltakshaver/ansvarlig søker bruker på å sende inn manglende dokumentasjon, jf. ovenfor, er forholdet noe vanskelig å vurdere i forhold til SAK. Ettersom forskjellen mellom pålagt og angitt saksbehandlingstid her «bare» er to uker, finner jeg det derfor vanskelig å trekke noen konklusjon her.
f. Enkle tiltak etter plbl. §95b
Enkle tiltak etter plbl. §95b skal behandles av kommunen innen tre uker. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid ble oppgitt til å være 4,6 uker for andre halvår 2005, og 5,6 uker for første halvår 2006. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for enkle tiltak lå dermed over den pålagte tidsfristen.
Restansene ble opplyst å være økende (fra 141 saker pr 31. desember 2005 til 261 saker pr 30. juni 2006).
g. Uttalelser fra andre myndigheter
Andre myndigheter skal avgi uttalelse eller ekspedere vedtak innen fire uker. Kommunen opplyste her at «[d]et foreligger ingen rapportering» men at «[f]risten for uttalelser er satt til 4 uker etter inngåtte samarbeidsavtaler».
h. Anmodning om midlertidig brukstillatelse etter plbl. §99 nr. 2 og 3
Anmodning om midlertidig brukstillatelse skal behandles av kommunen innen én uke. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid ble opplyst å være 2,2 uker for andre halvår 2005, og 3,2 uker for første halvår 2006. Fordi kommunen har gitt samme forklaring på statistikken som for forhåndskonferanser, jf. ovenfor, oppstår de samme problemene i forhold til vurdering av tallene også her. For første halvår 2006 er den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden angitt over tre ganger så lang som, men «bare» drøye to uker mer enn, den fastsatte fristen. Selv om det dermed er grunn til å tro at fristen oversittes, avstår jeg også her fra å konkludere grunnet den usikkerheten som foreligger rundt tallene.
i. Krav om ferdigattest etter plbl. §99 nr. 1 tredje ledd
Krav om ferdigattest skal behandles av kommunen innen to uker. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid ble opplyst å være 11 uker for andre halvår 2005, og 12,9 uker for første halvår 2006. Kommunen ga for øvrig samme forklaring som for forhåndskonferanser, jf. ovenfor, men ettersom forskjellen mellom pålagt og angitt saksbehandlingstid her er på nesten elleve uker, finner jeg det riktig å legge til grunn at kommunen her har brutt fristen.
j. Klagesaker
Klagesaker skal forberedes av kommunen og oversendes til klageinstansen innen seks uker. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker uten dispensasjon fra plan (fylkesmannen) ble oppgitt til å være 10,6 uker for andre halvår 2005, 18 uker for første halvår 2006. Saker med slik dispensasjon (Byutviklingskomiteen/bydelene) hadde henholdsvis 9,7 og 15,6 uker. Restansene ble angitt som svakt nedgående (fra 62 saker pr 31. desember 2005 til 58 saker pr 30. juni 2006), mens saksbehandlingstiden er angitt som økende. Saksbehandlingstiden lå i de aktuelle tidsrom uansett over de pålagte fristene.
k. Klagesaker der det er gitt utsatt iverksetting, jf. fvl. §42
Klagesaker der det er gitt utsatt iverksetting skal behandles av klageinstansen innen seks uker. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid ble opplyst å være 20,7 uker for andre halvår 2005, og 35,3 uker for første halvår 2006. Kommunen opplyste at ettersom saksporteføljen her kun var på 12 saker drar enkeltsaker gjennomsnittet opp eller ned uforholdsmessig mye. Det er likevel grunn til å konstatere at det foreligger brudd på saksbehandlingsfristene også for klagesaker med utsatt iverksetting.
Mitt syn på saksbehandlingstiden og restansene
Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune har brutt fristene for saksbehandlingstid pålagt ved SAK §23 nr. 1 a-d, f, i-j og k. Fristene gjelder for den enkelte sak. Det som her er undersøkt er gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Denne gir likevel tilstrekkelig indikasjon på at fristene brytes i en rekke enkeltsaker.
