Sakens bakgrunn
Verdal fengsel fattet vedtak 19. juni 2024 om overføring av A (heretter klageren) til Trondheim fengsel og forvaringsanstalt, avdeling Nermarka. Overføringen var begrunnet i «helsemessige årsaker», og skjedde etter at helseavdelingen ved Verdal fengsel sendte en uttalelse til fengselsledelsen om at de ikke klarte å komme i posisjon til å behandle ham. De var bekymret for den helsemessige utviklingen hans, og anbefalte overføring til «lukket avdeling». I klagen fra Jussbuss på fengselets vedtak ble det tatt opp flere forhold ved fengselets saksbehandling og avgjørelse, blant annet manglende forhåndsvarsel, mangelfull begrunnelse og at overføringen manglet tilstrekkelig hjemmel.
Kriminalomsorgen region nord opprettholdt fengselets avgjørelse i vedtak 13. august 2024. I vedtaket under «rettslig grunnlag» viste regionen både til straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d og bestemmelsens andre ledd. Deretter ble bestemmelsens siste ledd, som gjelder for begge grunnlagene, presentert. Regionen skrev at den etter en konkret vurdering mente at overføring var nødvendig for å ivareta klagerens «helse og sikkerhet», da Trondheim fengsel ville ivareta hans behov på en mer hensiktsmessig måte. Regionen skrev:
«[D]et er lege tilgjengelig i Trondheim fengsel hver dag, noe det ikke er i Verdal fengsel. Det er imidlertid uheldig at domfeltes behandling hos psykolog har blitt avsluttet. Dersom domfelte fortsatt har behov og ønsker videre behandling hos psykolog, kan dette tas opp med Helseavdelingen i Trondheim fengsel slik at fengselet kan tilrettelegge for videre behandling.»
Når det gjaldt hensynet til barns rett til samvær med sine foreldre, mente regionen at selv om reiseveien ville bli lengre fra datterens bosted, ville ikke det nødvendigvis føre til mindre samvær, fordi klageren ville kunne søke om noe lengre permisjon. Uansett vurderte regionen at hensynet til klagerens helse og sikkerhet måtte få avgjørende betydning i saken. Regionen begrunnet dette med at
«[d]et anses nødvendig å flytte domfelte til Trondheim fengsel for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i fengselet, slik at hans helse ivaretas i tilstrekkelig grad».
På klagerens vegne sendte Jussbuss en klage til ombudet 12. september 2024 over Kriminalomsorgen region nords avgjørelse 13. august 2024. Jussbuss mente at det ikke var hjemmel for overføring i denne saken og pekte dessuten på flere saksbehandlingsfeil.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Kriminalomsorgen region nord. I brev 12. desember 2025 ba vi regionen om å svare på flere spørsmål.
Vi ba blant annet om å få opplyst om vedtaket ble truffet med hjemmel i straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d om at overføringen var «nødvendig for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i fengslet», eller bestemmelsens andre ledd om at «overføringen ivaretar innsattes behov på en hensiktsmessig måte». Vi ba om en nærmere redegjørelse for vurderingen som var foretatt avhengig av hvilken hjemmel som ble brukt. Videre spurte vi om regionen hadde vurdert vilkåret i bestemmelsens siste ledd om at overføring ikke må skje til et mer restriktivt fengsel enn nødvendig. Når det gjaldt saksbehandlingen, spurte vi om enkelte av anførslene i klagen ble vurdert og burde vært kommentert i vedtaket, og om regionen mente saken var godt nok opplyst og begrunnet. Til slutt spurte vi om det var foretatt en konkret vurdering av hensynet til barnets beste etter Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, og om barnet var blitt hørt i saken, jf. barnekonvensjonen artikkel 12 og Grunnloven § 104 første ledd.
Regionen svarte i brev 16. januar 2025, og opplyste at overføringen var hjemlet i straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d. Regionen viste til at «bestemmelsen hjemler overføringen, da overføringen var nødvendig for å ivareta domfeltes sikkerhet for egen helse». Regionen opplyste at det er vanlig praksis i kriminalomsorgen at overføringer på bakgrunn av innsattes egen helse hjemles i den bestemmelsen. Innføringen av bestemmelsens andre ledd i 2013 var etter regionen oppfatning ikke ment å endre denne praksisen. Når det gjaldt den nærmere vurderingen av klagerens sak, pekte regionen på at vedtaket ble fattet på bakgrunn av helseavdelingens vurdering av hans helsetilstand og behov, som ble uttrykt i avdelingens uttalelse 19. juni 2024. Det var ikke grunn til å betvile helseavdelingens vurderinger, som også ble understøttet av en bekymringsmelding fra klagerens søster.
