Sakens bakgrunn
A (klageren) sendte via sin advokat et brev 4. august 2018 til sin arbeidsgiver X kommune (heretter kommunen) med tittelen «Varsel om uforsvarlig behandling av varsler om kritikkverdige forhold og gjengjeldelse mot varsler og prosessvarsel jf. tvistel. § 2-5» (varselet). Senere tok klageren ut stevning mot kommunen. I forkant av at saken skulle opp for Y tingrett, ba to tidligere kollegaer av klageren om innsyn i varselet. Begge viste til at de var omtalt i varselet og ønsket å se hva som sto der før de skulle vitne i saken. Det ble inngått rettslig forlik i Y tingrett [dd.mm] 2020.
I en e-post 1. oktober 2020 til klageren informerte ordføreren om hvem som hadde bedt om innsyn og at det ville ta tid å behandle innsynskravene fordi det var tidkrevende å anonymisere. Det ble opplyst at klagerens navn skulle sladdes og at de to som krevde innsyn ville få innsyn i et anonymisert varsel. Klageren svarte samme dag i en e-post til kommunen at det ikke var å forstå at kommunen hadde anledning til å gi innsyn i varselet. Det ble også påpekt at både rådmannen og ordføreren var direkte omvarslet og at de ikke kunne behandle kravet. Klageren motsatte seg at kommunen skulle gi innsyn i varselet i e-post 5. oktober 2020 til ordføreren, men ba om at det ble sendt til klageren i forkant dersom kommunen likevel ville gi innsyn. Kommunen ved ordføreren oversendte det sladdede varselet til klageren i brev 15. oktober 2020. Samme dato, i en e-post til ordføreren, motsatte klageren seg at det ble gitt innsyn i varselet. Klageren stilte seg kritisk til at ordføreren vurderte at klageren ikke ble identifisert ved at varselet ble anonymisert. Kommunen sendte klageren i brev 25. november 2020 på nytt et utkast til sladdet versjon av varselet, der klageren ble gitt en frist for å uttale seg. I e-post 30. november 2020 til kommunen motsatte klageren seg på nytt utleveringen av varselet og skrev at sladdingen ikke tilfredsstilte kommunens taushetsplikt.
Kommunen ga 4. desember 2020 de to tidligere kollegaene av klageren delvis innsyn i varselet. Grunnlaget ble oppgitt å være offentleglova § 3, forvaltningsloven § 13 første ledd og forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Kommunen sendte samtidig et brev til klageren med kommunens vurdering av saken og der det sladdede varselet var vedlagt.
Klageren hadde tatt ut søksmål om gyldigheten av rettsforliket som var inngått i Y tingrett i [mm] 2020. Dom ble avsagt i Z tingrett [dd. mm] 2021. Ved beslutning i Æ lagmannsrett [dd. mm] 2021 ble anken nektet fremmet.
Klageren brakte saken inn for ombudet først 14. desember 2020 og deretter 7. mai 2021 og anførte blant annet at kommunen hadde brutt taushetsplikten ved å gi delvis innsyn til klagerens to tidligere kollegaer. Klageren bestred også et notat 30. april 2021 utarbeidet av kommunens advokat om forståelsen av en erklæring om fritak fra taushetsplikt 27. august 2019 undertegnet av klageren. Erklæringen hadde vært lagt ved e-poster 28. og 29. august 2019 fra Kommunal Rapport til ordføreren og rådmannen i kommunen i forbindelse med spørsmål og uttalelser for imøtegåelse knyttet til omtale av varslersaken i avisen.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke kommunens vurdering av kravet om innsyn i varselet. I tillegg stilte vi spørsmål om ordførerens rolle i behandlingen av innsynskravet og om habilitetsreglene var overholdt.
I brev 7. september 2021 ba vi kommunen for det første svare på spørsmål knyttet til anonymiseringen av dokumentet. Vi viste til at det var brukt faste nummer for å sladde navn, ved at for eksempel klagerens navn gjennomgående var erstattet med et ett-tall, at det enkelte steder sto tittel og ansvarsområde mens navn er sladdet, og at klagerens etternavn var usladdet enkelte steder. På denne bakgrunn ba vi opplyst om det var alminnelig kjent at klager var avsender av dokumentet. Vi viste også til punkter i varselet der tilsynelatende personlige opplysninger om klageren sto usladdet og ba kommunen om en begrunnelse for dette.
