Den aktuelle eiendommen, som ligger på en øy, har vært i As familie siden 1939. Det ble søkt om gjenoppbygging/forlengelse av eksisterende bryggeanlegg på eiendommen mot øst. I søknaden ble det opplyst at det i all tid har vært en brygge der. Opprinnelig skal den ha vært en lang pålebasert brygge, som senere ble bygget om til en delvis pålebasert og delvis flytebrygge på 17 meter. Den pålebaserte bryggen skal ha vært ca. 10 meter lang. Med tiden skal bryggen ha blitt nedslitt og delvis stjålet, og av søknaden fremgikk at i de siste årene har kun den pålebaserte delen på ca. 10 meter vært stående. Bryggen skal i 2006 ha blitt endret ved at det pålebaserte bryggeelementet ble erstattet med et vesentlig kortere landfast anlegg, som etter det opplyste strekker seg ca. 2,5 – 3 meter ut over sjøen. En flytebrygge med leider ble påfestet den landfaste delen. Det nye bryggeanlegget strekker seg ca. 17 meter ut i sjøen.
Kommunen ble oppmerksom på tiltaket og krevde etterfølgende dispensasjonssøknad for flytebryggeanlegget. Den landfaste delen ble ansett for å være del av et eldre anlegg og dermed lovlig. Dispensasjonssøknad ble avslått av Røyken kommune under henvisning til at det ikke forelå «særlige grunner» til å dispensere i medhold av plbl. § 7. Vedtaket ble påklaget. Klagen ble behandlet av planutvalget i Røyken kommune, som ikke fant grunn til å endre tidligere vedtak. Klagesaken ble deretter oversendt Fylkesmannen i Buskerud for klagebehandling. Under henvisning til kommunens vurderinger, fant fylkesmannen etter en samlet vurdering at det ikke forelå slike særlige grunner som kunne begrunne dispensasjon fra kommuneplanens arealdel og plbl. § 17-2. Fylkesmannen uttalte at det var forståelig at klager hadde ønske om en større brygge for å lette atkomsten til eiendommen. Dette var «imidlertid et forhold som gjør seg gjeldende i andre saker, og anses ikke som tilstrekkelig vektig med henblikk på de hensyn de aktuelle bestemmelser skal ivareta». Det ble også pekt på at en utvidelse av brygga vil kunne virke hindrende for ferdselen i strandsonen i strid med overordnede føringer, samt skape en uheldig presedens. Fylkesmannen bemerket at vedlagte situasjonskart over eiendommen viste at eiendommen også har en større brygge på den andre siden, dvs. vestsiden. Omsøkte bryggeutvidelse i øst ble derfor ikke ansett som nødvendig for å sikre eierens atkomst til eiendommen, og unntaket i plbl. § 17-2 tredje ledd nr. 3 kom således ikke til anvendelse.
A henvendte seg til ombudsmannen. Det ble bl.a. anført at bygningsmyndighetene hadde lagt feil faktum til grunn med hensyn til mulighet for sjøveis atkomst til eiendommen, idet den landfaste delen av bryggen mot øst stikker bare 2-3 meter ut fra land uten flytebryggen. Denne kan etter klagerens syn ikke benyttes til atkomst av noen art da det kun er mudder og stein under bryggen når det ikke er høyvann, og selv ved høyvann vil det kun være 10-20 cm med vann der. I følge klager er bryggen dessuten så høy at det ikke er mulig å komme opp på den, da den ikke er konstruert for bruk som et frittstående element. Det ble videre påpekt at bryggen mot vest ikke kan ta imot båt av noen størrelse, og bygningsmyndighetenes vektlegging av at bryggeanlegget kan virke hindrende for ferdsel i strandsonen ble trukket i tvil.