Tallene viser videre at saksbehandlingstiden er økende for alle sakstypene, med unntak for forhåndskonferanser som ble angitt som svakt synkende (fra 7,7 til 7 uker).
Etaten har opplyst at den, da den svarte på henvendelsen herfra, manglet system for rapportering av restanser for forhåndskonferanser (a), igangsettings-tillatelse (e), uttalelser fra andre myndigheter (g), midlertidig brukstillatelse (h), ferdigattest (i) og klagesaker med utsatt iverksetting (k). For sakstypene der restanser er angitt, viser disse en klart økende tendens, med unntak for klagesaker (j) der restansene ble angitt som svakt synkende (fra 62 til 58 saker).
Ombudsmannen har, som nevnt, ved flere anledninger henvendt seg til byrådsavdelingen med spørsmål om saksbehandlingen ved plan- og bygningsetaten. Det vises blant annet til at ombudsmannen i sak 1997/869 (inntatt i ombudsmannens årsmelding for 1998 på side 296), gjennomførte en systematisk (generell) undersøkelse av saksbehandlingen av byggesaker i kommunen. Jeg har videre uttalt meg generelt om saksbehandlingstiden ved plan- og bygningsetaten i årsmeldingen for henholdsvis 2000 på side 25, 2001 på side 38 og 2002 på side 26.
I brev hit 1. oktober 2004 (ombudsmannssak 2004/2644) viste byrådsavdelingen til udatert redegjørelse fra Plan- og bygningsetaten, der blant annet følgende fremgikk om behandlingen av klagesaker:
«Det er nå ca. 180 saker på restanselisten. Sakene som fordeles til klagesaksjurist i disse dager er fra november 2003. … Årsaken til at klagesaken ikke er behandlet innen fristen i SAK §23 nr. 1 bokstav j er at det over en periode er kommet inn langt flere saker enn etaten fortløpende kan ta unna med nåværende bemanning. Etaten har nå bemannet et restanseprosjekt med 4 personer på tilskudd fra Aetat. Målsetningen er å behandle klager innen 6 uker i løpet av 1. halvår 2005.»
Av byrådsavdelingens brev hit 20. desember 2004 (ombudsmannssak 2004/3174), jf. udatert redegjørelse fra plan- og bygningsetaten, fremgikk tilsvarende informasjon. I begge sakene uttalte jeg at saksbehandlingstiden var «kritikkverdig lang». Ut fra opplysningene om restanseprosjektet og målsettingen om å behandle klager innen seks uker i løpet av første halvår 2005, lot jeg likevel sakene bero.
Av byrådsavdelingens brev hit 25. januar 2006 (ombudsmannssak 2005/2010) fremgikk blant annet:
«Det er herfra satt krav til Plan- og bygningsetaten om at tidsfrister satt i lovverket skal overholdes. Byrådsavdelingen går ikke inn og detaljstyrer på hvilken måte etaten legger til rette for dette, men vi blir månedlig orientert … om etatens produksjonstall og behandlingstider for de ulike typer byggesaker. … Der orienteringer fra etaten gir grunnlag for det eller der byrådsavdelingen i enkeltsaker blir orientert eller forespurt i forhold til etatens overholdelse av tidsfrister, blir dette i de tilfeller vi finner det påkrevet konkret fulgt opp overfor etaten.
—
Plan- og bygningsetaten mottok i 20056515 byggesøknader. … For 2006 er det avsatt midler på etatens budsjett til å ta unna produksjonstopper og til å bygge ned saksrestanser. Deler av disse midlene går til å engasjere 4 midlertidig ansatte som læres opp til å behandle byggesaker. Det benyttes også ordinær overtid til å få ned restansene. … Man forventer at man i løpet av 1 år vil klare å få etatens byggesaksrestanser ned slik at fristene overholdes. …
Plan- og bygningsetaten innfører fra årsskiftet 2005/2006 elektronisk arkiv og høyere grad av elektronisk saksbehandling. … Det er grunn til å tro at dette vil gi grunnlag for økt effektivitet i løpet av 2006.»
