Oppsummering

Saken gjelder innsyn i en rapport om dambruddsbølgeberegninger for dam Nybusjøen i Hamar kommune. Dokumentet ble unntatt fra innsyn i medhold av offentleglova § 13 første ledd, jf. damsikkerhetsforskriften § 7-8. Spørsmålet i saken var om taushetspliktbestemmelsen i damsikkerhetsforskriften var hjemlet i, eller i medhold av, lov.

Sivilombudet kom til at taushetsplikten i damsikkerhetsforskriften ikke er hjemlet i lov, og at den således ikke kan hjemle unntak fra innsyn etter offentleglova § 13 første ledd.

Ombudet ba Statsforvalteren i Innlandet om å behandle saken på nytt.

Sakens bakgrunn

A ba på vegne av B, Hamar kommune om innsyn i dambruddsbølgeberegninger for dam Nybusjøen. Kommunen avslo kravet og viste til at rapporten inneholder taushetsbelagte opplysninger. Avslaget ble hjemlet i offentleglova § 13 første ledd, jf. damsikkerhetsforskriften § 7-8, samt offentleglova § 12 bokstav c. Avslaget ble påklaget, og saken ble deretter oversendt til Statsforvalteren i Innlandet for videre klagebehandling. Statsforvalteren stadfestet kommunens avslag og viste til at rapporten inneholder sensitiv informasjon om vassdragsanlegget som er taushetsbelagte, jf. offentleglova § 13 og damsikkerhetsforskriften § 7-8. Videre mente Statsforvalteren at de taushetsbelagte opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumentet slik at hele dokumentet kan unntas offentlighet, jf. offentleglova § 12 bokstav c.

A og C brakte saken inn for ombudet 7. mai 2025 på vegne av B. I klagen hit skrev de blant annet at den aktuelle rapporten ikke kan inneholde sensitiv informasjon av en slik karakter som damsikkerhetsforskriften er ment å dekke. Videre ble det vist til at dambruddsbølgeberegninger for mange dammer med tilsvarende eller langt større bruddkonsekvenser i andre deler av landet er åpent tilgjengelig.

Våre undersøkelser

Vi besluttet å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren i Innlandet. I brev 10. juni 2025 herfra ble Statsforvalteren i Innlandet bedt om å redegjøre for hvilken lov taushetspliktbestemmelsen i damsikkerhetsforskriften § 7-8 er hjemlet.

Statsforvalteren svarte i brev 26. juni 2025 at damsikkerhetsforskriften § 7-8 er hjemlet i vannressursloven, og at formålet med bestemmelsen er å beskytte sensitiv informasjon om vassdragsanlegg som kan være kritisk for samfunnssikkerheten. Videre skrev Statsforvalteren at de har lagt til grunn at forskriften er gyldig og hjemlet i gjeldende lov, og at de ikke har gått nærmere inn i hjemmelsgrunnlaget for damsikkerhetsforskriften § 7-8 ved behandlingen av innsynsklagen.

På bakgrunn av Statsforvalterens svar, fant vi grunn til å undersøke saken med Energidepartementet som ansvarlig departementet for damsikkerhetsforskriften. I brev 30. juni 2025 ba vi Energidepartementet om å utdype nærmere hvilken lovbestemmelse taushetsplikten i damsikkerhetsforskriften § 7-8 er hjemlet i. Vi ba også om departementets begrunnede svar på om hjemmelsgrunnlaget er tilstrekkelig for å kunne gjøre unntak fra innsyn etter offentleglova § 13 første ledd.

Departementet svarte i brev 7. august 2025 at taushetspliktbestemmelsen i damsikkerhetsforskriften § 7-8 er hjemlet i vannressursloven § 36 og 65. Departementet anførte at der lovbestemmelser ikke direkte omtaler taushetsplikt, beror det på en konkret vurdering om det i forskrift kan fastsettes regler om taushetsplikt. Videre skrev departementet blant annet at taushetsplikt om sensitiv informasjon om vassdragsanlegg vil fremme sikkerhet mot skade på mennesker, miljø og eiendom, i tråd med ordlyden i vannressursloven § 36.