Det ble funnet grunn til å se nærmere på mulighetene for atkomst til eiendommen fra sjøsiden, samt selve dispensasjonsvurderingen, og saken ble forelagt Fylkemannen i Buskerud. Under henvisning til klagers anførsel om at bryggeutvidelsen er nødvendig for å sikre sjøveis atkomst til eiendommen ble det bedt om en nærmere redegjørelse for i hvilken grad den landfaste delen på den omsøkte bryggen, samt bryggen mot vest, sikrer atkomst til eiendommen, jf. plbl. § 17-2 nr. 3. Særskilt ble det bedt om fylkesmannens kommentar til om bryggene sikrer atkomst til eiendommen ved lavvann. Det ble også stilt spørsmål om fylkesmannen i sin vurdering hadde lagt vekt på det faktum at eierne har brukt eiendommen mens bryggen mot øst var demontert, og om det i så fall var tilstrekkelig til å fastslå at den omsøkte bryggen ikke var nødvendig for atkomst til eiendommen. Fylkesmannen ble videre bedt om å kommentere hvilken betydning det har for dispensasjonsvurderingen etter plbl. § 7 at det i mange år har eksistert en brygge på det aktuelle området og at denne bryggen var vesentlig større enn den omsøkte bryggen. Det ble også bedt om en kommentar til hvilken betydning det har for vurderingen etter plbl.§ 7 at klageren anfører at atkomsten til den landfaste delen av bryggen mot øst, samt bryggen mot vest, ikke sikrer tilstrekkelig atkomst.
På bakgrunn av at det synes å være uenighet mht. de faktiske forholdene i området, særlig med tanke på spørsmålet om bryggen(e) sikret atkomst til eiendommen, og spørsmålet om bryggen kunne virke hindrende for ferdsel i strandsonen, ble det bedt om en nærmere redegjørelse for hvorfor det ikke ble foretatt befaring. Det ble vist til forvaltningsloven (fvl.) § 17.
I svarbrevet fremgikk det at fylkesmannen ble oppmerksom på et situasjonskart fra 2004, som viste at eiendommen også hadde en brygge mot vest, i forbindelse med klagebehandlingen. Denne bryggen var ikke nærmere omtalt i kommunens saksframstilling. Saksbehandler hos fylkesmannen tok telefonisk kontakt med en spesialrådgiver i kommunen, som bekreftet at bryggen tilhørte den aktuelle eiendom og at den kunne benyttes som atkomst til eiendommen. På denne bakgrunn vurderte fylkesmannen det slik at eiendommen ved denne bryggen mot vest, samt den godkjente landfaste delen av omsøkte brygge, var sikret atkomst til eiendommen.
Fylkesmannen opplyste videre at de på nytt tok telefonisk kontakt med spesialrådgiveren for å kvalitetssikre disse opplysningene. Han uttalte at han er meget godt kjent i området gjennom sitt arbeid med oppmåling og fradeling av så å si alle tomtene på den aktuelle holmen for flere tiår siden. I forbindelse med dette arbeidet benyttet han en 15 fots robåt som han la til ved den aktuelle brygge mot vest. Senere under hans tid som bygningssjef har han hver sommer vært på øya og brukt samme båt. Han opplyste at han aldri hadde hatt problemer med å legge til pga. lavvann. Fylkesmannen skrev videre at det faktum at eierne har benyttet eiendommen mens bryggen mot øst var demontert, ikke var tillagt vekt ved fylkesmannens vurdering av saken. Det var opplysningen om at eiendommen også har brygge mot vest, som kommunen bekreftet kunne benyttes til atkomst til eiendommen, som var avgjørende for fylkesmannens vurdering av at omsøkte utvidelse av brygge ikke var nødvendig til sikring av eiernes atkomst til eiendommen.
Det forhold at det i mange år hadde eksistert slik brygge som nevnt ovenfor, kunne i følge fylkesmannen ikke tillegges avgjørende betydning ved vurderingen av om det forelå særlige grunner i henhold til plbl. § 7 for å dispensere for omsøkte utvidelse. Naturverdiene i standsonen er av stor nasjonal verdi og har et spesielt vern mot nedbygging. Det ble vist til at betydningen av en stram håndhevning av byggeforbudet i 100-metersbeltet er understreket i Miljøverndepartementets «standsonebrev» 11. november 1999 og 8. mars 2002. I tillegg ble det vist til at området i kommuneplanens arealdel er avsatt til LNF-område, hvor det er forbud mot andre bygge- og anleggstiltak enn de som har tilknytning til stedbunden næring.