Vi ba videre opplyst om kommunen mente at klageren hadde gitt samtykke eller om opplysningene, var alminnelig kjent/tilgjengelig andre steder, og om dette var grunnen til at kommunen mente opplysningene ikke var underlagt taushetsplikt, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1 og nr. 3.
Avslutningsvis ba vi kommunen redegjøre for ordførerens rolle i innsynssaken og vi ba også opplyst om kommunen mente at kravene til habilitet var overholdt i innsynssaken.
Etter innvilget fristutsettelse svarte kommunen i brev 14. oktober 2021. Både klageren og kommunen har etter dette inngitt ytterligere merknader, sist ved kommunens brev 9. mars 2022 som ble oversendt klageren til orientering.
Kommunen fastholdt i brevene til ombudet at kommunen «ikke har brutt taushetsplikten ved å gi et begrenset innsyn til to tidligere kollegaer av klageren. De ba begge om innsyn i varselet 4.8.18 fordi de etter samtaler med setterådmannen forstod at de var omtalt der, og fordi de begge skulle møte som vitner i rettsaken mot kommunen. [Navnet på de to tidligere kollegaene] var som tidligere nære kollegaer av klageren, dvs. før de ble gitt et begrensede innsyn i varselet, kjent med klagerens varsel og sykehistorie. Dette kan dokumenteres ved behov.» Kommunen fastholdt også at ordføreren ikke hadde hatt noen saksbehandlerrolle i innsynssaken og at habilitetskravene var overholdt.
Kommunens syn på de enkelte spørsmålene som ble tatt opp herfra er nærmere referert nedenfor under sivilombudets vurdering av kommunens håndtering av innsynssaken.
Sivilombudets syn på saken
1. De rettslige utgangspunktene
Utgangspunktet etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige og at unntak krever hjemmel i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov. Etter offentleglova § 13 første ledd er «opplysningar» underlagt lovbestemt taushetsplikt unntatt fra innsyn.
Det følger av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 at «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold». Personlige forhold er ofte beskrevet som opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv, se bl.a. NOU 2003:30 Ny offentlighetslov, punkt 18.3.1. Hva som skal inngå i vurderingen av om en opplysning er å anse som «noens personlige forhold», er også beskrevet i Ot.prp.nr.3 (1976–1977) punkt 3.2, og i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, pkt. 6.2.3.1. Identiteten til en som har varslet internt i et offentlig organ, vil kunne regnes som «noens personlige forhold».
Fordi offentlig ansatte skal ivareta allmennhetens interesser i sitt virke, rekker ikke taushetsplikten like langt som ellers når det er tale om tjenestehandlinger foretatt av offentlige ansatte. Opplysninger om forhold knyttet til selve arbeidsutførelsen kan imidlertid være omfattet av taushetsplikten hvis de røper noe nærmere om personlige egenskaper hos den ansatte. Et viktig moment i vurderingen vil være om opplysningene utleverer noe om bakgrunnen for den offentlige ansattes handlinger, se SOM-2011-1374 og SOM-2011-2414.
I forvaltningsloven § 13 a er det gitt bestemmelser som begrenser taushetsplikten i situasjoner der det ikke er behov for beskyttelse. Begrensningene innebærer at opplysninger kan gjøres kjent for den som har bedt om innsyn uten hinder av taushetsplikten. Dette gjelder blant annet i den utstrekning den som har krav på taushet samtykker (nr. 1), der individualiserende kjennetegn utelates (nr. 2) eller «når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder» (nr. 3).
2. Vurderingen av kommunens håndtering av innsynskravene
2.1 Innledende bemerkninger
Innsynssaken springer ut av en større og langvarig varslersak. Innsynskravene fra to av klagerens tidligere kollegaer ble fremsatt i desember 2019 og januar 2020. Det var først 4. desember 2020 innsynskravene ble besvart ved å gi delvis innsyn i det som begge parter omtaler som et varsel, datert 4. august 2018, fra klageren.
Spørsmålet for Sivilombudet har vært om kommunen har håndtert innsynskravene i det som av begge parter er omtalt som et varsel, rett i henhold til offentleglova § 13 jf. forvaltningsloven §§ 13 og 13 a (se pkt 2.1 – 2.5) Til dette er det også et spørsmål om ordførerens håndtering av innsynssaken og om habilitetsreglene er overholdt (se pkt 2.6).
