Klagernes eiendom var i reguleringsplan for Y delvis regulert til bolig og delvis til brygge/naust på land. Eiendommen inngikk i et areal som var benevnt BN1. I tillegg til klagerens eiendom, var også noen mindre tomter tilhørende andre grunneiere i BN1 omfattet. Arealet omfattet også noe sjøareal, som ble avsatt til brygge/naust i sjø.
Det fremgikk av reguleringsvedtektenes punkt 6 at brygge/naust skulle være i «tradisjonell byggjestil». Videre fremgikk det at det måtte foreligge «godkjent opparbeidingsplan» før utbygging kan tillates.
Klagerne søkte om rammetillatelse («planskildring for rammeløyve») for utbygging av naustområdet. Søknaden gjaldt åtte naust med sammenhengende brygge foran de første syv og separat brygge foran det åttende. Maksimal byggehøyde ble angitt til 6,7 meter. Det ble videre søkt om opparbeiding av området og utfylling i sjø. Vedlagt søknaden var kart over området. Planforslaget anga kun de tiltak klagerne ønsket å gjøre på egen eiendom.
Kommunen mente, med unntak av spørsmålet om byggegrense mot friareal, at søknaden var i samsvar med reguleringsplanen og ga rammetillatelse for utbygging av naustområdet.
Vedtaket ble påklaget av en av naboene. Fylkesmannen konkluderte med at det var flere forhold kommunen ikke hadde drøftet godt nok (jf. forvaltningsloven § 25), og opphevet derfor kommunens vedtak og sendte saken tilbake for ny vurdering.
Kommunen behandlet saken på nytt. Søknaden ble først avslått. Begrunnelsen var at «det må liggja føre godkjent bebyggelsesplan etter Pbl § 28-2 før søknad om deling/bygging i område BN1 kan behandlast».
Vedtaket ble imidlertid påklaget og Utvalget for drift og utvikling gjorde vedtak om å ta klagen til følge og ga rammetillatelse for utbyggingsplanene. Begrunnelsen var at «utarbeida plan er i samsvar med reguleringsføresegnene» og at opparbeidingsplan «ikkje [er] ein formell plan etter plan- og bygningslova». Vedtaket ble gjort i strid med administrasjonens innstilling.
Vedtaket ble påklaget av naboen. Fylkesmannen omgjorde kommunens vedtak om tillatelse til bygging av naustområdet. Fylkesmannen konkluderte med at tiltaket stred mot bestemmelser i reguleringsplanen og den nye arealdelen til kommuneplanen. Han mente at det ikke var krav om bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven (plbl.) § 28-2, men at reguleringsplanen krevde at tiltakshaveren utarbeidet en opparbeidingsplan som omfatter alle eiendommene innenfor BN1. Den nye kommuneplanens krav til størrelse på naust måtte komme til anvendelse og omsøkte bygninger falt utenfor definisjonen på «naust». Videre la fylkesmannen til grunn at reguleringsplanen ikke åpnet for så omfattende utfylling i sjø som det var søkt om. Etter dette mente fylkesmannen at tiltaket ikke kunne tillates uten at reguleringsplanen ble endret.
I klagen til ombudsmannen fremholdt klagerne at fylkesmannens vedtak var ugyldig ettersom fylkesmannen hadde «foretatt feil lovanvendelse, feil faktum er lagt til grunn, tatt utenforliggende hensyn og foretatt urimelig forskjellsbehandling».
Fylkesmannen ble bedt om å kommentere klagerens anførsel om at opparbeidelsesplanen «angir hele BN1 som ramme for planen» og at manglende beskrivelse av inngrep på de øvrige eiendommene ikke betydde at disse ikke var med i planen.
Fylkesmannen ble spurt hvordan han tenkte seg at det i praksis, når grunneierne seg imellom var uenige om utnyttelsen av feltet, skulle kunne lages en felles plan. Videre ble det bedt opplyst om det var grunn til å tro at kommunen ville fremme forslag til en slik plan. Fylkesmannen ble også bedt om å redegjøre for om kravet ville medføre at en grunneier som får protester fra sine naboer i praksis vil bli avstengt fra å få gjennomført et tiltak bare fordi det ikke lot seg gjøre å utarbeide en felles opparbeidingsplan. Til slutt ble det stilt spørsmål om hvordan fylkesmannen vurderte et slikt krav i lys av legalitetsprinsippet.