På spørsmålet om hjemmelsgrunnlaget er tilstrekkelig for å kunne anvende offentleglova § 13 første ledd, svarte departementet at det er konkrete holdepunkter i ordlyden og forarbeidene som taler for at det kan fastsettes bestemmelse om taushetsplikt i forskrift med hjemmel i vannressursloven § 36. Det er derfor departementets mening at hjemmelsgrunnlaget er tilstrekkelig.

Klagerne kom deretter med sine avsluttende merknader.

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet i saken er om det kan gjøres unntak fra innsyn med hjemmel i taushetspliktbestemmelsen i damsikkerhetsforskriften § 7-8 første ledd, jf. offentleglova § 13 første ledd.

Energidepartementet har i svaret hit argumentert for at det må innfortolkes hjemmel til å gi forskrift om taushetsplikt i vannressursloven § 36. Departementet har blant annet vist til at informasjonssikkerhet er ett av flere tiltak for å ivareta driftssikkerheten av vassdragsanlegg, og at taushetsplikt om sensitiv informasjon om vassdragsanlegg vil fremme sikkerhet mot skade på mennesker, miljø og eiendom. Formålet med å fastsette regler for informasjonssikkerhet, herunder taushetsplikt, er etter departementets syn ulykkesforebyggende.

Rettslig utgangspunkt – offentleglova §§ 3 og 13 første ledd

Det følger av offentleglova § 3 at som utgangspunkt er forvaltningens saksdokumenter offentlige. Imidlertid er det bestemt i offentleglova § 13 første ledd at «[o]pplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn». Det følger av lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 102 (2004-2005), merknader til § 13 på side 129, at taushetsplikten må følge av lov eller bestemmelser gitt i medhold av lov. Dette innebærer at verken instrukser eller avtaler kan gi grunnlag for unntak etter offentleglova § 13 første ledd. Heller ikke dokumenter som er gradert «fortrolig» eller «strengt fortrolig» i medhold av beskyttelsesinstruksen § 2 kan unntas som taushetsbelagte etter offentleglova § 13 første ledd, ettersom beskyttelsesinstruksen ikke er hjemlet i lov.

Taushetspliktbestemmelsen i damsikkerhetsforskriften § 7-8 første ledd

Damsikkerhetsforskriften § 7-8 første ledd lyder som følger:

«For vassdragsanlegg i konsekvensklasse 2, 3 og 4 skal det foretas en helhetlig risikovurdering knyttet til all behandling av informasjon om vassdragsanlegget. Som sensitiv informasjon regnes spesifikk informasjon og inngående kjennskap om vassdragsanlegget som kan brukes til å skade anlegget eller påvirke funksjoner som har betydning for sikkerheten. Det skal identifiseres hvilken informasjon som er sensitiv, hvor den befinner seg og hvem som har tilgang til den. Det skal etableres effektiv avskjerming av sensitiv informasjon og gjennomføres tilgangskontroll slik at kun rettmessige brukere får tilgang. Enhver som omfattes av forskriften her plikter å hindre at andre enn rettmessige brukere får adgang eller kjennskap til sensitiv informasjon om vassdragsanlegget. Slik informasjon er å anse som taushetsbelagt informasjon unntatt fra innsyn etter offentleglova § 13. All kommunikasjon og behandling av sensitiv informasjon skal beskyttes mot avlytting og manipulering fra uvedkommende.»

Damsikkerhetsforskriften ble fastsatt ved kongelig resolusjon 18. desember 2009 med hjemmel i lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) § 2 fjerde ledd bokstav e, § 36, § 38 annet ledd bokstav d, § 39, § 58 og § 65.

Energidepartementet har i svaret hit opplyst at den forskriftsbestemte taushetsplikten er hjemlet i vannressursloven § 36. Bestemmelsen lyder:

«Vassdragsmyndigheten kan gi forskrift for å fremme sikkerhet mot skade på mennesker, miljø og eiendom.»