I tillegg til å kommentere spørsmålene som var stilt, har kommunen fremsatt anførsler og lagt frem en betydelig mengde med dokumenter knyttet til den underliggende varslingssaken. Kommunens syn og redegjørelse til dette vil ikke bli nærmere redegjort for her da det ikke har vært en del av ombudssaken. Det er likevel grunn til å minne om at offentlige organer så langt som mulig bør forsøke å dempe konfliktnivået både ved ordvalg og hva det knyttes merknader til.
2.2 Personlige opplysninger
Varselet er på mange titalls sider og inneholder blant annet omfattende og inngående beskrivelser av klagerens opplevelser av arbeidssituasjonen, følelser, helse og økonomi. I den versjonen som det ble gitt innsyn i, hadde kommunen erstattet klagerens navn, med unntak for i fire tilfeller, med et tall, og enkelte opplysninger og også noen større avsnitt var sladdet.
Kommunen skrev til klageren i et brev 4. desember 2020 at
«[f]orvaltningslovens § 13 første ledd 1) angir opplysninger om «noens personlige forhold» som taushetsbelagt. I Ot.prp. nr. 3 (1976—77) nevnes på s. 14 som typisk personlig, opplysninger om «slektskaps-, familie- og hjemforhold, fysisk og psykisk helse, karakter og følelsesliv». Slike opplysninger er sladdet i varslingsbrevet 4.8.18.» Videre sto det: «Kommunen anser at de opplysninger som ikke er sladdet i det anonymiserte og delvis sladdete varslingsbrevet, enten ikke er omfattet av taushetsplikten eller at det kan gis innsyn fordi opplysningene er «alminnelig kjent», jf Fvl. § 13 a. nr 3».
Sivilombudet mener at det er opplysninger om klagers personlige forhold i det sladdede varselet. På de åtte sidene som kommunen ble bedt om en nærmere redegjørelse om i undersøkelsen herfra, står det opplysninger om klagerens følelser, helse og økonomi. Dette er sensitive opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv og som er i kjernen av taushetsplikten om «noens personlige forhold», jf. § 13 første ledd nr. 1. Den snevrere taushetsplikten som gjelder for opplysninger knyttet til arbeid for et offentlig organ, kommer ikke til anvendelse på slike opplysninger.
Som nevnt kan identiteten til en varsler være omfattet av taushetsplikten for opplysninger om «personlige forhold». Dette beror på en konkret helhetsvurdering, se bl.a. Prop 72 L (2016-2017) om endringer i arbeidsmiljølovens varslingsregler, pkt 3.7.1. Ombudet har ikke funnet grunn til å vurdere dette spørsmålet nærmere her ettersom kommunen uansett hadde bestemt at klagerens identitet skulle anonymiseres ved utgivelse av varselet.
2.3. Om klagerens samtykkeerklæring om fritak fra taushetsplikten også omfattet innsyn i varselet
Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysninger gjøres kjent for andre «i den utrekning de som har krav på taushet samtykker», jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1. Forarbeidene berører spørsmålet om hvor langt et samtykke rekker, se Innstiling om taushets- og opplysningsplikt i den sosiale forvaltning og skoleforvaltningen s. 21 jf. Ot.prp. nr. 3 (1976 – 1977) vedlegg 2 pkt. 3.1.2. Det ble uttalt at med mindre annet er uttrykkelig avtalt, er utgangspunktet at samtykket «bare gjelder i den spesielle relasjonen det er innhentet til». Videre ble det løftet frem at denne strenge forståelsen ikke var helt ukomplisert da det «ikke alltid [vil] være helt på det rene i hvilken sammenheng og overfor hvem samtykket er gitt».
Kommunen og klageren er uenige om klageren hadde gitt samtykke til å gjøre taushetspliktig informasjon kjent for andre. Klageren hadde undertegnet en erklæring 27. august 2019 om fritak for taushetsplikt. Erklæringen var lagt ved to e-poster fra en journalist til ordføreren og rådmannen i kommunen, der de ble stilt spørsmål og forelagt uttalelser om innholdet i varselet for å kunne imøtegå disse ved omtale av varslersaken i avisen.
Erklæringen hadde følgende ordlyd:
«Undertegnede [klagers navn] erklærer herved at jeg fritar følgende personer/instanser for enhver form for taushetsplikt som de måtte være bundet av i forhold til min person/min sak jf. Forvaltningslovens § 13a 1, og tilsvarende bestemmelser i andre lover, også om yrkesmessig taushetsplikt.