Fylkesmannen bemerket generelt at det på grunn av stor saksmengde, kravet om behandlingstid på maksimalt 3 måneder, samt en stram budsjettsituasjon, ikke blir prioritert å foreta befaring dersom saken framsto som tilstrekkelig opplyst og det heller ikke var anmodet om befaring fra klagernes side. Da det i den aktuelle saken ble klart at eiendommen også hadde en brygge mot vest som etter kommunens opplysninger allerede sikret eiendommen atkomst, fant fylkesmannen ikke behov for å foreta befaring for blant annet å kunne vurdere nærmere om omsøkte utvidelse av brygge ville kunne virke hindrende for ferdsel i strandsonen. Fylkesmannen viste til at det i denne saken var tale om dispensasjon både fra kommuneplanens arealdel når det gjelder arealformålet (LNF-område) og fra forbudet mot bygging i 100-metersbeltet mot sjøen, jf. plbl § 17-2, og at fylkesmannens miljøvernavdeling hadde frarådd at det ble gitt dispensasjon.
Fylkemannen påpekte at klagers anførsel om at bryggen mot vest ikke sikret eierne tilfredsstillende atkomst fordi det er svært langgrunt, hadde fremkommet først i forbindelse med klagen på fylkesmannens vedtak. Det er ikke er uvanlig at det kan gro igjen rundt brygger slik at det vil kunne være behov for mudring for å holde vannhøyden.
A hadde merknader til fylkesmannens svarbrev. Ifølge ham var den landfaste delen mot øst ikke ment å være en selvstendig brygge, da den var svært høy og derfor ikke kunne benyttes som en selvstendig del for atkomst. Bryggen mot vest sikret heller ikke tilstrekkelig atkomst til eiendommen, og det ble vist til at det var helt umulig å legge til med robåt der når det var lavvann. A redegjorde for at det tidligere hadde vært foretatt mudring på stedet, men dette hadde vist seg å være en dårlig løsning da sterk strøm i sundet raskt fylte igjen det som er mudret vekk.
Fylkesmannen kom med merknader til As brev. Det ble vist til brev fra Røyken kommune, hvor kommunen blant annet uttalte at det var vanskelig å forstå at det skulle by på store problemer å foreta mindre mudring slik at bryggen kan fungere bedre som atkomst med båt. Det ble pekt på at mudring i mindre omfang har funnet sted andre steder på øya, og at dette hadde blitt foretatt nettopp på grunn av at det er særdeles vanskelig å få tillatelse til å utvide/forlenge eksisterende bryggeanlegg. Etter kommunens kunnskap hadde det ikke funnet sted utvidelser/forlengelser av brygger på holmen. Fylkesmannen viste videre til at eiendommen hadde vært benyttet som fritidseiendom helt fra 1950, og at atkomsten disse år var eksisterende gamle brygger. Etter kommunens kunnskap hadde dette ikke budt på uforholdsmessige store problemer. Påstanden om sterke strømmer i sundet kjente kommunen ikke til. Det ble vist til at det ligger en offentlig badeplass på landsiden (ca. 100 meter avstand), og at problemer for de badende på grunn av sterke strømmer var ukjent for bygningsmyndighetene. Fylkesmannen viste videre til kartutsnitt basert på flyfoto fra 1998 hvor det ikke framgår at det var noen brygge på østsiden på dette tidspunkt. Fylkesmannen hadde ikke ytterligere merknader i saken.