Når det gjaldt vurderingen av straffegjennomføringsloven § 14 siste ledd, svarte regionen at det av hensyn til klagerens helsesikkerhet var nødvendig med overføring til et fengsel med lege tilgjengelig hver dag. Det var det ikke på aktuelle lavsikkerhetsavdelinger. Trondheim fengsel og forvaringsanstalt var det nærmeste høysikkerhetsfengselet han kunne overføres til. Regionen understreket at det ikke var andre grunner enn hans helse og legetilgjengelighet som tilsa overføring til høysikkerhetsfengsel. Det var altså ikke behov for fengsel med høyere sikkerhetsnivå, men med bedre helsesikkerhet.
Om hensynet til barnets beste, svarte region at det var foretatt en slik konkret og individuell vurdering i saken. Regionen mente at overføringen ikke nødvendigvis ville gi mindre tid til samvær med barnet. Når det gjaldt saksbehandlingen, mente regionen at saken var godt nok opplyst, anførslene i klagen var vurdert og at vedtaket var begrunnet godt nok.
På bakgrunn av den delen av regionens svar som gjaldt praksisen i kriminalomsorgen om tvangsoverføring fra fengsel med lavere sikkerhetsnivå til fengsel med høyt sikkerhetsnivå for å ivareta hensynet til innsattes helse, fant vi grunn til å stille Kriminalomsorgsdirektoratet enkelte spørsmål. I brev 22. januar 2025 spurte vi om direktoratet er kjent med denne praksisen, om den eventuelt er vanlig i alle regioner og om en nærmere redegjørelsen for denne. Vi spurte også om direktoratet er enig i regionens lovforståelse om at straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d hjemler tvangsoverføring i slike situasjoner.
Direktoratet opplyste i brev 17. mars 2025 at våre spørsmål hadde vært sendt til regionene for å innhente informasjon om overføringer på grunn av helsemessige forhold skjer med hjemmel i straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d eller § 14 andre ledd. Praksisen varierte mellom regionene og enhetene, men direktoratet opplyste at det var et begrenset antall tilfeller der overføringer til fengsel med høyt sikkerhetsnivå hadde skjedd av helsemessige grunner. I de fleste regionene har det vært en viss praksis for å bruke § 14 første ledd bokstav d for å overføre innsatte med helsemessige behov. Direktoratet mente imidlertid at det er grunn til å tro at mange av disse sakene gjelder innsatte med psykiske lidelser med atferd som påvirker fengselets ro, orden og sikkerhet. Direktoratet skrev også at de har fått opplyst at overføringer skjer etter bestemmelsen ved selvskading eller økt risiko for at den innsatte tar sitt eget liv, som medfører ekstra tilsyn for å ivareta den innsattes sikkerhet.
Direktoratet er uenig med region nord i lovforståelsen om at straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d hjemler tvangsoverføring for å kunne ivareta den innsattes helse. Direktoratet skrev at unntak kan tenkes der helsetilstanden fører til en adferd som ikke lar seg forene med opphold i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Dersom innsatte selv ikke ønsker overføring til fengsel med høyere sikkerhetsnivå, er den aktuelle hjemmelen i så fall straffegjennomføringsloven § 14 andre ledd, som ble tilføyd i 2013. Nærmere om regionens svar fremgår i punkt 2.1.
Jussbuss fikk anledning til å inngi kommentarer til regionens og direktoratets svar.
Sivilombudets syn på saken
1. Innledning
Saken reiser to hovedspørsmål. For det første er det spørsmål om den innsatte kunne overføres fra Verdal fengsel til Trondheim fengsel med hjemmel i straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d. For det andre er det spørsmål om regionen har overholdt kravet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i saker som berører barn.
2. Ga straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d hjemmel til overføring?
2.1 Rettslige utgangspunkter
Overføring til annet fengsel i strid med innsattes ønske reguleres av straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav a til g og andre ledd, som angir ulike kriterier som gir grunnlag for overføring.
