A søkte i 2003 Bærum kommune om tillatelse til oppføring av to tremannsboliger, en flermannsbolig og seksten eneboliger. Tiltakene utgjorde til sammen 4847 m2 BRA. Søknadene ble fremmet i fire omganger.
Kommunen godkjente søknadene og beregnet deretter et byggesaksgebyr på kr 422.800,-. Gebyret var beregnet ut fra bestemmelser i kommunens gebyrregulativ som tok utgangspunkt i bygningens areal. Gebyrileggelsen ble ikke ansett å være et enkeltvedtak, idet størrelsen på gebyret «fulgte direkte av regulativet».
Klageren mente at gebyret var for høyt, og anførte i brev til kommunen at selvkostprinsippet tilsa at han ikke skulle betale mer enn kr 126.600,-. Det ble vist til gebyrregulativet § 5 om «Nedsettelse og frafallelse av gebyr (urimelig gebyr)».
Kommunen meddelte i brev til klageren at den ikke var enig i at gebyret var for høyt. Klageren klaget på avgjørelsen. Kommunen mente nå at gebyret var for lavt og sendte en tilleggsfaktura på kr 107.975,-, slik at det totale gebyret ble kr 530.725,-. Dette beløpet ble opprettholdt i vedtak 18. desember 2003.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus opphevet kommunens vedtak og hjemviste saken til ny behandling. Kommunen hadde, slik fylkesmannen så det, foretatt en uriktig rettsanvendelse «ved ikke å foreta en vurdering av rimeligheten av gebyret etter regulativets § 5». Fylkesmannen fant også at «kommunens begrunnelse var mangelfull, da det ikke fremgår at gebyret er i samsvar med selvkostprinsippet».
Kommunen beregnet gebyret på nytt, denne gangen etter medgått tid til behandling av søknadene. Gebyret ble fastsatt til kr 422.100,-. Kommunen hevdet at den hadde brukt 603 timer på sakene og la til grunn en timepris på kr 700,-. Vedtaket ble påklaget, men kommunen fastholdt vedtaket. Fylkesmannen vurderte saken på nytt. Det ble lagt til grunn at vurderingstemaet var om gebyrene var «åpenbart urimelige i forhold til det arbeid og de kostnadene kommunen har hatt med saken eller må anses åpenbart urimelige av andre grunner, jf regulativets § 5». Utgangspunktet for rimelighetsvurderingen måtte være selvkostprinsippet. Under tvil konkluderte fylkesmannen med at «antallet timer ikke kan sies å overstige det som har vært rimelig og nødvendig for å få sakene betryggende utført». Fylkesmannen kom til at gebyrene ikke var i strid med selvkostprinsippet.
Klageren brakte saken inn for ombudsmannen. Han hevdet at kommunen hadde beregnet høyere gebyrer enn det er adgang til etter selvkostprinsippet. En hovedanførsel var at timelistene bar preg av å være konstruert i ettertid. Klageren fremholdt at det var «tilnærmet umulig å etterprøve og imøtegå hva kommunen har puttet inn i disse timelistene og om det faktisk og rettslig er adgang til å medta dette når underlagsmaterialet for denne oppstillingen ikke fremlegges». Han mente fylkesmannen skulle bedt kommunen om å «dokumentere» timetallet, og oppfordret ombudsmannen til å be om at «kommunen dokumenterer at de gjennomsnittlige utgifter for våre arealklasser, herunder fremlegger sitt underlagsmateriale for kommunens beregninger ut i fra medgåtte timer».
Fylkesmannen i Oslo og Akershus ble bedt om å redegjøre nærmere for kommunens timebruk og forklare hvorfor behandlingen av søknadene var blitt så arbeidskrevende. I den forbindelse ble fylkesmannen bedt om å kommentere kommunens anførsel om at det var en del «ekstra bevegelse før man kom i mål». Det ble overlatt til fylkesmannen å vurdere om det var nødvendig å innhente kommunens uttalelse for å besvare spørsmålet tilfredsstillende.
Fylkesmannen ble videre bedt om å begrunne nærmere hvorfor han ikke hadde vesentlige innvendinger mot at kommunen opererte med en timepris på kr 700,-. Det ble vist til at timeprisen i henhold til reglementet syntes å være ment for tilfeller der kommunen innhentet sakkyndig bistand utenfra og ble fakturert etter prisene i det private markedet. Fylkesmannen ble spurt om det var rimelig å bruke samme sats på eget arbeid, og om det i så fall samsvarte med selvkostprinsippet. Til sammenligning ble det vist til at Høyesterett i en gebyrsak som lå til grunn for dommen inntatt i Rt. 2004 på s. 160 la til grunn en timepris på kr 400,-. Saken gjaldt deling av fast eiendom.