Klager kom med ytterligere kommentarer. Det ble funnet «litt merkverdig» at fylkesmannen i sin uttalelse lente seg nesten helhetlig på spesialrådgiveren i kommunen. Det ble videre påpekt at hele øya er full av hytter med tilhørende brygger slik at strandområdet i praksis er lite interessant for allmennheten, som i stedet har stor glede av to andre øyer som så å si er koblet sammen med holmen. Mudring var etter klagers syn en meget kortvarlig og dårlig løsning. Det har liten virkning utover én sesong, og det er i tillegg en dyr tjeneste. Det ble også fastholdt at det er sterk strøm i sundet, men at badegjestene ikke vil ha problemer med dette da stranden ligger på siden av sundet og delvis i le av et lite nes/utstikkende fjell. Klager garanterte videre at det i 1998 var en brygge på østsiden av eiendommen. Bryggen ble alltid demontert og tatt i land utenom sesongen, og klager mente at det må ha vært tilfelle da flyfotoet fylkesmannen viser til ble tatt. Det ble videre vist til et situasjonskart fra 2004 hvor brygge ikke er tegnet inn verken hos klager eller hos naboene, og naboene har ifølge klager hatt brygge mot øst så lenge han kan huske. Det ble påpekt at dette er utenfor sesongen. Klager vedla flere bilder som bevis for bryggens eksistens opp igjennom årene.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Sakens utredning:
Etter forvaltningsloven (fvl.) § 17 første ledd skal forvaltningen påse at saker som gjelder enkeltvedtak er «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Hvilke undersøkelser som i den enkelte sak må gjøres for å oppfylle utredningsplikten, vil bero på en konkret skjønnsmessig vurdering. Av og til vil det være tilstrekkelig at saken avgjøres på bakgrunn av de dokumenter som foreligger. Andre ganger gjør sakens art og de problemer og tvistespørsmål den omfatter det nødvendig å foreta befaring. Behovet for befaring vil avhenge av en helhetsvurdering av sakens faktiske forhold ut fra den dokumentasjon som foreligger og saksbehandlers lokalkunnskap. Det kan vanskelig oppstilles faste retningslinjer for når befaring skal foretas.
I kravet om «så godt opplyst som mulig» ligger et formål om at de faktiske forhold av betydning skal være tilstrekkelig avklart til å kunne fatte en saklig og forsvarlig avgjørelse. I denne saken er det uenighet mellom kommunen og klager om de faktiske forholdene. I tilfeller hvor bygningsmyndigheten er lokalkjent, og på den bakgrunn har en konkret oppfatning av at de faktiske forhold er avklart, vil befaring ikke uten videre være påkrevd ut fra hensynet til å bringe rede i faktum. Befaring har imidlertid også side mot søker/klager. Der befaring på en enkel måte kan fastslå de faktiske forhold under felles oppsyn, vil søker/klager lettere kunne slå seg til ro med bygningsmyndighetenes vurdering. Befaringen vil kunne bidra til å bringe den uenighet som foreligger ut av saken. Videre vil befaring i sin alminnelighet gi et mer reelt inntrykk av den faktiske situasjonen og dermed kunne styrke grunnlaget for de skjønnsmessige vurderinger saken må undergis.
Utredningsplikten påhviler også klageinstansen, jf. fvl. § 33 siste ledd. Klageinstansen har således et selvstendig ansvar for sakens opplysning. I et tilfelle som dette hvor det er uenighet mellom kommunen og klager, forutsettes det at klageinstansen selv utreder og konkret tar stilling til de omtvistede forhold av betydning for saken. I denne saken har klageinstansen vist til kommunens oppfatning av faktum. Jeg finner det utilstrekkelig når det er nettopp kommunens standpunkt som er bestridt av klager.
Fylkesmannens henvising til stor saksmengde, kravet om behandlingstid på maksimalt 3 måneder, samt en stram budsjettsituasjon, kan etter mitt syn ikke uten videre være avgjørende. Atkomstmulighetene er ett av de sentrale argumenter fra søkers side både i forhold til plbl. § 17-2 nr. 3 og i selve dispensasjonsvurderingen, og det etterlater et utilfredsstillende inntrykk at fylkesmannen ikke har utredet dette selvstendig ved en befaring.