Straffegjennomføringsloven § 14 første ledd angir uttømmende når innsatte på tvangsmessig grunnlag kan overføres til andre fengsler ut fra forhold som kan belastes innsatte selv eller kriminalomsorgens behov, jf. Ot.prp.nr.5 (2000-2001) punkt 13.1. Etter bokstav d kan innsatte overføres til et annet fengsel dersom det er nødvendig for å opprettholde «ro, orden og sikkerhet i fengselet». Det er lite veiledning i forarbeidene om det nærmere innholdet i bestemmelsen. Av kriminalomsorgens rundskriv, KSF-2008-9001 kap. 14.1.1, er det nevnt gjentatte eller alvorlige regelbrudd fra den innsattes side som forhold som medfører at overføring bør vurderes. Direktoratet har i svaret til ombudet vist til at situasjonen kan omfatte uønsket atferd, som for eksempel utagering, trusler eller manglende overholdelse av ordensreglementet.
Også i rundskrivet punkt III om alminnelige prinsipper for behandlingen av innsatte, «Sikkerhet, kontroll og disiplin», og punkt I om alminnelige prinsipper for «sikkerhetsvurderingen» kan man hente veiledning om innholdet i begrepene ro, orden og sikkerhet. Etter rundskrivet punkt III.1.9 innebærer «Ro i fengselet» at innsatte ikke forstyrrer fengselets ro med støyende oppførsel. Orden omfatter ryddighet og etterlevelse av reglementet, se punkt III.2. Relevant i sikkerhetsvurderingen er blant annet observasjoner som er gjort av den innsatte i det daglige miljøet i fengselet, fungering på jobb/skole og i fellesskap, samt oppførsel i fengselet, se punkt I.
Kriminalomsorgsdirektoratet har også vist til rundskrivets omtale av «ro, orden og sikkerhet» som grunnlag for utelukkelse fra fellesskapet som forebyggende tiltak etter straffegjennomføringsloven § 37. Det fremgår følgende av rundskrivet punkt 37.7.5:
«Opphold i fellesskapsavdelingen fordrer videre en viss normalfungering og vil ellers kunne forstyrre den stabiliteten som er nødvendig i et fengselsfellesskap. Dersom innsattes fungering av helsemessige eller andre årsaker, er av en slik karakter at innsatte ikke er i stand til å ivareta seg selv og dette påvirker fellesskapet, kan dette gi grunnlag for utelukkelse etter bokstav e.»
Direktoratet mener at innsattes helsesituasjon ikke omfattes av straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d. Ombudet er enig med direktoratet i denne forståelsen. Ombudet har videre ingen bemerkninger til direktoratets syn om at det likevel kan tenkes tilfeller hvor innsattes helsetilstand fører til en manglende fungering som påvirker fellesskapet, og at en overføring derfor kan gjennomføres i medhold av bestemmelsen.
Kriminalomsorgsdirektoratet ga i svaret til ombudet uttrykk for at siden det før innføringen av straffegjennomføringsloven § 14 andre ledd i 2013 ikke var noen klar hjemmel for å overføre innsatte til annet fengsel med bedre tilrettelagt tilbud, som for eksempel helsetjenester, er det sannsynlig at overføringer av helsemessige grunner derfor ble hjemlet i § 14 første ledd bokstav d. Når denne hjemmelen i noen grad også er blitt brukt for helsemessige overføringer etter tilføyelsen av andre ledd, mener direktoratet dette har sammenheng med at lovens retningslinjer ikke har blitt oppdatert siden 2008. Det har derfor vært lite tilgjengelige føringer om praktiseringen av § 14 andre ledd. Direktoratet har opplyst at det vil følge opp saken overfor regionene og sørge for oppdaterte retningslinjer.
Selv om vilkårene for overføring etter første ledd bokstav d er oppfylt, følger det av bestemmelsens siste ledd at domfelte ikke skal overføres til et mer restriktivt fengsel enn det som er nødvendig. Av Ot.prp.nr.5 (2000-2001) punkt 13.1 fremgår det at det skal foretas en vurdering av hvor restriktivt fengselsregime det er nødvendig å overføre til. Overføringen må være nødvendig av hensyn til sikkerheten, jf. retningslinjer til straffegjennomføringsloven punkt 14.1.