Klageren krevde at kommunen opplyste hva som var gjennomsnittlige gebyrer for liknende saker ettersom han mente dette ville kunne gi en indikasjon på om gebyret var utover selvkost. Kommunen ville ikke beregne eller opplyse dette, et standpunkt fylkesmannen ikke hadde merknader til i vedtaket 6. juli 2006. Fylkesmannen ble bedt om å utdype standpunktet noe nærmere.
Kommunens begrunnelse for ikke å ville gå nærmere inn på grunnlaget for gebyrsatsene i regulativet syntes å være at klageren uansett ikke hadde noe å klage over når han hadde fått beregnet gebyret ut fra medgått saksbehandlingstid. Fylkesmannen ble bedt om å kommentere dette særskilt.
I brev til Bærum kommune ba fylkesmannen kommunen om å redegjøre nærmere for det faktiske arbeidet som var regnet inn under timetallene for de enkelte byggesøknadene. Videre ba fylkesmannen kommunen om å redegjøre nærmere for hvilke vurderinger som lå bak den anslåtte timesatsen. Det ble også bedt opplyst om kommunen hadde foretatt for- og etterkalkyler av grunnlaget for sine gebyrsatser. Fylkesmannen var åpen for kommunens eventuelle kommentarer til klagerens påpekning av at «tidsbruken i denne sak har vært mer omfattende enn gjennomsnittskostnader og stiller seg derfor undrende til at resultatet etter gebyrregulativet blir så høyt».
Etter å ha fått tilbakemelding fra kommunen, svarte fylkesmannen i brev hit. Fra brevet siteres:
«I sitt svarbrev til Fylkesmannen har Bærum kommune ikke gitt noen nærmere redegjørelse/dokumentert det konkrete arbeidet sakene har medført. Det er påpekt at timeberegningen beror på en etterkalkulering basert på notater, brever, møteavtaler m.m. Timebruk til støtteapparatet, arkiv, og annet uspesifisert tidsbruk baserer seg på anslag. Fylkesmannen har ikke selv noen opplysninger om tidsbruken ut over det som fremkommer i sakens dokumenter (sakene ble etter kommunens utsagn sendt inn usystematisk, uryddig fremlagt og manglet vesentlig informasjon før de kunne behandles slik at det ble sendt mangelbrev til søker). Fylkesmannen merket seg også at det samlede gebyret hadde sitt grunnlag i avskilte 4 søknader, hvor hvert av de 4 sakskompleks omfattet forskjellige tiltak (tremannsboliger, flermannsbolig og eneboliger – totalt 19 bygninger).
Når det gjelder det forhold at resultatet beregnet etter timebruk gir et lavere gebyr enn beregning etter regulativets alminnelige bestemmelser, gir dette etter Fylkesmannen syn en indikasjon på at regulativets alminnelige bestemmelser ikke er fullt ut i samsvar med kommunens faktiske selvkost for behandlingen av de enkelte sakene. På den annen side er kommunens faktiske tidsbruk rekonstruert i ettertid og regulativets alminnelige bestemmelser er basert på gjennomsnittsbetraktninger. Fylkesmannen kan derfor ikke se at dette er noe vesentlig poeng i saken.
Det forhold at timelistene er konstruert i ettertid, er noe mer problematisk. Dette vanskeliggjør en presis etterkontroll av kommunens arbeid. Bærum kommune har uttrykt at for å benytte timeberegning ved gebyrileggelse bør man på forhånd beslutte dette før saksbehandlingen tar til. Fylkesmannen er enig i dette. Ved Fylkesmannens avsluttende behandling fant en imidlertid å kunne legge kommunens egen rekonstruerte beregning av tidsbruken i de enkelte sakene til grunn.»