Fylkesmannen har i brev 22. februar 2008 kommentert at det først ved klagebehandlingen ble oppdaget at grunneier også hadde en brygge i vest, og at fylkesmannen under henvisning til dette og den godkjente landfaste delen av omsøkte brygge hadde lagt til grunn at atkomst var sikret. Det er forståelig at fylkesmannen ut fra dette kan ha sett det som unødvendig å ta stilling til atkomstmulighet fra brygge i øst. Imidlertid har søker anført at brygge i øst er nødvendig for atkomst, og at den eksisterende landfaste delen av denne bryggen ikke sikrer atkomst. Opplysningene om bryggen i vest har ikke vært omtalt/vurdert før saken var til klagebehandling hos fylkesmannen, og er således naturlig å se som et nytt forhold i saken. Når fylkesmannen finner å kunne legge avgjørende vekt på at atkomst er sikret ut fra brygge i vest og den landfaste delen av brygge i øst, burde fylkesmannens standpunkt etter mitt syn vært fremlagt klager for uttalelse i samsvar med alminnelige prinsipper om kontradiksjon, jf. fvl. § 17 tredje ledd.
Det fremgår av fylkesmannens svarbrev at det ikke ble funnet behov for å vurdere nærmere om utvidelsen kunne være til hinder for ferdsel i strandsonen. Hensynet til ferdselsretten er ett av tre motargumenter fylkesmannen har trukket frem i vedtaket, og må antas å ha hatt betydning for dispensasjonsvurderingen. Fylkesmannens kommentar skaper usikkerhet om fylkesmannen har foretatt en tilstrekkelig vurdering av tiltakets konsekvenser for ferdsel i området. Det er vanskelig å se at sakens dokumenter med fotografier har gitt tilstrekkelig grunnlag til å ta et forsvarlig standpunkt til spørsmålet. En befaring ville ha gitt et bedre grunnlag for vurderingen av tiltakets konsekvenser for området.
Fylkesmannen har etter mitt syn ikke utredet sakens faktiske sider i samsvar med kravet i fvl. § 33 siste ledd, jf. § 17. Vedtaket er etter min oppfatning beheftet med saksbehandlingsfeil, idet fylkesmannen på selvstendig grunnlag ikke har foretatt tilstrekkelige undersøkelser for å avklare tvilsspørsmålene knyttet til de faktiske forhold. Det er vanskelig å utelukke at denne feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.
Plbl. § 17-2 tredje ledd nr. 3:
Etter plbl. § 17-2 tredje ledd nr. 3 gjelder byggeforbudet i strandsonen ikke «brygge på bebygd eiendom til sikring av eierens eller brukerens atkomst». I lys av ovennevnte standpunkt, kan jeg ikke se at fylkesmannen har foretatt en tilfredsstillende vurdering av om unntaksbestemmelsen kommer til anvendelse.
Dispensasjonsvurderingen etter plbl. § 7:
Fylkesmannen har lagt til grunn at en tillatelse er betinget av dispensasjon fra plbl. § 17-2 første ledd, som forbyr bygging i 100-metersbeltet langs sjøen og arealbruksformålet LNF i kommuneplanens arealdel. Ved dispensasjonsvurderingen har fylkesmannen vist til de interesser som er søkt vernet gjennom byggeforbudet i 100-metersbeltet, spesielt ferdsel og friluftsinteresser, landskapsinteresser og verneinteresser. Det er pekt på at eiendommen ligger innenfor virkeområdet for Rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden, hvor det heter at allmenne interesser for fri ferdsel og landskapshensyn skal veie tungt. Målet med retningslinjene er å bevare og forvalte naturverdier og rekreasjonsverdier som ressurs av nasjonal betydning, til beste for dagens befolkning og fremtiden. Fylkesmannen uttrykker forståelse for at klager har ønske om en større brygge for å lette atkomsten til eiendommen. Dette er imidlertid etter hennes oppfatning et forhold som gjør seg gjeldende i andre saker, og anses ikke som tilstrekkelig vektig med henblikk på de hensyn de aktuelle bestemmelser skal ivareta. Det er videre trukket frem at statlig faginstans fraråder tiltaket og at en utvidelse vil kunne virke hindrende for ferdselen i strandsonen, samt skape en uheldig presedens.