2.2 Kriminalomsorgen region nords vurdering av hjemmelsgrunnlaget for overføringen
Ut fra vedtakets begrunnelse var det uklart for ombudet om overføringen var hjemlet i straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d eller bestemmelsens andre ledd. Regionen klargjorde i svaret til ombudet at den var hjemlet i straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d om at overføring må være nødvendig av hensyn til «ro, orden og sikkerhet». Selv om det etter ombudets syn ikke fremgår tydelig av vedtaket, mente regionen at den hadde vurdert bestemmelsens siste ledd om at innsatte ikke skal overføres til mer restriktivt fengsel enn nødvendig.
Regionen la i vedtaket til grunn at overføringen var nødvendig for å ivareta klagerens «helse og sikkerhet», da Trondheim fengsel ville ivareta hans behov på en mer hensiktsmessig måte. Det ble vist til at det der er lege tilgjengelig hver dag. Selv om det var uheldig at klageren måtte avslutte psykologbehandlingen i Verdal fengsel, viste regionen til at dersom han fortsatt hadde behov, og ønsket videre behandling hos psykolog, kunne dette tas opp med helseavdelingen i Trondheim fengsel.
I journalnotatet fra helseavdelingen i Verdal fengsel sto det at de ikke klarte å ivareta klagerens helse på forsvarlig vis, og at det derfor ble anbefalt overføring til «lukket avdeling». Uttalelsen er knapp, blant annet når det gjelder hvorfor overføring til «lukket avdeling» var å anbefale, men regionen mener det som fremkom der var tilstrekkelig til å kunne fastslå at vilkårene for tvangsoverføring var oppfylt. Uttalelsen fra helseavdelingen er imidlertid taus om på hvilken måte innsattes helsetilstand ikke lar seg forene med hensynet til «ro, orden og sikkerhet», og hvorfor overføring til et fengsel med høyere sikkerhetsnivå ble vurdert å være nødvendig.
I svaret på ombudets undersøkelse trakk regionen frem at klageren måtte overføres til et høysikkerhetsfengsel fordi det ikke var noe lavsikkerhetsfengsel i regionen med bedre helsedekning enn i Verdal fengsel. Regionen understreket at det kun var ivaretakelsen av klagerens helse som begrunnet overføringen, og at det ikke var andre grunner til at klageren skulle måtte sone i fengsel med høyt sikkerhetsnivå.
Som gjennomgått i punkt 2.1, er ombudet enig med direktoratet i at straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d ikke gir adgang til overføring av innsatte fra lavsikkerhet til høysikkerhet alene på grunn av helsetilbudet i de respektive fengslene. Slik saken er opplyst her nå, er overføringen bare begrunnet i helsetilbudet i Trondheim fengsel, og slik ombudet forstår det da primært at det var lege tilgjengelig hver dag. I saken nå er det imidlertid ikke tilstrekkelige opplysninger til å begrunne at klagerens helsetilstand forstyrret fellesskapet i fengselet, slik at vilkårene for overføring av den innsatte er oppfylt etter straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d.
Ombudet mener på denne bakgrunn at overføringen av klageren fra Verdal til Trondheim fengsel ikke kunne gjennomføres etter straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d med den begrunnelsen som er gitt.
Ombudet vil bemerke at også Jussbuss i klagen over fengselets vedtak gjorde gjeldende at overføringen ikke kunne skje med hjemmel i straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d. Jussbuss begrunnet standpunktet rettslig, og skrev at klagerens helsetilstand klart ikke utfordret «ro, orden og sikkerhet» i fengselet. Jussbuss mente uansett at det ikke var nødvendig å overføre ham til et høysikkerhetsfengsel. Det fremgår ikke av vedtaket at regionen har vurdert disse anførslene. Ut fra regionens opplysninger til ombudet ser det heller ikke ut til at dette er gjort. Den manglende behandlingen av klagerens sentrale anførsler har gjort det krevende for klageren, og for ombudet som kontrollorgan, å forstå hvilke faktiske forhold avgjørelsen bygget på og hvorfor det ble vurdert at hensynet til «ro, orden og sikkerhet» gjorde en overføring til et fengsel med høyt sikkerhetsnivå nødvendig. Etter ombudets syn er det derfor begrunnet tvil om regionen har oppfylt sin plikt til å vurdere klagers anførsler, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum.
3. Er hensynet til barnets beste tilstrekkelig vurdert?
Vedtaket om overføring fra Verdal fengsel til Trondheim fengsel berører også klagerens datter. Det følger av Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen art. 3 nr. 1 at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle avgjørelser som gjelder barn. Også av straffegjennomføringsloven § 3 andre ledd og forskrift om straffegjennomføring § 1- 3 andre ledd fremgår det at barnets rett til samvær og kontakt med sine foreldre «skal særlig vektlegges».