Ressurssituasjonen er blitt oppgitt som begrunnelse for plan- og bygningsetatens lange saksbehandlingstid i mange år, i hvert fall tilbake til 1997 – 1998. Fra 2004 har også det økende sakstilfanget blitt understreket. Gjentatte ganger har restanseprosjekter blitt igangsatt, uten at dette synes å ha gitt varige resultater. Jeg har ikke nå funnet grunn til å undersøke om kommunen innen januar 2007 har maktet å redusere byggesaksrestansene, men nøyer meg med å vise til at kommunen i forbindelse med undersøkelsen her har opplyst at «[d]en generelle trenden for alle sakstypene er at saksbehandlingstid og restanser vil fortsette å øke i andre halvår av 2006».
Plan- og bygningsetaten har skissert en rekke tiltak for å redusere saksbehandlingstiden. Den konstaterer imidlertid at utfordringen med å beholde medarbeidere og produksjonen stabil er meget stor, blant annet fordi lønnsgapet er betydelig i forhold til eksterne aktører. Store prosjekter antas å gi fortsatt høy aktivitet i byggesaksbehandlingen fremover. Jeg anser det derfor som nødvendig at byrådsavdelingen «følge[r] etaten nøye», slik den i brev hit har opplyst å ville gjøre, blant annet gjennom å vurdere etatens rutiner og organisering med sikte på å redusere saksbehandlingstiden og restansene.
2. Siloordning – køsystem før fordeling til saksbehandler
Ombudsmannens spørsmål og kommunens svar
På bakgrunn av telefonsamtalene med plan- og bygningsetatens medarbeidere 15. mai og 13. juni 2006 (se nærmere nedenfor), ble byrådsavdelingen i brevet herfra 18. august 2006 bedt om en utfyllende beskrivelse av etatens praksis med køsystem før fordeling til saksbehandler – såkalt siloordning. Det ble også bedt om å opplyse hvor lang tid det tar før ulike typer saker blir fordelt til saksbehandler, jf. inndelingen i sakstyper under punkt 1.
Av svaret 28. september 2006, jf. redegjørelse fra plan- og bygningsetaten, fulgte bl.a.:
«Plan- og bygningsetaten gikk bort fra ventekasser og ventekøer da den gjennomførte sitt prosjekt «Prosessforbedring i byggesak» i perioden 2000 – 2002. Prinsippene bak denne prosessen var at alle saker skulle gjennomgås med hensyn på forhold knyttet til vann og avløp, vei og avfall i løpet av de to første ukene etter mottak. Deretter skal saken tildeles saksbehandler umiddelbart og gjennomgås innen 30 dager. Saksbehandler skal innen denne fristen gi en samlet tilbakemelding til ansvarlig søker om mangler, treffe vedtak dersom dette er mulig eller returnere saken dersom den har betydelige mangler.
—
… Saksbehandlerne som vurderer sakene med hensyn på vei, vann og avfall har egne lister hvor sakene tildeles automatisk, behandles og kvitteres ut med kommentarer som en del av den forberedende delen av saksbehandlingen …
—
Plan- og bygningsetaten er organisert etter en kundegruppemodell i enhetene storkunder, næring og anlegg og ulike byområder (tett by og åpen by). Etatens «saks-kø» er derfor flere køer alt avhengig av geografisk inndeling og hva slags tiltak det dreier seg om.