Det ble bedt opplyst om det var riktig å legge til grunn at reguleringsplanen ikke hadde «nærare regler om naust» når den krevde at disse måtte være i tradisjonell byggestil. Videre ble fylkesmannen spurt om uttrykket «tradisjonell byggjestil» ikke ga noen anvisning på størrelsen. Det ble også reist spørsmål om det var anledning til å la kommuneplanen utfylle reguleringsplanen når den ikke kom til anvendelse.
Klagerne fremholdt at kommunen allerede ved naustutbyggingen av området BN3 i 2003 hadde «vist hva kommunen mener med tradisjonell byggestil». Ifølge klagerne hadde kommunen «vist at det er naust av samme type som det klagerne planlegger å bygge som ligger i reguleringsplanens tekst». Fylkesmannen ble bedt om å kommentere dette, herunder anførselen om usaklig forskjellsbehandling.
Til slutt ble det bedt om kommentarer til klagerens innvendinger mot fylkesmannens oppfatning om at reguleringsplanen ikke åpnet for den omsøkte utfyllingen i sjø.
I brev hit svarte fylkesmannen at det var uheldig at kommunen i plansammenheng hadde benyttet begrepet «opparbeidingsplan» når dette ikke har et klart juridisk innhold. Fylkesmannen mente at bruken av dette begrepet viste en av reguleringsplanens uklarheter. Videre svarte fylkesmannen:
«Etter Fylkesmannens oppfatning gir det ikke mening at kravet til opparbeidingsplan bare skulle gjelde for hver enkelt eiendom innenfor BN1. Enkelte eiendommer innenfor BN1 er svært små, slik at vi ikke kan se hva en opparbeidingsplan for en slik eiendom skulle innebære.
Enhver grunneier i BN1 kan fremme et forslag til slik ’opparbeidingsplan’. Planforslaget må i tilfelle omfatte hele område BN1. Planforslaget til en enkelt grunneier kan være i strid med andre grunneieres ønsker/interesser. Det er kommunen som beslutter om forslaget til ’opparbeidingsplan’ er i samsvar med reguleringsplanens krav til ’opparbeidingsplan’. Kommunen kan alternativt selv utarbeide en ’opparbeidingsplan’ for hele BN1.
Det kan kanskje fremstå noe uklart når Fylkesmannen i vedtaket av 13.9.2006 har uttrykt at: ’tiltakshavar ikkje kan påleggjast å utarbeide ein plan for meir enn hans eigen eigedom’. Med dette har Fylkesmannen bare ment det selvsagte: Det er en forutsetning for at området kan utbygges at grunneier/flere av grunneierne/kommunen utarbeider slik opparbeidingsplan for hele BN1. Det er likevel selvsagt slik at ingen grunneier kan ’pålegges’ å utarbeide plan, men uten opparbeidingsplan kan da heller ikke området utbygges.
Fylkesmannen kan ikke se at omtalte fremgangsmåte er problematisk i forhold til legalitetsprinsippet. Som ellers på plan- og bygningsrettens område kan private fremme private planforslag i strid med andre grunneieres interesser/ønsker, men det er kommunen som er beslutningsmyndighet. Alternativt er det kommunen som selv utarbeider planforslaget.
Det som etter klagers oppfatning taler for at omsøkte tiltak oppfyller kravet til plan for hele BN1 er at søknaden i sin ytre ramme omfatter hele BN1 samt at søker mener å ha tatt hensyn til tilflottsretten til de eksisterende naustene i område. Videre trenger ikke nødvendigvis en opparbeidingsplan for BN1 omfatte inngrep i de øvrige eiendommer.
Spørsmålet er om disse forhold gjør at kravet til opparbeidingsplan for hele BN1 må anses oppfylt.
Det som etter vår mening taler mot at kravet til opparbeidingsplan for hele BN1 er oppfylt er følgende forhold: Fylkesmannen mener omsøkte tiltak gir en intensiv utnyttelse av et relativt lite naustområde innenfor BN1 uten at de andre grunneiernes interesser er ivaretatt utover at de fremdeles vil ha i behold en tilflottsrett til naustene sine. Tilflotten til eksisterende naust blir videre noe forverret ved at sundet mellom fastlandet og den nærmeste øyen blir utbygd. Det er planlagt tilkomstveg og parkering for omsøkte tiltak, men det synes ikke som om tilkomst og parkering til de andre naustene innenfor BN1 er tilstrekkelig vurdert i opparbeidingsplanen. Hensynet bak kravet til plan for hele området må være at bruken av hele området BN1 vurderes samlet, og at det utarbeides et kompromissforslag som i størst mulig grad ivaretar alle grunneiernes interesser i BN1.»