Når det gjelder det nærmere innholdet i forpliktelsene som følger av barnekonvensjonen, vises det til gjennomgangen av rettslige utgangspunkter i ombudets uttalelse 28. november 2024 (SOM-2024-4085), som også gjaldt overføring av en innsatt mellom fengsler. Det fremgår av uttalelsen at forvaltningen under saksforberedelsen må identifisere hva som er til barnets beste og avveie barnets interesser mot andre hensyn.
Av regionens vedtak fremgår det ingen henvisning til barnekonvensjonen eller Grunnloven, men det er vist til straffegjennomføringsloven § 3 andre ledd. Regionen har vist til at overføringen fører til lengre reisevei til samvær med datteren, men at dette kan avhjelpes ved at den innsatte kan søke om lengre permisjoner. Regionen mente at hensynet til klagerens helse og sikkerhet uansett måtte få avgjørende vekt i saken.
I svaret på ombudets undersøkelse svarte regionen at det er foretatt en konkret og individuell vurdering av hva som er til barnets beste i saken. Regionen viste til begrunnelsen i vedtaket om at noe lengre reisevei kan avhjelpes med lengre permisjoner. I tillegg opplyste regionen at Trondheim fengsel har besøksfasiliteter, slik at datteren også kunne komme på besøk dit. Da overføringen ikke nødvendigvis ville gi mindre tid til samvær med datteren, mente regionen at hensynet til barnets beste er ivaretatt i saken. Av samme grunn, og også fordi klagerens helse og sikkerhet uansett måtte få avgjørende vekt i saken, mente regionen at det ikke var nødvendig å innhente uttalelse fra barnet.
Ombudet er ikke enig med region nord i at det er foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av om barnets beste talte for at overføring ikke burde skje. Selv om det er besøksfasiliteter i Trondheim fengsel, kan lengre reisevei påvirke hyppigheten og varigheten av besøkene for klagerens datter. Jussbuss har også i klagen til regionen tatt opp at besøkene ville bli kortere fordi reiseveien ville bli lengre og inngår i samværkvoten, noe regionen ikke har kommentert. I tillegg synes det ikke å være vurdert om en overføring til et fengsel med høyere sikkerhetsnivå og mer innlåsing vil kunne påvirke klagerens helse negativt, som igjen ville kunne påvirke klagerens mulighet til å besøke datteren sin.
Det fremgår ikke av sakens dokumenter hvor gammel datteren er. Dersom datteren var i stand til å danne seg egne synspunkter, mener ombudet at regionen som ledd i vurderingen av hva barnets beste er, skulle ha tatt stilling til og begrunnet i vedtaket om datteren skulle fått informasjon om saken og om hennes rett til å medvirke gjennom å uttale seg direkte, jf. Grunnloven § 104 første ledd og barnekonvensjonen artikkel 12.
På denne bakgrunn er det begrunnet tvil om hensynet til barnets beste er tilstrekkelig vurdert i saken.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav d ikke hjemlet overføringen av den innsatte fra Verdal til Trondheim fengsel. Det var ingen opplysninger i saken som tilsa at klagerens helsetilstand utfordret fengselets «ro, orden og sikkerhet».
Ombudet kom videre til at det var begrunnet tvil om regionen hadde oppfylt sin plikt til å vurdere klagers anførsler, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum. Heller ikke vurderingen av hensynet til barnets beste var tilstrekkelig individuell og konkret. Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 var derfor ikke oppfylt i saken.
Ombudet ber regionen om å vurdere saken på nytt i lys av uttalelsen, og om å få tilsendt kopi når den nye vurderingen foreligger.
Kriminalomsorgsdirektoratet har opplyst at praksis for tvangsoverføring av innsatte til fengsel med høyere sikkerhetsnivå av helsemessige årsaker, har variert noe mellom ulike regioner og fengsler. Direktoratet har varslet at det nå skal oppdatere retningslinjene om slik tvangsoverføring, slik at overføringer av hensyn til oppfølgingen av den innsatte eventuelt hjemles i straffegjennomføringsloven § 14 andre ledd. Ombudet vil i eget bev be direktoratet om å få oversendt de oppdaterte retningslinjene når disse foreligger.