… Felles for alle enhetene er at søknader fremkommer som saker på deres elektroniske arbeidslister, sortert etter dato. De ulike saksbehandlerteamene innenfor enhetene gjennomfører ukentlig fordelingsmøter hvor ansvarlig teamkoordinator for teamet har ansvaret for at saker fordeles til de ulike saksbehandlerne. Del-søknader som igangsettingstillatelser, søknad om endring, anmodning om brukstillatelse/ferdigattest vil, etter at den er innregistrert i etaten, automatisk dukke opp i elektronisk postkasse hos den som er saksbehandler på saken…»
I brev herfra 12. oktober 2006 ble det vist til at spørsmålene om dette temaet var basert på informasjon gitt per telefon til en saksbehandler ved ombudsmannens kontor i forbindelse med konkrete ombudsmannssaker:
«I telefonsamtalen 15. mai 2006 opplyste enhetsleder for Bolig tett by at den konkrete saken ikke var fordelt til saksbehandler, og at den lå som nr. 18 i køen for slik fordeling. Det ble videre opplyst at saken da hadde ligget i 20 uker uten at noen hadde sett på den. Videre ble det oppgitt at den saken som da hadde ligget lengst i køen for dette teamet, hadde ligget ubehandlet i 24 uker. Det ble anslått at den konkrete saken ville bli fordelt til saksbehandler ca. 4 uker etter telefonsamtalen, og at saksbehandler da ville vurdere om søknaden kan behandles eller har mangler. Hvis den ikke har mangler, noe som ble opplyst å være «sjelden», kunne vedtak deretter bli fattet i løpet av en dag til en uke.
I den andre saken, som hadde innkommet etaten 8. februar 2006, opplyste avdelingsleder for Byggeprosjekter 13. juni 2006 at vei, vann og avfall var vurdert, men at det fortsatt gjensto å tildele saksbehandler. Det ble angitt at saken normalt ville måtte vente ytterligere 2-3 måneder for å få saksbehandler og at ferieavvikling kunne gjøre perioden lengre.
På bakgrunn av disse samtalene, samt klager hit på manglende tildeling av saksbehandler, ble det lagt til grunn herfra at plan- og bygningsetaten i Oslo kommune praktiserer såkalt siloordning (køsystem for fordeling av saker til saksbehandler). Dette synes ikke å være i samsvar med det som fremgår av redegjørelsen fra etaten til byrådsavdelingen 25. september 2006 pkt. 2. Det bes om byrådsavdelingens kommentarer til dette.
På hvilket punkt i prosessen får søker vite hvem som er saksbehandler i hans/hennes sak, slik at søker kan rette henvendelser til/be om et møte med denne personen?»
Av svar fra Oslo kommune 6. november 2006 fulgte om dette spørsmålet:
«Etter etatens syn er det samsvar mellom de to uttalelsene det vises til. I etatens skriftlige redegjørelse … opplyses først at etatens organisasjon fører til at sakene, avhenging av type, vil kunne bli behandlet av forskjellige team. …
—
Etter fordeling i team fremkommer sakene på liste både i byggesaksteamet og hos de som behandler sakene i forhold til vei, vann og avfallsproblematikk. Saken vil ikke bli tildelt byggesaksbehandler før teamet har ledig kapasitet til å ferdigbehandle den. Saken blir således behandlet etter køsystem når de først er registrert i teamet. Derfor kan enhetsleder for tett by opplyse hvilke saker som nå er under behandling i forhold til de øvrige som avventer ledig kapasitet.
Saken får således først saksbehandler når vedkommende saksbehandler har ledig kapasitet og enhetsleder/teamkoordinator fordeler saken til vedkommende. Først på denne tid vil saken framgå av vårt saksbehandlersystem å ha fått en saksbehandler. Inntil dette tidspunkt vil saken kun framgå å være fordelt til vedkommende team som skal behandle saken.»
Mitt syn på siloordning
Basert på den informasjonen jeg har fått, legger jeg til grunn at plan- og bygningsetaten praktiserer såkalt siloordning. Sakene legges i kø og blir først fordelt til – og vurdert av – byggesaksbehandler når denne har ledig kapasitet. Så vidt skjønnes, er det blant annet først på dette tidspunktet søknaden blir undersøkt for mangler. Dette innebærer også at søker først på et sent tidspunkt i prosessen får oppgitt en saksbehandler å forholde seg til.
I henvendelsen herfra 18. august 2006 ble kommunen bedt om å opplyse hvor lang tid det tar før ulike typer saker blir fordelt til saksbehandler. Kommunen har ikke gitt slik informasjon. To av enkeltsakene som er blitt klaget inn hit, ble av plan- og bygningsetaten anslått å ville ligge i henholdsvis 24 uker og 6-7 måneder før tildeling av saksbehandler.