[fem navngitte personer, herunder ordføreren og rådmannen i kommunen]
Jeg er helt og fullt oppmerksom på konsekvensene ved dette fritaket fra taushetsplikt og, at eventuell offentliggjørelse av taushetsbelagte opplysninger om min person er mitt eget ansvar.
Jeg er fullt oppmerksom på at dersom min sak blir tatt opp i fagavisen Kommunal Rapport, er jeg også forberedt på at institusjonen/personene jeg har fritatt for taushetsplikt står fritt til eventuelt å bruke slike taushetsbelagte opplysninger når de eventuelt uttaler seg til avisen.
Jeg forutsetter at ovennevnte personer må dokumentere sine påstander.»
Kommunen har i et notat som kommunen også har vist til i svaret til ombudet, omtalt erklæringen slik i vurderingen av taushetsplikt om varslers identitet:
«I de tilfellene hvor ordfører og rådmann er saksbehandler, og [klagerens] navn som varsler har blitt kjent, må nevnte erklæring anses som et samtykke, som innebærer at det ikke vil foreligge brudd på taushetsplikten. I det erklæringen også omhandler «instanser» er det mulig at den også innebærer at saksbehandlere underlagt rådmannen også er fritatt fra taushetsplikten.
[Klagerens] erklæring som nevnt svekker generelt [klagerens] behov som varsler for å være undergitt det vern som reglene om taushetsplikt er ment å gi.»
Fordi det var uklart om kommunen mente erklæringen fritok kommunen generelt fra taushetsplikten og da ordføreren sto som saksbehandler på enkelte brev i korrespondansen med klageren i innsynssaken, foranlediget dette Sivilombudets spørsmål om kommunen mente det forelå et samtykke som gjorde at personlige opplysninger likevel kunne utgis i innsynssaken.
I svaret hit anførte kommunen at erklæringen er helt generelt utformet uten begrensninger i innhold eller tid så lenge opplysningen gjelder klageren som person eller klagerens sak. Videre anførte kommunen at erklæringen er gitt frivillig og at samtykket fra klageren er gyldig og informert. Kommunen mente at avsnittet i erklæringen som gjelder Kommunal Rapport gjelder i tillegg til den generelle erklæringen som er gitt ovenfor:
«Deretter legger [klageren] i erklæringen til at dersom Kommunal Rapport skulle skrive om saken, er [klageren] også (altså i tillegg til det foranstående) innforstått med at disse personene kan bruke taushetsbelagte opplysninger om [klageren]. At denne setningen skulle bety at fritak fra taushetsplikten utelukkende gjaldt for uttalelser til Kommunal Rapport (hvis avisen skulle spørre), er det ut fra en normal språklig forståelse ikke dekning for i erklæringens ordlyd.»
Kommunen viste til at erklæringen var undertegnet to dager før klageren tok ut stevning mot kommunen og kommunen mente klageren i denne forbindelse «var i dialog» med journalisten i Kommunal Rapport, samt at journalisten «var gitt innsyn i både varselet og et dokument med sensitive helseopplysninger» og skrev videre:
«Det er dermed grunn til å anta at [klageren] ved signeringen av erklæringen var innforstått med at personlige opplysninger om [klageren] ville bli spredd i betydelig grad.»
Klageren hadde selv gitt journalisten innsyn i varselet og en HMS-rapport med helseopplysninger, samt «spredd varselet til en rekke lokalpolitikere i kommunen» og kommunen mente derfor at det var «vanskelig å se noe grunnlag for å begrense rekkevidden av det fritaket fra taushetsplikten [klageren] har gitt ordføreren og kommunens øverste administrative leder.»
Etter sivilombudets syn kan en samtykkeerklæring ikke fortolkes avsnitt for avsnitt, slik kommunen synes å gjøre. Ordlyden i erklæringen må ses samlet for å vurdere hva det er gitt samtykke til at de taushetspliktige opplysningene kan brukes til. Selv om ordlyden er generell og ikke tidsbegrenset, kan det ikke ses bort fra i hvilken sammenheng den er gitt i. En slik forståelse er også best i tråd med den strenge forståelsen som forarbeidsuttalelsene gir uttrykk for, se ovenfor.
I hvilken grad klager selv har gitt opplysninger om saken til andre, kan vanskelig sees å ha relevans for fortolkningen av samtykkets rekkevidde, men kan være et moment i vurderingen av om ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold, f. eks at opplysningene er alminnelig kjent etter § 13 a nr. 3.
