Oppsummering

Saken gjelder en kontrollkommisjons klagebehandling i en sak om innskrenkning av en pasients forbindelse med omverden. For pasienten innebar vedtaket at besøk måtte foregå med personell til stede, eller med skillevegg, og at telefonsamtaler og elektronisk kommunikasjon måtte forhåndsgodkjennes og kunne overvåkes/avlyttes og avbrytes.

Sykehuset hadde med hjemmel i psykisk helsevernloven § 4A-6 vedtatt innskrenkning av pasientens forbindelse med omverden i fire uker.
Kontrollkommisjonen stadfestet vedtaket, men kontrollkommisjonens vedtak var tilsynelatende begrunnet med at vilkårene i psykisk helsevernloven § 4-5 var oppfylt. Sistnevnte bestemmelse har andre vilkår, og hjemler innskrenkning i kun 14 dager.

I svarene på ombudets spørsmål, svarte kontrollkommisjonen at klagen hadde blitt behandlet etter § 4A-6, men i forbindelse med den etterfølgende skrivingen av vedtaket ble det ved en feil benyttet mal/tekst knyttet til § 4-5.

Ombudet kom til at kontrollkommisjonens vedtak led av feil ved begrunnelsen, i en slik grad at det ikke var mulig å kontrollere om kontrollkommisjonen hadde oppfylt sine plikter som klageorgan etter forvaltningsloven. Ombudet mente at vedtaket ikke var gyldig.

Ombudet ba kontrollkommisjonen om å behandle fremtidige saker om innskrenkning av pasienters forbindelse med omverdenen i tråd med det som fremgår av uttalelsen.

Sakens bakgrunn

Kontrollkommisjonen for psykisk helsevern St. Olavs hospital, Regional sikkerhetsavdeling (RSA) (heretter kontrollkommisjonen) stadfestet 25. mars 2025 Regional sikkerhetsavdeling St. Olavs hospitals (heretter sykehuset) vedtak 19. mars 2025 om å innskrenke As (heretter pasienten) forbindelse med omverden i fire uker, fra perioden 17. mars til 13. april 2025.

Sykehusets vedtak er hjemlet i psykisk helsevernloven (phvl.) § 4A-6. Bestemmelsen hjemler innskrenkninger i pasientens forbindelse med omverdenen i inntil fire uker. Innskrenkning i forbindelsen med omverdenen etter bestemmelsen krever at det er risiko for rømning, alvorlig voldsutøvelse, innføring av rusmidler, legemidler, skadelige stoffer, rømningshjelpemidler eller farlige gjenstander eller risiko for angrep mot pasienten. Sykehusets vedtak var begrunnet med at det forelå risiko for alvorlig voldsutøvelse. 

I kontrollkommisjonens vedtak 25. mars 2025 er phvl. § 4A-6 sitert innledningsvis, før følgende problemstilling oppstilles:

«Spørsmålet som Kontrollkommisjonen skal ta stilling til er om sterke behandlingsmessige hensyn, sterke velferdsmessige hensyn eller sterke hensyn til nærstående person, gjør begrensninger med besøk/telefon nødvendig.»

Dette spørsmålet ble svart bekreftende, ved at kontrollkommisjonen konkluderte med at sterke behandlingsmessige hensyn samt sterke hensyn til nærstående personer nødvendiggjorde den innskrenkningen sykehuset hadde vedtatt.

Verken vilkåret om sterke behandlingsmessige hensyn eller vilkåret om sterke hensyn til nærstående person følger av ordlyden til phvl. § 4A-6. Disse vilkårene følger imidlertid av ordlyden i phvl. § 4-5, som hjemler innskrenkning i forbindelsen med omverdenen i inntil to uker. 

Pasienten henvendte seg til Sivilombudet per telefon, og klaget blant annet over vedtaket om innskrenkninger.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med kontrollkommisjonen, og stilte kontrollkommisjonen spørsmål om de i sin vurdering av saken hadde anvendt en annen bestemmelse (phvl. § 4-5) enn det sykehuset hadde gjort (phvl. § 4A-6). Hvis dette ble besvart bekreftende, ba vi kontrollkommisjonen oppgi årsaken til at det var anvendt en annen bestemmelse enn det sykehusets vedtak bygget på.