Videre svarte fylkesmannen:
«Bærum kommune har i sitt brev presisert at timeprisen på kr. 700,- er dersom kommunen beslutter å beregne gebyr etter medgått tid. Utgifter til sakkyndig bistand kan dekkes i sin helhet gjennom gebyrbestemmelsen. I følge kommunen ble muligheten til å fastsette gebyr etter timeforbruk innført i 1998. Ved denne anledning valgte man en timesats på kr. 500 som ble økt til kr. 700 i 2003. Poenget var å kunne beregne gebyr for tiltak som ikke eksplisitt var nevnt i gebyrreglementet. For å bruke denne metoden bør det i følge kommunen være besluttet dette før saksbehandlingen tar til slik at timene blir notert. Kommunen viser til at den i det aktuelle tilfellet ved den fornyede behandling (etter Fylkesmannens opphevelse), valgte å regne ut gebyr etter medgått tid fordi dette resulterte i et lavere samlet gebyr. Kommunen anså at gebyret ved en slik utregning ikke kunne betegnes som ‘åpenbart urimelig’.
Ved Fylkesmannens vurdering ble det sett hen til at andre kommuner opererte med ca. samme pris, samt at kr. 700,- var under hva private aktører normalt vil ta for sitt arbeid. Det bemerkes videre at det er en hel rekke merutgifter ut over saksbehandlers faktiske tidsbruk med saken som kan trekkes inn under selvkostprinsippet. Det vises til rundskriv H-2140 – Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Til Sivilombudsmannens henvisning til dom i Rt. 2004 s. 1603 bemerkes det at tallmaterialet som var lagt fram for Høyesterett viste at de totale utgiftene ved kart- og deleforretningene oversteg gebyrinntektene som Lørenskog fikk inn. Dette leder i retning av at timeprisen på kr. 450 var lavere enn hva Lørenskog kommune kunne krevd etter selvkostprinsippet.»
Når det gjaldt spørsmålet om gebyrene representerer gjennomsnittskostnadene for liknende saker, viste fylkesmannen til den vedlagte uttalelsen fra Bærum kommune. Fylkesmannen bemerket:
«Det fremgår av kommunens uttalelse at kommunen fører slikt et såkalt selvkostregnskap, jf. Rundskriv H-2140, og at eventuelt overskudd settes av til fond som utlignes på kommende år. Gebyrsatsene har i følge kommunen stått uendret nå i 3 år nettopp fordi man har oppnådd eller vært nær ved å oppnå selvkost. Det ligger etter kommunens mening i gebyrsystemet at prisingen er og må være sjablongmessig i den forstand at noen saker prises for høyt i forhold til medgått tid og noen saker prises for lavt. Gebyrsystemet antas å gi hjemmel for et markert slingringsmonn i så måte. Kommunen viser også til at bygningssjefen i Bærum i en annen sak om gebyrnivået har anført at det må aksepteres et avvik på i størrelsesorden 30% i forhold til de reelle kostnadene uten at dette kan karakteriseres som urimelig.
Det foreligger i følge kommunen ingen kalkyle for hvor stor andel av de totale gebyrinntektene som tilfaller sakstypen ‘eneboliger’. Fylkesmannen har forståelse for kommunens synspunkt om at en slik kalkyle neppe vil være mulig å gi uten uforholdsmessig arbeid. Fylkesmannen kan heller ikke se at det er grunn til å kreve foretatt slik kalkyle for å konstatere om kommunens årsregnskaper er pålitelig eller ikke i forhold til den aktuelle problemstillingen.
Sivilombudsmannen påpeker at kommunens begrunnelse for ikke å ville gå inn på grunnlaget for gebyrsatsene i regulativet synes å være at klageren uansett ikke har noe å klage over når han har fått gebyret beregnet ut fra faktisk medgått saksbehandlingstid. Som nevnt valgte kommunen å regne ut gebyr etter medgått tid fordi dette resulterte i et lavere samlet gebyr.
Hvorvidt kommunen har hjemmel for å kreve gebyr etter medgått saksbehandlingstid beror på en tolkning av regulativets § 1, fjerde ledd. Fylkesmannen har ikke hatt innvendinger mot den rettsforståelse kommunen har lagt til grunn. Under forutsetning av at timeprisen kommunen opererer er i samsvar med eller lavere enn de utgifter kommunen faktisk har (selvkost), kan Fylkesmannen vanskelig se at gebyrileggelsen kan bli i strid med selvkostprinsippet. Dette i motsetning til saker hvor gebyret beregnes etter regulativets alminnelige bestemmelser, hvor gebyrileggelsen er basert på en forhåndsbestemt skjønnsmessig vurdering av tidsbruken for typetilfeller.