Kommunen har heller ikke besvart spørsmålet herfra om hvordan den håndterer saker som ikke skal realitetsbehandles, for eksempel fordi de på grunn av feilekspedisjon skal oversendes rett instans eller avvises.
I årsmeldingen for 2001 s. 40 uttalte jeg, på bakgrunn av praksis i noen andre forvaltningsorganer, at en ordning der enkeltsaker ikke blir fordelt til saksbehandler, men oppbevares i et lokalt arkiv i påvente av behandling (såkalt siloordning), innebærer et avvik fra de ordinære saksbehandlingsrutinene i forvaltningen som rettslig sett ikke er uproblematisk. Jeg viste til at kravene som forvaltningsloven og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper setter til forsvarlig saksbehandling, best kan ivaretas dersom den enkelte sak umiddelbart blir fordelt til en saksbehandler som har ansvaret for å følge opp saken. Videre viste jeg til at folks tillit til forvaltningen blir styrket av å kunne forholde seg til en ansvarlig person. Jeg åpnet for at det unntaksvis kan være nødvendig å etablere særordninger, men presiserte at terskelen for å etablere avvikende ordninger bør være høy. I en sak som er referert i ombudsmannens årsmelding for 2004 s. 166 gjentok jeg dette.
Bakgrunnen for uttalelsen i 2001 var blant annet ordningen som da ble praktisert i Utlendingsdirektoratet og som jeg fant grunn til å kritisere i saken referert på side 178 i samme årsmelding. Jeg uttalte der at ordningen vanskelig kan forsvares ut fra de krav forvaltningsloven stiller, og at den har svakheter blant annet fordi søkerne ved henvendelser ikke vil få snakke med saksbehandler før saken er til behandling.
Disse synspunktene må gjelde også for den ordning som praktiseres ved plan- og bygningsetaten. De nevnte svakhetene gjenspeiles også av at dette er et forhold som blir tatt opp i flere av klagene hit på etaten og som synes å skape stor frustrasjon hos søkerne.
Siloordningen bør derfor søkes avviklet så snart restansesituasjonen er bedret. Praktiseringen av en slik ordning medfører også at kommunen må ha gode rutiner for hvordan den gir informasjon til søkerne om relevante forhold ved saksbehandlingen, og for håndteringen av muntlige og skriftlige henvendelser fra parter.
3. Svar på henvendelser
Ombudsmannens spørsmål og kommunens svar
Byrådsavdelingen ble i brevet herfra 18. august 2006 spurt om i hvilke situasjoner og på hvilke premisser en medarbeider kan sette seg utilgjengelig for telefonkontakt/ henvendelser utenfra. Den ble videre spurt om etatens rutiner og praksis i forhold til å besvare henvendelser per telefon eller e-post, herunder beskjeder lagt igjen på telefonsvarer eller sentralbord om å ringe tilbake. Sist ble det bedt om en utdyping av mottatt opplysning om at plan- og bygningsetaten har valgt å ikke legge «definisjonen av hva de jobber med» tilgjengelig for sentralbordet, slik at hvis innringer ikke vet konkret hvem man skal snakke med, så kan ikke sentralbordet hjelpe.
I svaret 28. september 2006 skrev kommunen blant annet:
«Ambisjonene rundt etableringen av kundesenteret er at 1. linjen skal kunne besvare flest mulig spørsmål og mest mulig fullstendig. Det er etablert en fast vaktordning slik at 6-7 saksbehandlere til enhver tid har kundetid i kundesenteret. De som ønsker det kan i tillegg avtale møter med en saksbehandler hele uken innenfor arbeidstiden.
Etatens policy er at saksbehandlerne kan fraværsmarkere seg i den elektroniske kalenderen slik at sentralbordet kan se hvor vedkommende er. … Høy tilgjengelighet på telefon betyr i praksis at mer tid medgår til å besvare purringer m.m., spesielt i en tid med store restanser. Det er åpenbart at dette er et betydelig dilemma fordi skjermet produksjonstid blir mindre.»