Fylkesmannen svarte videre at enhver grunneier kan fremme et forslag for hele BN1 i strid med de andre grunneiernes interesser. Videre antok fylkesmannen at hvorvidt kommunen ville fremme slikt forslag var et ressursspørsmål. Til spørsmålet herfra om ikke kravet vil medføre at en grunneier som møter protester fra sine naboer i praksis vil avstenges fra å få gjennomført et tiltak bare fordi det ikke lar seg gjøre å utarbeide en felles opparbeidingsplan, svarte fylkesmannen benektende. Fylkesmannen gjentok at en grunneier kan fremme et forslag til opparbeidingsplan i strid med de andre grunneiernes interesser og at det er opp til kommunen å vurdere om forslaget er innenfor reguleringsplanens krav til «opparbeidingsplan» for hele BN1. Når det gjaldt spørsmålet om hvordan fylkesmannen vurderer et slikt krav i lys av legalitetsprinsippet, svarte fylkesmannen at «dette er en saksgang som ikke er ulik saksgangen for andre planforslag etter plan- og bygningsloven (pbl), jf. pbl § 30 om private reguleringsforslag».
Fylkesmannen svarte følgende på spørsmålene herfra om forholdet mellom reguleringsplanen fra 2000 og kommuneplanen av 2006:
«Det er ikke tvilsomt at reguleringsplanen gjelder for området BN1. Det er i kommuneplanen av 2006 fastsatt at den aktuelle reguleringsplanen skal gå foran arealdelen i den nye kommuneplanen, jf. pbl § 20-6, 3. ledd. Vi beklager dersom dette ikke har kommet klart nok til uttrykk i vårt vedtak av 13.9.2006.
Fylkesmannen vurderer at kommuneplanens definisjon på naust kan være et tolkningsmoment ved forståelsen av hva som etter reguleringsplanen er å forstå som et ’naust’ i ’tradisjonell byggjestil’.
Utgangspunktet er uansett reguleringsplanens ordlyd. Med ’naust’ i ’tradisjonell byggjestil’ må forstås tradisjonelle naust.
Det er naturlig å ta utgangspunktet i begrepet ’naust’.
I Fylkesdelplanen for kystsona i Hordaland (2001-2004) står det på side 26:
’Naust er bygningar i strandsona som vert nytta til oppbevaring av reiskaper, utstyr, båtar og anna. Naust som skal nyttast til overnatting og er innreidde som bustad/fritidsbustad kjem ikkje inn under dette omgrepet.’
Denne fylkesdelplanen er nylig erstattet av fylkesplanen for Hordaland 2005 – 2008, godkjent av Kongen i statsråd 13. april 2007. I den nye fylkesplanen er naust definert på samme måte i kap. 8.3, punkt 2.1 bokstav e.»
Fylkesmannen viste deretter til at Miljøverndepartementet hadde behandlet en innsigelse fra Fylkesmannen i Rogaland om størrelse på naust i forslag til kommuneplan for Tysvær kommune. Departementet omtalte der naust på 36 m2 T-BRA som «svært store», og var enig med Fylkesmannen i Rogaland i at størrelsen måtte reduseres til 30 m2 T-BRA for å unngå at naustene fikk «uheldige konsekvenser for strandvernet».
Videre viste fylkesmannen til en sak som ble avgjort av settefylkesmannen i Sogn og Fjordane. Saken dreide seg om et naust med et bebygd areal på 70 m2 der bruksarealet utgjorde 98 m2 og var i to etasjer med tilhørende brygge på 140 m2. Eiendommen lå dels i et naustområde og dels i et LNF-område. Fjell kommune ga tillatelse til tiltaket, og vedtaket ble påklaget av miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen i Hordaland. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane viste blant annet til den ovenfor nevnte innsigelsessaken og uttalte at naustet på grunn av sin størrelse «ikke kan karakteriseres som et tradisjonelt naust».
Fylkesmannen viste også til eget vedtak i sak 2005/3579, som gjaldt søknad om oppføring av «naust» i et område som i kommuneplanen for Bømlo var avsatt til naust/båthavn. Kommunen ga tillatelse til en mønehøyde på 6,5 meter. Fylkesmannen vurderte at godkjente tiltak hadde en høyde som ikke var i samsvar med det som er et «tradisjonelt naust på staden».
Omsøkte tiltak hadde etter fylkesmannens syn en størrelse som langt overgikk det som var nødvendig for å oppbevare båter, utstyr, redskaper og annet knyttet til bruk av båt.
Fylkesmannen opplyste at han hadde vært på befaring både innenfor område BN1 og BN3.