Dersom forholdene i saken hadde vært at regulativet ikke hjemlet ileggelse av gebyr etter timepris, er det med bakgrunn i legalitetsprinsippet klart at kommunen ikke har anledning til å kreve gebyr etter rimelighetsbetraktninger.»
Klageren kommenterte fylkesmannens svar. Han konstaterte at det fortsatt ikke var fremlagt «et etterprøvbart regnskap» og tolket det slik at fylkesmannen erkjente at dette vanskeliggjør en etterprøving. Klageren anførte at det etterberegnede forbruket fremsto mer som en påstand enn som faktisk forbruk. Videre var han «uforstående til at mangelsbrevet ved innsending av søknader kan ha medført arbeid av betydning for kommunen». Når det gjaldt lønnsnivå og lønnsutgifter, anførte klageren at lønnsnivået må bygge på kommunens faktiske lønnsutgifter. Han fremholdt at kommunen ikke kan sammenlikne seg med private aktører. Til slutt anførte han at kommunens praksis om at det kan foreligge mer enn 30% avvik før det er urimelig åpenbart måtte være for høyt.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Selvkostprinsippet
Plan- og bygningsloven (plbl.) § 109 gir kommunene hjemmel til å fastsette gebyrregulativ til dekning av utgifter for behandling av søknad om deling, tillatelse, kontroll, utferding av attest og for andre arbeid som det etter plan- og bygningsloven, forskrift eller vedtak ligger til kommunen å utføre. Beregningen av gebyret i den enkelte sak skal skje i henhold til det regulativet som er fastsatt.
Ved fastsettelse av gebyrregulativ i medhold av plbl. § 109 har ikke kommunen full frihet med hensyn til valg av gebyrnivå. Det er en forutsetning at byggesaksgebyrene begrenses til kommunens saksbehandlingskostnader. Dette såkalte selvkostprinsippet er ikke direkte uttalt i loven, men fremgår av lovforarbeidene. I Ot.prp. nr. 39 (1993-1994) som lå til grunn for endringslov 5. mai 1995 nr. 20, heter det på side 26:
«Departementet vil understreke at selvkost er det som maksimalt kan kreves for behandlingen av de enkelte typer saker. Gebyrene bør stå i forhold til det faktisk utførte arbeid i saksbehandlingen.»
På s. 27 uttales det deretter:
«Det vil være rimelig at kommunene kartlegger hvor mye ressurser som kreves til de enkelte delene av arbeidet, helst innenfor de forskjellige sakstyper, og legger gebyrbruken opp etter det. Denne ressursfordelingen bør også fremgå av gebyrregulativene. Departementet antar at det særlig er forholdet til planavklaring som vil kunne være arbeidskrevende, og at det bør tas hensyn til det i regulativet, mens for eksempel (gulv)arealet, som gjerne brukes som utgangspunkt for gebyrberegningen, kan slå mer tilfeldig ut. I alle fall må selvkost være en øvre grense for hvor store gebyrene kan være. Departementet tar sikte på å lage veiledning om typebestemmelse av saker, og dermed et utgangspunkt for gebyrberegningen.»
Dette innebærer at kommunene ikke kan kreve mer enn det faktisk koster å behandle sakene. Det aksepteres likevel at kommunene rubriserer sakene i kategorier og beregner selvkost med utgangspunkt i de gjennomsnittlige kostnadene for den enkelte kategori. Samtidig er det imidlertid stilt krav om at kommunen kan dokumentere at satsene i regulativet holder seg innenfor selvkost. Jeg skal komme tilbake til dokumentasjonskravet senere i fremstillingen.
Selvkostprinsippet er blant annet behandlet i en høyesterettsdom inntatt i Rt. 2004 på side 1603 flg. Saken gjaldt fastsettelse av gebyr for en delingsforretning, men retten la til grunn at de samme synspunktene gjorde seg gjeldende for gebyrfastsettelse etter plan- og bygningsloven. Det synes i dommen forutsatt at selvkostprinsippet ikke bare krever at den enkelte sektor drives uten overskudd, men at selvkost også skal tilstrebes i den enkelte sak.