Videre fremkom at i følge rutinene for e-post skal «kurante henvendelser» besvares i løpet av tre virkedager. Etaten har ikke telefonsvarer, men beskjed kan videreformidles via e-post fra kommunens felles sentralbord eller kundesenteret til saksbehandler. Det ble videre opplyst at etaten har egne holdningsrutiner hvor telefonkultur og besvaring av henvendelser inngår. Kommunen skrev ellers:
«Det har vært et ønske fra 02180 å ha kontaktpersoner inn i de ulike fagmiljøene i Plan- og bygningsetaten. Dette ønsker ikke etaten. Disse personene vil i så fall ikke gjøre annet enn å besvare generelle henvendelser samt videresette telefoner til andre.»
Redegjørelsen ble forstått dit hen at henvendelser i hovedsak besvares av kundesenteret. Etter forespørsel herfra 12. oktober 2006, opplyste kommunen 6. november 2006 at kundeservicetjenesten «svarer på alle typer henvendelser så vel av generell art som konkret til den enkelte sak».
Mitt syn på spørsmålet
Av fvl. §11d første ledd første setning følger:
«I den utstrekning en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater det, skal en part som har saklig grunn for det, gis adgang til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken.»
Ordningen med køsystem før fordeling til saksbehandler har jeg kommentert ovenfor. Det er best i samsvar med god forvaltningsskikk om en part, ved henvendelse til forvaltningen, får snakke med den som er saksbehandler på saken. Jeg legger til grunn at dette vil oppleves som mest betryggende for parten og være til det beste for sakens opplysning, ettersom saksbehandleren vil ha et særlig ansvar for saken og (i en viss utstrekning) kjenne den. En slik praksis vil dermed best ivareta publikums tillit til forvaltningen.
Forvaltningsloven §11d gir imidlertid ikke parten krav på å få tale med en bestemt tjenestemann. Selv om den parten henvises til dermed ikke trenger å være saksbehandler på saken, må det likevel forutsettes at denne har tilstrekkelige forutsetninger til å drøfte saken, jf. Geir Woxholth Forvaltningsloven med kommentarer (2006), s. 232. Kommunen har opplyst at kundeservicetjenesten, som har saksbehandlerbemanning, også svarer på konkrete henvendelser i den enkelte sak. Forutsatt at «kundesenteret» har tilstrekkelige forutsetninger til å drøfte saken og svare på partens konkrete spørsmål, vil ikke henvisningen til et slikt senter, bemannet av kvalifiserte saksbehandlere, i seg selv utgjøre et brudd på fvl. §11d.
Mine medarbeidere har hatt til dels store problemer med å komme i kontakt med relevante personer i etaten, herunder opplevd at personer i etaten ikke besvarer beskjeder om å ringe tilbake, slik at de i praksis blir særdeles vanskelige å få tak i. Tilsvarende problemer er nevnt i flere av klagene hit på plan- og bygningsetaten. Jeg finner det vanskelig å la dette alene danne grunnlag for kritikk av kommunen på dette punkt. Likevel ber jeg om at den selv sørger for at etatens interne retningslinjer i forhold til tilgjengelighet og svar på henvendelser følges i praksis. Sett i sammenheng med siloordningen og den lange saksbehandlingstiden ved etaten, er det her særlig viktig for publikums tillit til forvaltningen at partene får tilstrekkelig svar på sine henvendelser innen rimelig tid.
4. Informasjon om reell saksbehandlingstid
Ombudsmannens spørsmål og kommunens svar
Kommunen ble i brevet herfra 18. august 2006 spurt om etatens praksis i forhold til å sende forsinkelsesmeldinger til søker. Videre ble det spurt om søkerne får informasjon om reell forventet/ gjennomsnittlig saksbehandlingstid for den sakstype det gjelder og i så tilfelle på hvilket tidspunkt og på hvilken måte. Sist ble det bedt om en oversikt over hvilken informasjon søker får ved bruk av etatens nettsider, herunder om reell forventet saksbehandlingstid og behandlingen av søkers konkrete sak.