Når det gjaldt begrepet «tradisjonell byggjestil» mente fylkesmannen at det var naturlig å ta utgangspunkt i hva som tradisjonelt har vært karakterisert som naust på Vestlandet. Disse har historisk sett ikke hatt mønehøyder på mellom 6 og 7 meter. Tvert imot har tradisjonelle naust på Vestlandet vært bygd i en etasje med loft uten knevegg, eller i en etasje uten loft. Fylkesmannen viste til vedlagte bilder av et eksisterende naust i område BN1. Etter fylkesmannens oppfatning var dette et naust i «tradisjonell byggjestil».
Fylkesmannen fremholdt videre at tiltaket «kan minne om det man tradisjonelt forbinder med såkalte rorbuer», og viste til at rorbu er forbundet med en bygning for oppbevaring av båt og overnatting. Størrelse og form på omsøkte tiltak minnet etter fylkesmannens mening om en slik rorbu. Avslutningsvis viste fylkesmannen, som et tolkningsmoment, til de nyere retningslinjene som fremgår av kommuneplanen av 2006. Kommunen har der definert forskjellen på naust, rorbu og hytte. Fylkesmannen mente at omsøkte tiltak «muligens» holdt seg innenfor definisjonen på rorbu, men at det klart kom i strid med kommuneplanens definisjon av naust. I bestemmelsene til kommuneplanen fremgår det at det ikke kan bygges naust over 40 m2 BRA, at byggehøyden ikke skal overskride 4,5 meter over byggets sokkel og at garnloft skal være uten knevegger. Fylkesmannen antok at kommunen hadde ment å kodifisere hva som regnes som naust i tradisjonell forstand.
Fylkesmannen kunne ikke se at kommunens godkjennelse av tre naust innenfor området BN3 i 2003 kunne danne grunnlag for en «tradisjon». Etter dette fant fylkesmannen det klart at omsøkte tiltak ikke var «naust» i «tradisjonell byggjestil».
Fylkesmannen vurderte det slik at kommuneplanens definisjon på naust kunne være et tolkningsmoment ved forståelsen av hva som etter reguleringsplanen er å forstå som et naust i tradisjonell byggestil.
Til spørsmålene herfra om kommunen ved tillatelse til naustbygging på BN3 i 2003 hadde vist hva kommunen mente med naust i tradisjonell byggestil og spørsmålet om usaklig forskjellsbehandling, svarte fylkesmannen:
«Vi gjør innledningsvis oppmerksom på at ingen av de nevnte godkjente tiltakene innenfor område BN3 har vært behandlet av Fylkesmannen som klageinstans.
Fylkesmannen kan ikke være bundet av kommunens praksis ved forståelsen av arealbegrepet ’naust’. Dette innebærer at Fylkesmannen må kunne stramme inn kommunens praksis i forhold til hva som tidligere har vært godkjent i Bømlo kommune i områder avsatt til ’naust’ uten at dette kommer i strid med den ulovfestede læren om usaklig forskjellsbehandling. Sammenligningsgrunnlaget i forhold til spørsmålet om usaklig forskjellsbehandling må være andre vedtak fattet av Fylkesmannen eller settefylkesmann, jf. de refererte sakene ovenfor. Med ’naust’ i ’tradisjonell byggjestil’ må forstås tradisjonelle naust. Fylkesmannen er av den klare oppfatning at omsøkte tiltak ikke er tradisjonelle naust. Vi kan derfor heller ikke være bundet av hva kommunen har lagt til grunn innenfor BN3.»
Fylkesmannen ga følgende kommentar til spørsmålet om utfylling i sjø:
«Fylkesmannen mener reguleringsplanen er uklar i forhold til utfylling i sjø.
I Miljøverndepartementets veileder til ’Reguleringsplan/Bebyggelsesplan’ fremgår det flere steder viktighet av entydige planer, se f.eks. under punkt 6.3:
’Planen bør være framstilt enkelt og den må være nøyaktig, slik at forståelsen blir entydig, både p.g.a. planens rettsvirkning for den enkelte og fordi den skal være et grunnlag for utbygging og gjennomføring. Forståelige planer er også nødvendig for at plan- og bygningslovens forutsetning om medvirkning fra alle parter skal bli oppfylt.’
Det er et demokratisk problem dersom private og uklare planforslag ’går gjennom systemet’ og åpner opp for en utbygging som høringsinstanser ikke kan forutse.
Det fremstår som åpenbart at planen ikke kan forstås bokstavlig som om hele sjøarealet som er avsatt til ’BRYGGE – NAUST i sjø’ kan benyttes til dette formålet. Det ville bl.a. medført at eksisterende naust hadde mistet sin tilflottsrett.