Førstvoterende konkluderte slik, jf. premiss 41:
«Min konklusjon er etter dette at fastsettelsen av gebyret i kart- og delingssaker skal ta utgangspunkt i de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende arealklasse, slik at man kommer så nær de faktiske utgifter for den enkelte arealklasse som mulig. Kommunene må ha et visst spillerom ved beregningen av disse gjennomsnittskostnadene. Men etter mitt syn går det en grense for hvor store gebyrer en arealklasse kan pålegges uten at kommunen tilsvarende kan dokumentere at de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende arealklasse er tilsvarende store».
2. Kommunens beregning av selvkost ut fra medgått tid til saksbehandlingen
I saken her beregnet Bærum kommune først byggesaksgebyret til kr 422.800,- basert på gebyrregulativet som tok utgangspunkt i bygningens areal. Klageren mente at gebyret var for høyt, og anførte at selvkostprinsippet tilsa at det ikke skulle betales mer enn kr 126.600,-. Kommunen svarte med å sette opp gebyret til kr 530.725,-, som den mente var riktig beregning etter regulativet.
Fylkesmannen opphevet kommunens fastsettelse, og kommunen beregnet gebyret etter medgått tid til behandling av byggesøknadene. Ut fra en timepris på 700 kroner ble gebyret fastsatt til kr 422.100,-.
Kommunen har altså beregnet og justert gebyret etter faktisk medgått tid til behandling. Denne beregningsmåten vil naturlig nok kunne gi et godt grunnlag for å anslå hva saksbehandlingen faktisk har kostet kommunen. Det er likevel viktig å holde fast ved at gebyrfastsettelsen skal skje med hjemmel i kommunens regulativ. Som fylkesmannen har påpekt i redegjørelsen hit 10. januar 2008, har kommunen ikke anledning til å «kreve gebyr etter rimelighetsbetraktninger» uten hjemmel i regulativet. Bruk av timelister vil derfor primært ha nytte som et korrektiv for å se til at regulativet ikke fører til resultater som overstiger selvkost.
Spørsmålet om kommunen har hjemmel til å kreve gebyr etter medgått saksbehandlingstid, beror ifølge fylkesmannen på en tolking av regulativets § 1 fjerde ledd. Dette synes å være et riktig rettslig utgangspunkt.
Paragrafen lyder:
«Alle som får utført tjenester etter dette regulativ skal betale gebyr etter satser som fremgår av regulativet.
Minstegebyret fastsettes til kr. 1750,- og er angitt med bokstaven M. Dersom gebyret etter utregningsreglene i kap. II, III og IV blir mindre enn M, skal gebyret likevel ikke settes under M.
For oppmålingstjenester etter kap. V fastsettes et minstegebyr på kr. 1600 som er angitt med bokstaven G (grunnbeløp).
Kommunen kan engasjere sakkyndig hjelp for spesifiserte utrednings- eller kontrolloppgaver. Til dekning av utgiftene kan det kreves gebyr tilsvarende medgåtte utgifter. Hvor det kreves gebyr etter medgått tid beregnes kr. 700 pr. time. Norsk heiskontroll krever egne gebyrer.»
Som det fremgår, er paragrafen bygd opp slik at første ledd slår fast den alminnelige plikt til å betale gebyr etter regulativets satser. Annet og tredje ledd inneholder bestemmelser om minstesatser. Fjerde ledd om ileggelse av gebyr etter faktisk medgåtte utgifter, fremstår både etter sitt innhold og sin plassering som en spesialregel som gjør unntak fra hovedregelen i første ledd. Etter ordlyden i første punktum gjelder unntaket klart nok bare saker der kommunen har innhentet «sakkyndig hjelp for spesifiserte utrednings- eller kontrolloppgaver». Annet punktum om dekning av utgiftene synes å være direkte knyttet til første ledd, slik at også de kun gjelder i slike saker.
Tredje punktum skal ifølge kommunens redegjørelse til fylkesmannen ikke leses i sammenheng med første og annet punktum, men er så vidt jeg forstår myntet på tilfeller hvor kommunen velger å beregne gebyr etter faktisk medgåtte timer. Jeg tar dette til etterretning, men bemerker at bestemmelsen i så fall synes å ha fått en uheldig plassering. Dette understrekes av at ikke bare de to foregående punktumene i fjerde ledd gjelder utgifter forbundet med ekstern hjelp, men også punktumet etter om gebyrer eller utgifter knyttet til Norsk heiskontroll.