Oslo kommune svarte 28. september 2006 at foreløpig svar i byggesak sendes umiddelbart etter at saken er innregistrert:
«Brevet opplyser om lovpålagte saksbehandlingsfrister innen de ulike sakstypene samt henvisning til at etaten for tiden har lengre saksbehandlingstider enn lovens bestemmelser. Det henvises i brevet til etatens nettsider for oppdaterte estimater om behandlingstider for hovedsakstypene samt til at man kan følge fremdriften i saken via etatens nettjeneste Saksinnsyn…
Plan- og bygningsetaten oppdaterer jevnlig etatens hovednettside med informasjon om saksbehandlingstider. Estimatene gjøres av lederne for avdelingsenheten som behandler byggesaker ut fra situasjonen i de enkelte team. Etaten har ikke sett det som mulig å anslå helt nøyaktig tidbruk i hver enkelt sak. …
… Når saken tas opp til behandling gis ansvarlig søker en rimelig frist for eventuell komplettering av saken samt at det gis konkrete tilbakemeldinger fra saksbehandler på forventet behandlingstid i den enkelte sak.»
På bakgrunn av denne redegjørelsen ble kommunen, ved brev 12. oktober 2006, informert om at det herfra legges til grunn at det i etatens foreløpige svar ikke angis forventet tidsbruk i saken, samt at det ikke sendes ut forsinkelsesmeldinger. Videre at etaten først når søker får vite hvem som er saksbehandler/når saken «tas opp til behandling», angir når svar kan ventes i den enkelte saken.
Det ble ellers vist til at utskriften fra plan- og bygningsetatens hjemmesider (med informasjon om saksbehandlingstid), som var vedlagt redegjørelsen fra etaten, så vidt kunne ses først ble lagt ut 21. september 2006. Kommunen ble spurt om den også før dette tidspunktet rutinemessig la ut tilsvarende informasjon, om det er en fast peker på etatens hjemmesider til informasjon om reell saksbehandlingstid for ulike typer saker og hvor denne i så tilfelle ligger.
I svar 6. november 2006 bekreftet kommunen den ovenfor gjengitte faktafremstillingen, men presiserte følgende:
«Det sendes altså et mer generelt mottatt brev med oppfordring om å følge med på etatens hjemmesider mt saksbehandlingstid. Det sendes ikke ut et nytt mottatt brev når saksbehandler har fått fordelt saken og går igjennom materialet. Søknadene inneholder som oftest mangler og saksbehandler sender ut et såkalt mangelbrev.»
I det videre ble det vist til følgende formulering i standarden for foreløpig svar:
«NB! Grunnet stor økning i saksinngangen til Plan- og bygningsetaten i 2005/2006, holdes ikke fristen for søknader og meldinger. Tiltak er iverksatt for å redusere saksbehandlingstiden. For oppdatert informasjon om gjeldende saksbehandlingstider; se etatens nettsider: https://www.pbe.oslo.kommune.no.»
På denne bakgrunn konkluderte kommunen slik:
«Det har derfor blitt gitt informasjon om antatt saksbehandlingstid på nettet også før 21.9.då. Informasjonen blir søkt holdt oppdatert. Det er ikke lagt opp til å gi differensiert saksbehandlingstid i forhold til sakstype. Blant annet av hensyn til etatens organisering og prioritering av saker.»
Kommunens konklusjon ga grunn til følgende bemerkninger herfra, fremsatt i brev 16. november 2006:
«Det fremgår … ikke hvor og på hvilken måte denne informasjonen har ligget tilgjengelig for brukerne, herunder hvorvidt det er og har vært en fast peker til en slik informasjonsside. På denne bakgrunn informeres byrådsavdelingen om at dersom det ikke ettersendes videre informasjon om dette punktet, kan man vanskelig legge til grunn herfra at slik informasjon rutinemessig har vært tilgjengelig for brukerne av etatens hjemmesider, eksempelvis via en fast peker.»
Byrådsavdelingen er ikke kommet tilbake til saken etter dette.
Mitt syn på informasjon om reell saksbehandlingstid
Fvl. §11a annet og tredje ledd (saksbehandlingstid, foreløpig svar) bestemmer:
«Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det … såvidt mulig angis når svar kan ventes. …
I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar … dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt.»