Ethvert forvaltningsvedtak, også en vedtatt reguleringsplan, kan være ugyldig. Det følger likevel av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper at ugyldigheten ikke rekker lenger enn ugyldighetsgrunnene tilsier. Fylkesmannens oppfatning er at reguleringsplankartets angivelse av utfylling i sjø åpenbart ikke kan forstås bokstavlig. En følge av dette er at reguleringsplanen er delvis ugyldig i forhold til utfylling i sjø og må tolkes innskrenkende.
Fylkesmannen presiserer likevel at vi i vedtaket av 13.9.2006 konkluderte med at reguleringsplanen ikke åpner opp for utfylling i sjø ’slik det er omsøkt’. Fylkesmannen har ikke dermed sagt at reguleringsplanen overhodet ikke åpner opp for utfylling i sjø. Poenget er at omsøkte tiltak medfører en ’relativt omfattande utfylling i sjø som vil endra landskapet monaleg. Det må krevjast at eit slik naturinngrep går klarare fram av ein reguleringsplan for å vere rettslig bindande. Dette for å sikre at sektormyndigheiter som til dømes Fylkeskommunen og Fylkesmannen si miljøvernavdeling har eit klårt grunnlag for å vurdera om dei skal reise motsegn mot planen’, jf. vårt vedtak av 13.9.2006, punkt 6, 5. avsnitt.»
Til slutt svarte fylkesmannen at han opplevde det som problematisk at enkelte kommuner ga tillatelser til oppføring av såkalte «naust» som hadde en størrelse og form som i praksis åpnet for ulovlig bruk som fritidsbolig. Han viste til veilederen «Råd om planlegging og forvaltning av strandsona i Hordaland» utgitt av Fylkesmannen i Hordaland og Hordaland fylkeskommune i 2007. Fylkesmannen opplyste at han hadde sett flere eksempler på at bygninger som var oppført som såkalte naust over flere etasjer i ettertid var blitt innredet med flislagt bad, stue, kjøkken og soverom med parkett og boligstandard i andre etasje for så å bli lagt ut til salgs som hytter til priser over to millioner kroner. For ikke å komme i konflikt med naustbegrepet har gjerne selger opplyst at parkettbelagt stue var «garnloft» og kjøkken omtalt som «bysse». Naust for oppbevaring av båt i samme område hadde gjerne en verdi langt under en million kroner, noe som viste hvilken potensiell verdi som ligger i ulovlig innredning.
Fylkesmannen minnet om at hytter privatiserer strandsonen i langt større grad enn naust, og at det er vanskelig å håndheve ulovlig innredning av lovlig oppførte bygninger i strandsonen dersom det åpnes for at naustbegrepet tøyes, særlig i forhold til høyde.
Dersom man tillot det omsøkte tiltaket som naust, ville det etter fylkesmannens syn skape presedens i Hordaland som igjen ville gi grunnlag for «uoverkommelige problemer» for både kommuner og fylkesmannen som skal håndheve at tilsvarende såkalte naust ikke blir ulovlig innredet og brukt som hytter.
Fylkesmannen vedla bilder fra området tatt på befaringen. To bilder fra BN1 viste holmelandskapet som er søkt utbygd. Et bilde viste et naust innenfor BN1 og fylkesmannen mente at dette var et eksempel på naust i tradisjonell byggestil. De to siste bildene viste såkalte naust i område BN3.
Klagerne mente fylkesmannens standpunkt om at tiltakshaveren ikke kunne pålegges å utarbeide plan for mer enn egen eiendom ikke kunne misforstås. Når tiltakshaveren ikke kan pålegges å utarbeide plan for mer enn egen eiendom «må det være ganske åpenbart at ikke tiltakshaveren i ettertid blir møtt med at manglende plan for de øvrige eiendommene har betydning for søknaden». Når det gjaldt fylkesmannens anførsel om at tilflotten ville bli forverret, vedla klagerne bilder av sundet mellom fastlandet og øyene. De presiserte at sundet tidligere var avstengt med en bro som var rast sammen slik at stenging av dette sundet ikke hadde betydning for tilflottsretten til naboen. Videre vedla de bilder som viste båt og naust til nabo.