Etter ordlyden gir bestemmelsen en vid hjemmel for å forskriftsfeste nærmere regler for å fremme sikkerhet mot skade på mennesker, miljø og eiendom. Det går frem av forarbeidene, Ot.prp. nr. 39 (1998-1999), merknader til § 36, på side 352 at paragrafen bare gir hjemmel for forskrifter «med det formål å fremme sikkerhet mot skade på mennesker, miljø og eiendom, dvs ulykkesforebyggende forskrifter». Forskriftene skal konkretisere den lovfestede plikten i § 5 tredje ledd om at «[v]assdragstiltak skal fylle alle krav som med rimelighet kan stilles til sikring mot fare for mennesker, miljø eller eiendom».

I foredrag til kgl.res. 18. desember 2009 om forskrift om sikkerhet ved vassdragsanlegg (damsikkerhetsforskriften) (PRE-2009-12-18-1600) står det blant annet følgende i kapittel 7, merknader til § 7-8:

«Spesifikk informasjon om vassdragsanlegg og deres funksjoner kan brukes til å påføre anleggene skader eller forårsake feilmanøvrering, og slike skader kan innebære store nedstrøms konsekvenser. Slik informasjon må ikke være tilgjengelig for uvedkommende. Det foreslås derfor en ny bestemmelse som har til hensikt å klargjøre hvilken informasjon det må være tilgangskontroll med og at det angis hvordan kontrollen skal være. Forskrift om beredskap i kraftforsyningen av 16. desember 2002 har tilsvarende krav.»

Energiloven gir i § 9-3 siste ledd hjemmel til å gi forskrifter om «informasjonssikkerhet i kraftforsyningen og om taushetsplikten». Nåværende taushetsplikt i kraftberedskapsforskriften § 6-2 om kraftsensitiv informasjon har således klar hjemmel i lov. Noen tilsvarende forskriftshjemmel som i energiloven er, så vidt ombudet kan se, ikke gitt i vannressursloven.

I vassdragsloven 1940 § 144 kunne departementet «anordne offentlig tilsyn med vassdrag og med utførelse, bruk og vedlikehold av anlegg i eller over vassdrag». Etter § 146 nr. 3 hadde tilsynet taushetsplikt om «de drifts- og forretningsforhold som det [fikk] kunnskap om». Det går frem av vannressurslovens forarbeider, Ot.prp. nr.39 (1998-1999) pkt. 19.4.1 på side 263, at reglene om taushetsplikt i vassdragsloven 1940 § 146 nr. 3 ble foreslått opphevet. Det ble vist til at reglene var overflødige ved siden av forvaltningslovens generelle bestemmelser. Videre går det frem under merknadene til § 55 på side 363, at «[o]m taushetsplikt for vassdragsmyndigheten gjelder reglene i fvl §§ 13 flg.».

Etter ombudets syn er det er ingenting i lovens ordlyd eller forarbeider, som tilsier at lovgivers hensikt var at det skulle kunne fastsettes regler om taushetsplikt i forskrift.

Det er etter dette ombudets syn at taushetspliktbestemmelsen i damsikkerhetsforskriften § 7-8 første ledd ikke har tilstrekkelig hjemmel i lov, jf. offentleglova § 13 første ledd. Forskriftens bestemmelse kan følgelig ikke hjemle unntak fra offentlighet for den aktuelle rapporten om dam Nybusjøen.

Statsforvalteren i Innlandet bes på denne bakgrunn om å vurdere innsynssaken på nytt.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at taushetspliktbestemmelsen i damsikkerhetsforskriften § 7-8 ikke er tilstrekkelig hjemlet i lov. Forskriftens bestemmelse kan derfor ikke hjemle unntak fra offentlighet etter offentleglova § 13 første ledd.

Ombudet ber Statsforvalteren i Innlandet om å vurdere saken på nytt, i lys av det som fremgår ovenfor. Ombudet har ikke med dette tatt stilling til om unntak fra innsyn kan hjemles i andre bestemmelser i offentleglova.

Ombudet ber om å bli orientert om utfallet av den nye vurderingen innen 13. oktober 2025.