Det er på det rene at det var en journalist i Kommunal Rapport som sendte kommunen samtykkeerklæringen sammen med to e-poster til henholdsvis ordføreren og rådmannen med spørsmål og utsagn som de fikk anledning til å besvare og imøtegå. Det er da i utgangspunktet i denne relasjonen fritaket fra taushetsplikt er gitt. Ettersom det ikke ser ut til å ha vært noen direkte dialog mellom klageren og kommunen om samtykket kunne benyttes i andre sammenhenger enn i dialogen med journalisten, bør kommunen være varsom med å tolke samtykket utvidende. En ren språklig tolkning av ordlyden i erklæringen vil klart nok ikke være tilstrekkelig for å forsikre seg om at samtykket også gjaldt ved behandlingen av innsynsbegjæringen. Etter sivilombudets syn er erklæringen uansett helt tydelig på at det er fem navngitte personer, herunder blant annet ordføreren som en av de omvarslede, som er unntatt taushetsplikten, og den kan derfor ikke forstås slik at den fritar kommunen som et forvaltningsorgan eller andre personer enn de som uttrykkelig var nevnt i erklæringen.
I alle tilfelle gjelder et samtykke som grunnlag for fritak for taushetsplikt bare så langt det ikke er trukket tilbake. Det pekes derfor også på at i tidsrommet mellom samtykkeerklæringen ble gitt og innsynsbegjæringene ble besvart, hadde klager i flere e-poster til kommunen motsatt seg at det skulle bli gitt innsyn.
Etter Sivilombudets syn opphever ikke erklæringen kommunens taushetsplikt i innsynssaken, og det eventuelle samtykket var uansett trukket tilbake. Om det tidligere samtykket har ført til at ellers taushetsbelagte opplysninger er blitt allment kjent, og derfor ikke lenger er taushetsbelagt, omtales i pkt. 2.5.
2.4 Anonymiseringen av klagerens navn
Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysninger kan gjøres kjent for den som har bedt om innsyn der individualiserende kjennetegn utelates (§ 13 a nr. 2).
I den sladdede versjonen av varselet var de omtaltes navn, herunder klagerens navn, sladdet med faste nummer, det vil si at klagerens navn gjennomgående var erstattet med et ett-tall. Yrkestitler var ikke fjernet alle steder. I tillegg sto klagerens navn usladdet ved fire tilfeller i varselet.
Kommunen har i brev 14. oktober 2021 opplyst at grunnen til at klagerens navn ikke var sladdet fire steder, var at dokumentet «var av teknisk svak kvalitet, slik at når det ble søkt på [klagerens] navn i Adobe, kom ikke det alltid frem», og ved gjennomlesningen av dokumentet ble ikke dette fanget opp. Videre har kommunen vist til at klageren hadde fått se det sladdede dokumentet før det ble gitt innsyn, uten at dette forholdet var påpekt. I ettertid fremsto sladdingen etter kommunens syn som unødvendig fordi de to som hadde bedt om innsyn var kjent med at det var klageren som hadde skrevet varselet.
Sivilombudet finner grunn til å knytte enkelte merknader til kommunens anonymisering av varselet. Selv om kommunen hadde sladdet klagerens navn i hele dokumentet, ville dette ikke vært tilstrekkelig for å hindre at klager kunne bli identifisert. Det er derfor grunn til å gjøre kommunen oppmerksom på at ved anonymisering må alle identifiserende opplysninger sladdes. I vurderingen av om personen kan identifiseres må det sees hen til øvrige opplysninger i dokumentet og opplysninger som er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder. Å bruke faste nummer for hver av navnene vil nødvendigvis gjøre risikoen for identifisering større enn å bare benytte en ren sladd.
Det er også grunn til å påpeke at klageren motsatte seg skriftlig at det ble gitt noen form for innsyn. Kommunen kan ikke skyve deler av ansvaret over på klageren for at det ikke ble oppdaget at klagerens navn sto på fire steder i varselet. Det er kommunen som er ansvarlig for å vurdere om dokumenter og opplysninger kan offentliggjøres.