Uansett er det vanskelig å lese bestemmelsen slik at den gir en generell hjemmel for kommunen til å velge å beregne gebyret etter medgått tid istedenfor etter de generelle satser. En slik regel måtte ha kommet til uttrykk på en mye klarere måte, og da fortrinnsvis gjennom en materiell bestemmelse som uttrykkelig gir kommunen en slik adgang. Det må dessuten kreves av en unntakshjemmel at den setter opp tilstrekkelig klare kriterier for når regulativets satser kan fravikes til fordel for en direkte utregning basert på medgått tid. Det kan neppe være riktig at kommunen på fritt grunnlag skal kunne velge hvilken beregningsmåte som skal benyttes.
Utgangspunktet er etter mitt skjønn at gebyret i denne som i andre saker skal regnes etter regulativets satser.
3. Dokumentasjonskravet
En forutsetning for å kunne ilegge gebyr etter regulativet, er at det ikke fører til resultater som bryter med selvkostprinsippet. Dette må kommunen kunne dokumentere at er tilfelle. Jeg har tidligere omtalt dokumentasjonskravet i flere saker, blant annet ombudsmannssak 2007/0737, og la der til grunn at «det er en forutsetning at forvaltningen kan dokumentere de snittkostnadene som ligger til grunn for fastsettelsen av gebyrsatsene i den enkelte sakstype», og at det er forvaltningen som har bevisbyrden for at selvkostprinsippet er overholdt. Samme år (2007) tok jeg også problemstillingen opp med Kommunal- og regionaldepartementet på generelt grunnlag (sak 2007/0953). Departementet svarte i brev 1. oktober 2007 blant annet:
«I tilfeller hvor det hevdes at kommunens gebyrsatser ikke er fastsatt i henhold til selvkostprinsippet, vil en kunne be kommunen dokumentere at selvkostprinsippet er ivaretatt, f. eks. ved å fremlegge for- og etterkalkyler av grunnlaget for sine gebyrsatser. Det vil ikke være tilstrekkelig å vise til at en gebyrberegning som skjer i samsvar med regulativet oppfyller kravet til selvkost. Hvilke kostnader kommunen kan legge til grunn i beregningen, følger av ‘Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester’ (H-2140).»
Jeg forstår dette slik at også departementet legger til grunn at dokumentasjonskravet knytter seg til regulativets satser. Det er som nevnt regulativet som danner hjemmelen for gebyrileggelsen i den enkelte sak, og regulativet må holde seg innenfor rammen av selvkostprinsippet.
Det fremgår av kommunens og fylkesmannens redegjørelser at kommunen fører et såkalt selvkostregnskap. Nærmere opplysninger om hvordan regnskapet føres, er ikke gitt, bortsett fra en henvisning til Rundskriv H-2140 og en opplysning om at eventuelle overskudd settes av til et fond som utliknes på kommende år. Kommunen har videre opplyst at den har «kalkyler» for hvilke kostnader som inngår i selvkostbegrepet, og at kommunens årsregnskaper må anses å være «en pålitelig etterkalkyle». Etter mitt skjønn er de opplysningene som her er gitt for sparsomme til å tjene som fullgod dokumentasjon på at satsene i regulativet holder seg innenfor selvkost. Dette gjelder ikke minst når det samtidig er opplyst at gebyrsatsene har stått uendret i tre år «fordi man har oppnådd eller vært nær ved å oppnå selvkost». Dette kan tyde på at kommunen har lagt seg på et øvre nivå av hva som lovlig kan kreves.
Kommunen har opplyst at det ikke foreligger noen «kalkyle» for hvor stor andel av de totale gebyrinntektene som tilfaller sakstypen «eneboliger», at en slik kalkyle vil kreve uforholdsmessig arbeid, og dessuten neppe vil være påkrevd. Kommunens standpunkt er naturlig i den forstand at eneboliger ikke er skilt ut som en egen gruppe eller sakstype i regulativet. Regulativets § 15 synes å behandle alle bygninger under ett, uavhengig av bygningenes formål.