Når det gjaldt forholdet mellom reguleringsplanen og kommuneplanen fra 2006, mente klagerne at «det er vanskelig å få klarhet i anførslene til Fylkesmannen». At andre søknader var avslått «har ingen betydning dersom ikke disse sakene er forankret i samme faktum hva gjelder tidligere vedtatt reguleringsplan som i nåværende sak». Klagerne viste til en sak der A fikk tillatelse til å oppføre naust gjennom fylkesmannens vedtak i en klagesak. De mente det var særskilt å merke seg fylkesmannens vektlegging av andre naust i samme område. Naustet til A, og området for øvrig, lå like over vågen fra klagernes eiendom. Det var videre å merke seg at det tillatte naust var tilsvarende som naustene klagerne hadde søkt om og som også var tilsvarende de øvrige naust i området. I saken til A viste fylkesmannen også til den nye kommuneplanen hvor maksimalhøyden for naust er 4,5 meter «uten at dette tillegges vekt».
Når det gjaldt spørsmålet om utfylling i sjø, viste klagerne til bilder av «områder i samme vågen som viser hvilke betydelige utfyllinger i sjø som har funnet sted». De mente det var urimelig at ikke også de fikk bygge ut sin eiendom i tråd med den vedtatte reguleringsplan.
Fylkesmannen opplyste deretter at han var oppmerksom på vedtaket i saken til A, og at han i ettertid så at dette hadde en «svak begrunnelse» ettersom naustbegrepet ikke ble vurdert. Mye kunne derfor tale for at det burde vært konkludert med at tiltaket ikke var et naust, men at man i stedet burde vurdert om det var grunnlag for å dispensere fra arealbruksformålet. Fylkesmannen viste til at tiltaket lå mellom flere eksisterende bygninger med samme høyde, at det ikke medførte store naturinngrep og at det ikke fikk avgjørende betydning for privatisering av området.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Saken reiser flere spørsmål om tolkning av reguleringsplanen for Y, vedtatt av Bømlo kommune i 2000.
Reguleringsvedtektenes punkt 6 lyder:
«BRYGGJE/NAUSTOMRÅDE BN1, BN2, BN3
I bryggje/naust område tillatast det oppført bryggje/naust. Bryggje/ naust skal vere i tradisjonell byggjestil.
Før utbygging vert tillate, skal det føreliggje godkjend opparbeidingsplan.»
En problemstilling i forvaltningssaken har vært om vedtektene stiller krav om bebyggelsesplan. Begrepet «opparbeidingsplan» har ikke et klart innhold. Fylkesmannen har i vedtaket 13. september 2006 konkludert med at det «her ikkje kan stillast krav til utarbeiding av ’bebyggelsesplan’ etter pbl § 28-2».
1. Spørsmålet er om reguleringsvedtektenes punkt 6 krever at opparbeidingsplanen omfatter og legger planer for hele det arealet som i planen benevnes BN1, eller om det er tilstrekkelig at den tar for seg klagernes eiendom (som er den største innenfor BN1). Fylkesmannen legger til grunn at det etter en naturlig språklig forståelse av vedtektene må gjelde et krav om plan for hele området BN1. Synspunktet er begrunnet med at det ikke er «sagt noko om at kravet til plan berre gjeld for kvar einskild grunneigar». Videre viser fylkesmannen til kommunens saksforberedelse til planvedtaket i 2000, der det står at det er «satt fram krav om utarbeiding av samla plan for områdeutnytting før området vert utbygd». Fylkesmannen er enig med klagerne i at tiltakshaveren ikke kan pålegges å utarbeide plan for mer enn sin egen eiendom. Dersom tiltakshaveren vil ha et planforslag behandlet, må han imidlertid planlegge også for de andre eiendommene innenfor BN1.
Ordlyden er ikke klar i forhold til rekkevidden av plankravet. Det er fordeler forbundet med å kunne pålegge en tiltakshaver å lage en samlet plan for hele området. Som fylkesmannen har vist til, vil et slikt pålegg medføre at hele området blir sett i sammenheng blant annet i forhold til infrastruktur, tilflottsrett og estetikk. Videre er enkelte av eiendommene innenfor BN1 så små at det, som fylkesmannen påpeker, er vanskelig å se hva en opparbeidingsplan for en slik eiendom skulle innebære.
Det er antagelig noe mer krevende for tiltakshaveren å inkludere de andre eiendommene, selv om kommunen, som fylkesmannen påpeker, kan vedta planen i strid med de andre grunneiernes interesser. Dette taler mot å pålegge tiltakshaveren å lage en samlet plan for hele BN1.
Jeg er etter en samlet vurdering, kommet til at hensynet til de andre grunneierne og formålet med en enhetlig plan, tilsier at det ikke vil være tilstrekkelig å lage opparbeidingsplan for egen eiendom. Videre kan jeg ikke se at det forslaget som forelå omfatter hele BN1 slik klageren også har anført. Dette fordi det ikke fremgår hvordan de øvrige eiendommene er tenkt utnyttet.