Sivilombudet har kommet til at kommunens anonymisering ikke har vært i tråd med kravene som stilles i forvaltningsloven § 13 a nr. 2. Det er særlig uheldig at kommunen ikke oppdaget at klagerens navn sto usladdet fire steder ved gjennomlesningen. Det er ikke unnskyldelig at dokumentet som skulle gjennomleses er langt eller at det var av dårlig kvalitet. Da kommunen kjente til at de to som fikk innsyn i varselet allerede var kjent med klagerens identitet, kunne i alle tilfelle ikke § 13 a nr. 2 benyttes som hjemmel for å begrense taushetsplikten om opplysningene i varselet som gjaldt «personlige forhold». Kommunen bes for fremtiden skjerpe rutinene ved anonymisering i behandlingen av innsynskrav.
2.5 Begrensninger i taushetsplikten om personlige forhold når ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold
Taushetsplikten om personlige forhold er ikke til hinder for bruk når «ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder», jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3.
Opplysninger er alminnelig kjent dersom de er offentlig publisert, men ikke dersom de bare er kjent i form av rykte eller bare er kjent i et avgrenset miljø, jf. Rettleiaren til offentleglova punkt 6.2.5.4. Det bør unngås at forvaltningen aktivt medvirker til at opplysningene får en helt annen omtale og spredning enn de ellers ville fått, jf. Ot.prp.nr.3 (1976–1977) side 147 flg. At taushetsbelagte opplysninger en gang, eventuelt ved en feil, har blitt offentliggjort, betyr for øvrig ikke at taushetsplikten uten videre har opphørt, jf. ombudets årsmelding for 2004 side 107 (SOMB-2004-20) og SOM-2015-1458.
Kommunens vurdering, som kom til uttrykk i brevet 4. desember 2020 til klageren, ble av kommunen fastholdt i svarbrevet hit 14. oktober 2021:
«Helseopplysninger eller andre personlige opplysninger som [klageren] eller [klagerens] advokat ikke har gått offentlig ut med, eller som ikke var kjent for [navnet på de to som hadde bedt om innsyn] på annen måte, ble sladdet».
Kommunen har i svarbrevene hit lagt ved utskrifter av en rekke medieomtaler av saken fra 2019 og også vist til at klageren hadde sendt varselet til de fleste kommunestyremedlemmene. Kommunen viste også til at klageren skal ha vist varselet til en journalist og en som var engasjert til å utarbeide en HMS-rapport i kommunen.
Etter sivilombudets syn har klageren delt varselet med et avgrenset miljø da det ble sendt til kommunestyremedlemmene og personen som skulle utarbeide en HMS-rapport. Kommunestyremedlemmer vil ha taushetsplikt ved «tjeneste eller arbeid» for et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 13 nr. 1. Sivilombudet kan ikke ta stilling til hvorvidt journalisten har sett varselet da klageren og kommunen er uenige her, men dette har i alle tilfelle begrenset betydning i vurderingen av om opplysningene var «alminnelig kjent». Medieomtalen som kommunen har lagt ved utskrifter av sammen med svarbrevet hit, er fra 2019 og gir ikke de detaljopplysningene om klagers personlige forhold som står usladdet i varselet det ble gitt innsyn i.
Det er så et spørsmål om de to som ble gitt delvis innsyn i varselet var kjent med opplysningene om klagerens personlige forhold.
Vurderingen av om ingen berettiget interesse tilsier at opplysningene holdes hemmelig, vil etter ordlyden, og også understøttet av forarbeidene, ikke nødvendigvis slå likt ut overfor alle det er aktuelt å gi opplysningene til. Det kan legges vekt, ikke bare på opplysningenes art, men også på forhold som tilsier at opplysningene brukes i en bestemt situasjon eller en bestemt relasjon, jf. Ot.prp.nr.3 (1976-1977) vedlegg 2 punkt 3.3.2. Sivilombudet har tidligere uttalt at enkeltpersoner kan få innsyn i opplysninger som ellers er underlagt taushetsplikt, dersom disse allerede er kjent for den konkrete mottakeren, og samtidig nekte innsyn for allmenheten for øvrig, se ombudets uttalelse 15. desember 2016 (SOM-2015-3400). Imidlertid må det gjøres en konkret vurdering av hver enkelt opplysning for å forsikre seg om at opplysningene er kjent. I den forannevnte uttalelsen sto det slik:
«Under enhver omstendighet må det imidlertid være en forutsetning at den informasjonen som gis ut, ikke inneholder flere eller mer detaljerte opplysninger om «noens personlige forhold» enn det mottakeren allerede hadde tilgang til fra andre informasjonskilder. Videre må det være en forutsetning at mottakeren gjennom å få tilgang til opplysningene hos forvaltningsorganet, ikke får en bedre eller sikrere kilde til informasjon enn det vedkommende tidligere hadde. Den sistnevnte forutsetningen vil ikke være oppfylt i tilfeller hvor innsyn medfører at mottakeren får bekreftet mer eller mindre sikre antagelser basert på rykter, observasjoner knyttet til personen opplysningen gjelder mv. Hva som kan anses som likeverdige informasjonskilder, vil kunne variere etter opplysningens art.