I brev hit 22. februar 2008 skriver fylkesmannen at det forhold at det i mange år har eksistert en brygge som har vært vesentlig større, ikke kan tillegges avgjørende betydning for vurderingen av om det foreligger særlige grunner etter plbl. § 7 for å dispensere for omsøkte utvidelse. Fylkesmannen peker på at naturverdiene i strandsonen er av stor nasjonal verdi og har et spesielt vern mot nedbygging, og det forhold at det tidligere har vært en brygge på eiendommen kan ikke slå igjennom overfor de viktige nasjonale interesser som byggeforbudet i 100-metersbeltet er ment å ivareta. Det vises til at betydningen av en stram håndheving av forbudet er understreket i Miljøverndepartementets «strandsonebrev», samt at området i tillegg er avsatt til LNF-område i kommuneplanens arealdel, hvor det er forbud mot andre bygge- og anleggstiltak enn de som har tilknytning til stedbunden næring.
I sitt vedtak har fylkesmannen i stor grad fremstilt de generelle hensyn som ligger bak strandsonevernet. Fylkesmannen redegjør imidlertid i liten grad for hvilke strandsonehensyn som direkte gjør seg gjeldende i denne saken. Fylkesmannen burde i sterkere grad konkret og individuelt for denne saken ha tydeliggjort hvilke strandsonehensyn som gjorde seg gjeldende i området/for eiendommen i denne saken, samt om tiltaket ville innebære negative konsekvenser i forhold til disse og arealbruksformålet LNF i kommuneplanen.
Som argument mot dispensasjon er det vist til at utvidelsen ikke er nødvendig for atkomsten til eiendommen, konsekvenser i form av at bryggen vil innebære et hinder for den frie ferdselen samt presedenshensyn. Jeg er ovenfor kommet til at det hersker usikkerhet med hensyn til atkomstmulighetene og tiltakets konsekvenser for ferdselen i området. Forholdene er sentrale ved dispensasjonsvurderingen.
Denne saken synes spesiell både ut fra bryggens forhistorie, det forhold at deler av bryggen er ansett lovlig, samt atkomstmulighetene. Den landfaste delen av bryggen synes ut fra vedlagte bilder ikke å ha en hensiktsmessig bryggefunksjon. Jeg savner etter dette en utdypende begrunnelse for fylkesmannens standpunkt om at en utvidelse vil «skape en uheldig presedens».
Avslutningsvis finner jeg grunn til å påpeke at det fremstår som uklart hvilket faktum fylkesmannen har lagt til grunn vedrørende bryggen mot øst. Det vises i denne sammenheng til at fylkesmannen i vedtak 4. mai 2007 la til grunn at det i over 60 år har eksistert en langstrakt brygge mot øst, mens det i brev 30. april 2008 er påpekt at bryggen ikke var inntegnet på kartutsnitt basert på flyfoto fra 1998. Det vises også til de bilder klager vedla i brev hit 29. mai 2008 som ble oversendt fylkesmannen i brev 4. juni 2008.
Det foreligger etter dette «begrunnet tvil til forhold av betydning for saken», jf. ombudsmannsloven § 10. Jeg ber derfor fylkesmannen vurdere saken på ny. Ved den nye vurderingen må fylkesmannen søke å klarlegge de faktiske forhold i saken. Som påpekt fremstår det som nødvendig at befaring blir gjennomført. Jeg ber om å bli orientert om fylkesmannens fornyede vurdering.»
Fylkesmannen avholdt befaring på eiendommen. I vedtak 18. desember 2008 konkluderte fylkesmannen med at det «foreligger slike særlige grunner at dispensasjon kan innvilges for ny flytebryggedel med leider mot øst med samme totallengde som tidligere brygge». I medhold av forvaltningsloven § 35 annet ledd ble fylkesmannens og Røyken kommunes vedtak opphevet og saken ble returnert kommunen for videre behandling.