2. Det neste spørsmålet er om tiltaket, slik fylkesmannen har lagt til grunn, kommer i konflikt med naustbegrepet i reguleringsvedtektenes punkt 6. Herunder er det spørsmål om betydningen av kommuneplanens definisjon av naustbegrepet og regler om størrelse på naust.
Fylkesmannen har i vedtaket lagt til grunn at kommuneplanens regler om størrelse på naust kommer til anvendelse fordi reguleringsplanen ikke har regler om dette, og det derfor ikke er motstrid mellom planene. Her kunne fylkesmannen ha uttrykt seg mer presist siden det er klart at planene ikke skal gjelde side om side, jf. at kommunen har benyttet sin rett etter plbl § 20-6 tredje ledd til å la eldre reguleringsplaner gå foran arealdelen i den nyere kommuneplanen. I svaret på foreleggelsen har imidlertid fylkesmannen presisert at han ikke mente annet enn at kommuneplanens bestemmelser kan brukes som tolkningsmoment i forhold til hva som er naust i «tradisjonell byggjestil», jf. reguleringsvedtektenes pkt. 6. Kommuneplanens bestemmelser må kunne brukes som et moment ved tolkningen av reguleringsplanen. I kommuneplanens pkt. B5 «Reglar for bygging av naust, retningslinjer» nr. 1 defineres naust som «eit bygg for lagring/oppbevaring av båtar og ulike fiskereiskap». Videre fremgår det av «føresegner etter § 20-4, 2. ledd, bokstav b» § 1 at naust ikke skal være større enn 40m2 BRA og ikke høyere enn 4,5 meter over byggets sokkel. I § 3 står det videre at naust skal være uisolert, og i § 4 fremgår det at garnloft skal være uten knevegger.
Det er, slik fylkesmannen hevder, ved tolkningen av uttrykket «tradisjonell byggjestil» i reguleringsplanen, naturlig å ta utgangspunkt i fylkesdelplanen for kystsona i Hordaland, der naust er definert slik:
«Naust er bygningar i strandsona som vert nytta til oppbevaring av reiskaper, utstyr, båtar og anna. Naust som skal nyttast til overnatting og er innreie som bustad/fritidsbustad kjem ikkje inn under dette omgrepet».
Fylkesmannen har videre vist til forvaltningspraksis som belyser problemstillingen.
De omsøkte naustene har etter det jeg forstår to etasjer. Maksimalt bebygd areal er 55m2 og mønehøyden fra gulvet i første etasje er makismalt 6,7 meter. Fylkesmannen mener at størrelsen «langt overgår» det som er nødvendig for å ivareta et nausts formål, som er oppbevaring av båter og utstyr til båt og fisking. Naustene er planlagt med store areal med ståhøyde i annen etasje samt et mindre potensielt loftsareal. Fylkesmannen har utførlig redegjort for hva som tradisjonelt har vært karakterisert som naust på Vestlandet, og konkludert med at omsøkte tiltak ikke er det. Saken er etter dette godt opplyst. Det er nok holdepunkter for å si at naustene kan minne om det som egentlig er rorbuer. Man må videre kunne se hen til den generelle faren for at naust vil bli tatt i bruk som fritidsbolig samtidig som jeg understreker at det ikke er grunn til å tro at tiltakshaveren i saken her har slike planer.
Jeg har etter dette ikke avgjørende innvendinger mot fylkesmannens oppfatning om at omsøkte tiltak ikke er tradisjonelt naust i reguleringsplanens forstand.
3. Usaklig forskjellsbehandling
Klagerne mener at kommunen allerede ved utbyggingen av området BN3 i 2003 har vist hva den mener med «tradisjonell byggjestil». Ifølge klagerne har kommunen «vist at det er naust av samme type som det klagerne planlegger å bygge som ligger i reguleringsplanens tekst». Fylkesmannen har presisert at ingen av de nevnte godkjente tiltakene innenfor område BN3 har vært behandlet av fylkesmannen som klageinstans.