Når utgangspunktet er at opplysninger er underlagt taushetsplikt, er det forvaltningen som har plikt til å forsikre seg om at vilkårene for utlevering likevel er til stede. Dersom opplysningene gis ut, er det videre forvaltningsorganet som må sørge for notoritet rundt de faktiske omstendighetene som ligger til grunn for vurderingen av forholdet til taushetsplikten.»
Det vil si at dersom en har kjennskap til at en kollega er sykmeldt, og at det er en arbeidskonflikt på jobb, innebærer ikke dette at arbeidsgiver uten hinder av taushetsplikten kan dele opplysninger om den sykmeldtes følelser knyttet til situasjonen, helse eller den sykmeldtes økonomi, se også SOMB-2002-4 (2002 s. 82).
Kommunen har opplyst hit at den kan dokumentere at de to kollegaene «var som tidligere nære kollegaer av klageren, dvs. før de ble gitt et begrensede innsyn i varselet, kjent med klagerens varsel og sykehistorie.». Dokumentasjonen er ikke fremlagt hit, heller ikke etter at klager i brev 3. januar 2022 har opplyst at dette ikke er noe klageren er kjent med. Klageren har i brev 3. januar 2022 til sivilombudet opplyst at den ene som hadde bedt om innsyn kun hadde jobbet sammen med klageren noen måneder i 2016, mens den andre var kollega i årene 2017-2019. Det var ikke kjent for klageren at disse to personene hadde hatt innsyn i varselet eller «sykehistorie» før innsyn ble gitt av kommunen i desember 2020.
Uenigheten mellom kommunen og klager om hvilke personlige opplysninger de to tidligere kollegaene kjente til om klageren før de fikk delvis innsyn i varselet, er med den skriftlige behandlingen her og på bakgrunn av de opplysninger som har vært tilgjengelig for ombudet, ikke mulig å avklare.
Dette er imidlertid ikke avgjørende for sivilombudets vurdering og konklusjon. Det sladdede varselet inneholder som tidligere skrevet omfattende og detaljerte sensitive personlige opplysninger, som er langt mer inngående og detaljerte enn det kollegaer normalt vil være kjent med. Det fremstår som lite sannsynlig at de to som fikk delvis innsyn har hatt den detaljkunnskapen om innholdet i varselet. Taushetsplikten må vurderes for hver enkelt opplysning, og kommunen må ha notoritet knyttet til hver av dem. Det var gått minst ett år fra de to tidligere kollegene arbeidet med klageren, til det ble gitt delvis innsyn i varselet. Hva en husker av detaljer fra kollegaers personlige forhold vil nødvendigvis svekkes over tid. Kravet i forvaltningsloven § 13 a nr. 3 er at det er «ingen berettiget interesse [som] tilsier at de holdes hemmelig». Selv der opplysningene tidligere har vært kjent for en kollega, vil det etter sivilombudets syn måtte ses hen til at den beskyttede etter en tid igjen kan ha en berettiget interesse for hemmelighold. Sivilombudet mener uansett at et forvaltningsorgan bør være varsom med å utgi sensitive opplysninger om personlige forhold etter en slik vurdering. Dette vil særlig gjøre seg gjeldende når den som er beskyttet har uttrykt at en ikke ønsker at kollegaene skal gis innsyn.
Sivilombudet har kommet til at kommunen har brutt taushetsplikten ved å gi delvis innsyn i varselet og ved dette gi ut opplysninger om klagerens personlige forhold. Det er overfor ombudet ikke dokumentert at alle opplysningene var alminnelig tilgjengelig og heller ikke at hver og en av de usladdede taushetsbelagte opplysningene var kjent for de to kollegaene som ble gitt innsyn.
2.6 Ordførerens rolle i innsynssaken og habilitetskravene
Ordføreren som klageren hadde varslet om, sto oppført som saksbehandler på brev 21. oktober 2020 til Fylkesmannen i Innlandet (nå Statsforvalteren i Innlandet) og brev 15. oktober 2020 til klageren. Ordføreren hadde også sendt klageren en e-post 1. oktober 2020 i innsynssaken.