I saken i årsmeldingen for 2004 s. 166 uttalte jeg blant annet at «[i]en situasjon med til dels lange saksbehandlingstider vil rutinene for hvordan informasjon gis til brukerne være helt avgjørende». Videre uttalte jeg at «[g]od forvaltningsskikk tilsier at parten orienteres dersom de opplysninger om forventet saksbehandlingstid som er angitt i det foreløpige svaret, ikke kan overholdes».
Basert på den informasjonen jeg har fått, legger jeg til grunn at søkeren ikke blir informert om reell forventet saksbehandlingstid (konkret for saken eller gjennomsnittlig for sakstypen) i det foreløpige svaret. Redegjørelsen forstås videre dit hen at slik informasjon bare sendes ut i et eventuelt «mangelbrev» etter fordeling av saken til byggesaksbehandler. Så vidt jeg skjønner, innebærer dette at dersom søknaden ikke har mangler, blir søker aldri direkte informert om når svar kan ventes. Hvis søknaden har mangler, blir slik informasjon gitt på et sent tidspunkt i prosessen, jf. pkt 2 ovenfor. Ettersom jeg ikke har mottatt korrigerende opplysninger etter brevet herfra 14. november 2006, legger jeg også til grunn at informasjon om gjennomsnittlig saksbehandlingstid for de ulike sakstypene heller ikke har vært rutinemessig tilgjengelig for brukerne av etatens hjemmesider.
Dette innebærer brudd på fvl. §11a og reglene for god forvaltningsskikk. Det er ikke tilstrekkelig å opplyse om de lovpålagte saksbehandlingsfristene, samt at disse for tiden ikke overholdes. I det foreløpige svaret bør i det minste den gjennomsnittlige reelle saksbehandlingstiden for gjeldende sakstype angis, sammen med informasjon om at behandlingstiden i den konkrete saken kan avvike fra dette. Dersom det blir klart at behandlingstiden for saken kommer til å avvike (mer enn bagatellmessig) fra det som er angitt, bør det straks sendes en melding til søker om dette, med korrigert estimert saksbehandlingstid (forsinkelsesmelding).
Konklusjon
Etter denne gjennomgangen er det klart at Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune jevnlig bryter fristene for saksbehandling og plikten til å informere om forventet saksbehandlingstid. Den siloordningen som etaten praktiserer fremstår også som tvilsom i forhold til reglene om god forvaltningsskikk. Jeg har videre bedt om at kommunen sørger for at dens rutiner med hensyn til tilgjengelighet og svar på henvendelser følges i praksis.
Plan- og bygningsetaten bør i denne forbindelse vurdere å opprette en egen enhet med ansvar for mottak og oppfølgning av klager og henvendelser om saksbehandlingstid. Enheten kan eventuelt ha tilknytning til kundesenteret. Hvis den er tilstrekkelig bemannet, vil en slik enhet kunne gi informasjon om saksbehandlingstid for ulike sakstyper og svar på spørsmål om når en konkret sak antas å være ferdigbehandlet.
Flere av bruddene begrunnes av kommunen (delvis) med etatens anstrengte ressurssituasjon, med stort sakstilfang og frafall av saksbehandlere. Det ligger utenfor mitt mandat å vurdere den konkrete budsjettmessige prioriteringen i kommunen. Tilsvarende er det vanskelig for meg å gjøre meg opp noen mening om organiseringen og personalpolitikken/ rekrutteringsstrategien i etaten. Likevel vil jeg påpeke at den situasjonen, som nå har vart en stund i plan- og bygningsetaten, er uholdbar fordi den innebærer jevnlige brudd på flere saksbehandlingsregler. Det er derfor nødvendig at byrådsavdelingen gjør som den lover i brevet hit 6. november 2006, nemlig å «følge etaten nøye». Jeg ber om å bli holdt orientert om de tiltakene som settes i verk og utviklingen i etaten i forhold til de spørsmålene jeg har uttalt meg om.»