Når gebyret i henhold til regulativet ble beregnet så høyt som det ble i saken her, har det naturlig nok sammenheng med størrelsen på tiltakene søknadene gjaldt. Regulativets § 15 graderer gebyret etter byggets areal. Jeg har i en uttalelse inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2006 på s. 304 (ombudsmannssak 2005/1486) lagt til grunn at det kan være en sammenheng mellom bruksarealet for et bygg og kostnadene ved byggesaksbehandlingen, men at det ikke er noen automatikk. Et regulativ som legger opp til en lineær sammenheng mellom arealet og gebyrets størrelse, tilfredsstiller ikke de krav som må stilles. Bærum kommune har delt opp gebyrene i ulike arealklasser, slik at kvadratmeterprisen reduseres suksessivt jo større bygget er. Dette synes i utgangspunktet å være en fornuftig ordning, men her som ellers må det kreves at den ordningen regulativet gir anvisning på, fører til resultater som er forenlige med selvkostprinsippet. Et gjennomgangstema i de klagene jeg har mottatt til nå, har vært at kommunens regulativ har ført til urimelige enkeltresultater for store bygg, nettopp fordi gebyrsatsene har vært knyttet til areal. Det jeg særlig savner opplysninger om i denne saken, er hvordan Bærum kommunes regulativ slår ut i så måte. Det er for eksempel neppe adgang til å la store bygg generelt subsidiere mindre og mellomstore byggetiltak.
4. Nærmere om beregningen av de faktiske kostnader
Selv om regulativets satser danner det rettslige utgangspunktet for gebyrberegningen, er det slik saken ligger an, ikke noe å innvende mot at kommunen regnet ut hva saksbehandlingen faktisk hadde kostet. En slik beregning kan for det første være nødvendig for å vurdere om gebyret skal nedsettes som «åpenbart urimelig» etter regulativets § 5. For det andre vil slike beregninger på sikt kunne gi en indikasjon på om regulativets satser er realistiske i forhold til kommunens arbeid med sakene, og dermed i samsvar med selvkostprinsippet. For det tredje skal som nevnt selvkost tilstrebes i den enkelte sak. En konkret kostnadsutregning vil således kunne begrense hva som lovlig kan kreves, selv om kommunen som påpekt av fylkesmannen må ha en rimelig margin. Loven gir imidlertid ikke holdepunkter for et generelt «slingringsmonn» på 30 prosent slik kommunen synes å legge til grunn.
Dersom kommunen velger å benytte en fast timesats for beregningen, bør satsen ligge så nært opp til de faktiske utgifter som mulig. Satsen på 700 kroner som kommunen har benyttet i denne saken, er stipulert ut fra andre hensyn, og er ikke ment å gi et nøyaktig mål for de faktiske utgiftene. Jeg kan da vanskelig se at satsen uten videre kan brukes slik kommunen har gjort i saken her.
I sitt brev til fylkesmannen har Bærum kommune for øvrig ikke gitt noen nærmere redegjørelse for eller dokumentasjon av det konkrete arbeidet sakene har medført. Kommunen har opplyst at timeberegningen beror på en etterkalkulering «basert på notater, brever, møteavtaler m.m», og at timebruk til støtteapparatet, arkiv, og annet uspesifisert tidsbruk baserer seg på anslag. Også her savner jeg et noe mer konkret grunnlagsmateriale som viser hvordan tallene er fremkommet.
5. Konklusjon
Jeg har etter dette kommet til at det på enkelte punkter knytter seg «tvil til forhold av betydning i saken», jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10 annet ledd, og må be om at saken blir ytterligere utredet og vurdert på nytt. Først og fremst må kommunen så vidt mulig dokumentere gjennomsnittskostnadene for den aktuelle arealkategorien i forhold til selvkostprinsippet. Dernest kan det være aktuelt å se ytterligere på de konkrete utgifter behandlingen av byggesøknadene har påført kommunen. Dersom kommunens anslag er usikre, bør gebyret settes slik at det ikke er rom for tvil med hensyn til om det ligger innenfor selvkost.
Dersom kommunen ønsker en generell adgang til å bestemme at gebyret i enkeltstående saker skal beregnes ut fra timepris, må det eventuelt inntas en uttrykkelig regel om dette i gebyrregulativet med angivelse av hvilke saker adgangen skal gjelde. Også i disse tilfellene må gebyret holde seg innenfor selvkostkravet. Jeg understreker at jeg med dette ikke har tatt stilling til om en slik bestemmelse bør gis, og heller ikke i hvilken grad det er adgang til å innta slike bestemmelser.»
Fylkesmannen omgjorde deretter sitt eget vedtak og fastsatte nytt gebyr til kr 250 000. Han påla kommunen å tilbakebetale det som var krevd inn for mye og å ta stilling til om klageren hadde krav på avsavnsrente. Klageren opplyste at omgjøringsvedtaket ikke ville bli påklaget.