Kommunen redegjorde i brev 14. oktober 2021 hit at ordføreren med bistand fra kommunens advokat hadde «svart ut spørsmål om behandling av enkelte saker Fylkesmannen og/eller [klageren] har tatt opp, uten at [ordføreren] har vært saksbehandler for verken de to innsynskravene eller for bestridelse av de to innsynskravene». I innsynssaken hadde ordføreren kun «formidlet …. informasjon», og ikke saksbehandlet. Grunnen til at ordføreren hadde formidlet informasjon var at klageren hadde kontaktet varaordføreren som fungerende ordfører i ordførerens fravær. Selv om det var en annen saksbehandler på innsynssaken «fant [ordføreren] det riktig å forsikre seg om at saken ble svart ut, når det hadde gått noe tid og Fylkesmannen var involvert».
Da det var en ansatt i kommunens administrasjon med juridisk bistand fra kommunens advokat som hadde behandlet innsynssaken, mente kommunen at «[h]abilitetsreglene er således overholdt i innsynssaken».
Det er forståelig at klageren reagerer på å få brev fra den omvarslede ordføreren etter at klageren selv har henvendt seg til varaordføreren i innsynssaken. Det er videre forståelig at klager oppfattet at ordføreren opptrådte som saksbehandler i saken, og ikke kun som informasjonsformidler i brevene til klageren. Ordføreren skrev om fremdriften ved behandlingen av innsynsbegjæringene og avslutningsvis i e-post 1. oktober 2020 skrev ordføreren at «deretter vil de to som krevde innsyn, få innsyn i et anonymisert varsel». I e-post 15. oktober 2020 til klageren skrev ordføreren at eventuell taushetsplikt og personvernhensyn vil bli ivaretatt ved anonymisering og eventuell sladding.
Sivilombudet mener at ordføreren burde ha unnlatt å skrive direkte til klageren i saken, selv i informasjonsøyemed. Ordlyden i brevene fra ordføreren er uheldig med tanke på at det er en administrativt ansatt som ennå ikke har behandlet innsynskravene, og ordføreren gir inntrykk av at det er bestemt hva utfallet blir, at det skal gis delvis innsyn.
Kommunen synes ikke å ha vurdert hvorvidt varselet som også omfattet rådmannen gjorde at rådmannen var inhabil og derfor også om administrativt ansatte var inhabile til å behandle innsynskravet, jf. kommuneloven § 13-3 jf. forvaltningsloven § 6 tredje ledd.
Da opplysningene er gitt ut finner ikke sivilombudet det hensiktsmessig å be kommunen foreta en slik habilitetsvurdering nå. Kommunen bes likevel merke seg sivilombudets syn for fremtiden.
Konklusjon
Sivilombudet har kommet til at kommunen har brutt taushetsplikten ved å gi delvis innsyn i varselet og ved dette gi ut opplysninger om klagerens personlige forhold. Det er overfor ombudet verken godtgjort at alle opplysningene var alminnelig tilgjengelig eller at de usladdede taushetsbelagte opplysningene var kjent for de to kollegaene som ble gitt innsyn. Erklæringen om samtykke til fritak fra taushetsplikt kunne ikke brukes som grunnlag for å gi innsyn i taushetsbelagte opplysninger i varselet.
Videre har sivilombudet kommet til at kommunens anonymisering ikke har vært i tråd med kravene som stilles i forvaltningsloven § 13 a nr. 2. Det er særlig uheldig at kommunen ikke oppdaget at klagers navn sto usladdet fire steder ved gjennomlesningen. Da de to som fikk innsyn i varselet allerede var kjent med klagers identitet kunne i alle tilfelle ikke § 13 a nr. 2 benyttes som hjemmel for å begrense taushetsplikten. Kommunen bes for fremtiden skjerpe rutinene ved anonymisering i behandlingen av innsynskrav.
Sivilombudet har også merknader til kommunens håndtering av henvendelser fra klageren i innsynssaken og mener at ordføreren burde ha unnlatt å skrive direkte til klager i saken, selv i informasjonsøyemed. Da opplysningene er gitt ut, finner ikke sivilombudet det hensiktsmessig å be kommunen foreta en slik habilitetsvurdering nå, men ber kommunen merke seg sivilombudets syn for fremtiden.