Jeg er enig i at fylkesmannen ikke kan være bundet av kommunens praksis ved forståelsen av naustbegrepet. Fylkesmannen må kunne stramme inn kommunens praksis i forhold til hva som tidligere har vært godkjent i områder avsatt til «naust» uten at dette kommer i strid med den ulovfestede læren om usaklig forskjellsbehandling. Sammenligningsgrunnlaget i forhold til spørsmålet om usaklig forskjellsbehandling må først og fremst være andre vedtak fattet av fylkesmannen. De sakene fylkesmannen har vist til i svaret på foreleggelsen herfra, tyder på at han (og Fylkesmannen i Sogn og Fjordane som settefylkesmann) har ført en konsekvent linje. Jeg har som nevnt ikke innvendinger mot fylkesmannens oppfatning om at omsøkte tiltak ikke er tradisjonelt naust og kan heller ikke se at fylkesmannen er bundet av hvordan kommunen har tolket naustbegrepet innenfor BN3.
Klagerne har også vist til at fylkesmannen i en konkret klagesak har godkjent et naust «like over vågen for klagernes eiendom». Han anfører at naustet er «tilsvarende» som klagernes naust, og at fylkesmannen i klagevedtaket 11. mai 2006 ikke la avgjørende vekt på kommuneplanens regler om høyde. Til dette har fylkesmannen svart at han ser at vedtaket har en «svak begrunnelse» ettersom naustbegrepet ikke ble vurdert. Fylkesmannen har erkjent at mye taler for at det burde vært konkludert med at tiltaket ikke var et naust, og at det i stedet burde vært vurdert om det var grunnlag for å dispensere fra arealbruksformålet. Dette er selvsagt uheldig. Det er likevel ikke slik at det foreligger usaklig forskjellsbehandling dersom tillatelse i den aktuelle referansesaken ble gitt på et sviktende og/eller uriktig grunnlag. Jeg viser til fylkesmannens påpekning av at flere hensyn taler for at det i referansesaken ville blitt gitt dispensasjon dersom det ble søkt om dette. Omsøkte tiltak lå mellom flere eksisterende bygninger med samme høyde, medførte ikke store naturinngrep og fikk for øvrig ikke avgjørende betydning for privatisering av området.
4. Utfylling i sjø
Reguleringskartet viser at et nærmere avgrenset område i sjøen er avsatt til brygge/naust. Reguleringsvedtektene sier ikke noe om hvor omfattende utfyllingen kan være, og fylkesmannen mener da at det «ikkje har vore meininga at heile sjøområdet kan fyllast ut», jf. vedtaket 13. september 2006. Fylkesmannen mener at det må gå klarere frem av planen dersom det har vært meningen at den skal åpne for naturinngrep som endrer landskapsbildet så vesentlig som det er søkt om her. Han konkluderer med at planen kun åpner for brygge i sjø og ikke utfylling for bygging av naust. Klagerne argumenterer på sin side med at planen nettopp angir det arealet som er angitt til utfylling for bygging av brygge og naust og at dette arealet omslutter de mindre holmene utenfor landområdet. Det er etter deres mening selvsagt at hele eller deler av dette sjøarealet må fylles ut dersom det skal kunne bygges brygge med naust der.
Jeg er enig med fylkesmannen i at det måtte ha fremgått tydeligere av planen dersom det var meningen at den skulle gi rett til naturinngrep i den størrelsesorden som tiltakshaveren har søkt om.
5. Avsluttende merknader
Det var uheldig at kommunen i reguleringsplanen benyttet begrepet «opparbeidingsplan» når dette ikke har et klart juridisk innhold og kommunen ikke hadde presisert om den også mente å stille krav om bebyggelsesplan, jf. plbl § 28-2. Det burde også ha fremgått av planens vedtekter om kommunen hadde ment å stille krav om at opparbeidingsplanen måtte omfatte hele området BN1 eller om det var tilstrekkelig at det ble utarbeidet plan for egen eiendom. Slik undersøkelsene herfra har avdekket, burde det nok også i planen vært inntatt en nærmere beskrivelse av kommunens forståelse av begrepet «tradisjonell byggestil». Også når det gjelder utfylling i sjø, er planen uklar. Som fylkesmannen har vist til i svarbrevet hit, påpekes det i veilederen Reguleringsplan Bebyggelsesplan flere steder betydningen av at planene er entydige og nøyaktige. Dette er viktig både på grunn av planens rettsvirkning for den enkelte og fordi den skal være et grunnlag for utbygging og gjennomføring. Reguleringsplanen for Y er et illustrerende eksempel på hvilke vanskeligheter som oppstår når reguleringsplaner er uklare og gir rom for flere tolkningsalternativer. Hvorvidt uklarhetene er så mange og så alvorlige at de bør få som konsekvens at planen kjennes ugyldig, har ikke vært undersøkt herfra, og jeg finner derfor ikke grunn til å uttale meg om spørsmålet.»