Vi stilte videre spørsmål om kontrollkommisjonen mente at phvl. § 4-5 var riktig hjemmel i denne saken og om de mente at bestemmelsen hjemlet å vedta innskrenkninger av pasientens forbindelse med omverden med en varighet på fire uker. Hvis dette ble besvart bekreftende, ba vi kontrollkommisjonen redegjøre nærmere for sitt syn på sammenhengen mellom pvhl. §§ 4A-6 og 4-5.

Til slutt stilte vi spørsmål om kontrollkommisjonen mente at pasienten hadde fått en reell toinstansebehandling ved deres klagebehandling av sykehusets vedtak.

Kontrollkommisjonen svarte at ved behandlingen av klagen ble vilkårene i phvl. § 4A-6 vurdert, og at kontrollkommisjonen derfor ikke hadde anvendt en annen bestemmelse enn det sykehusets vedtak bygget på. I forbindelse med den etterfølgende skrivingen av klagevedtaket, ble det imidlertid benyttet en mal/tekst som knyttet seg phvl. § 4-5. Kontrollkommisjonen erkjente at dette var en feil, og at vedtaket burde vært begrunnet i «risiko for alvorlig voldsutøvelse» i medhold av phvl. § 4A-6.

Kontrollkommisjonen mente at pasienten hadde fått en reell toinstansebehandling ved klagebehandlingen av sykehusets vedtak, til tross for at feil tekst ble inntatt i vedtaket.

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet i saken er om kontrollkommisjonen har oppfylt sin begrunnelsesplikt, slik at det er mulig å kontrollere om pasienten har fått en reell klagebehandling av sin klage over vedtaket som innskrenket hans forbindelse med omverdenen i fire uker.

1. Rettslige utgangspunkter

1.1 Innledende om hjemlene for å vedta innskrenkning av en pasients forbindelse med omverdenen

Saken gjelder innskrenkning av en pasients forbindelse med omverden. Pasienten var pasient på en regional sikkerhetsavdeling, og dømt til tvungent psykiske helsevern.

Phvl. kapittel 4 A har bestemmelser som gjelder i regionale sikkerhetsavdelinger, jf. § 4A-2. Utgangspunktet etter § 4A-6 første ledd er at den som har døgnopphold i regional sikkerhetsavdeling har rett til å motta besøk, benytte telefon, samt sende og motta brev og pakker. Etter bestemmelsens andre ledd kan den faglige ansvarlige vedta innskrenkninger i pasientens forbindelse med omverdenen i inntil fire uker etter nærmere vilkår. Phvl. § 4A-6 andre ledd lyder:

«Den faglig ansvarlige kan vedta innskrenkninger i pasientens forbindelse med omverdenen i inntil fire uker dersom det er risiko for rømning, alvorlig voldsutøvelse, innføring av rusmidler, legemidler, skadelige stoffer, rømningshjelpemidler eller farlige gjenstander eller risiko for angrep mot pasienten

Hvilke innkrenkninger som kan vedtas følger av bestemmelsens fjerde ledd. Formålet med bestemmelsen er å ivareta sikkerheten på avdelingen, jf. Prop.108 L (2011-2012) punkt 4.6.5.1. Dette følger også forutsetningsvis av bestemmelsens tredje ledd. I herværende sak begrunnet sykehuset sitt vedtak med at det forelå risiko for alvorlig voldsutøvelse fra pasienten.

For pasienten innebar vedtaket at besøk måtte foregå med personell til stede eller ved skillevegg av glass, at telefonsamtaler måtte forhåndsgodkjennes, at telefonsamtalene kunne avlyttes og avbrytes, samt at bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler måtte forhåndsgodkjennes og at elektronisk kommunikasjon kunne overvåkes og avbrytes.

Phvl. § 4-5 andre ledd hjemler innskrenking i inntil 14 dager for pasienter som er under tvungent psykisk helsevern i form av døgnopphold i institusjon. Bestemmelsen gjelder også ved regionale sikkerhetsavdelinger, og oppstiller alternative vilkår. Det må enten foreligge sterke behandlingsmessige, sterke velferdsmessige hensyn eller sterke hensyn til nærstående person som gjør innskrenkningen nødvendig. Formålet bak bestemmelsen er knyttet til behandlingen og velferden til pasienten selv, eller hensynet til pasientens nærstående.

Oppsummert er vilkårene for innskrenkning av en pasients forbindelse med omverdenen ulike etter de to hjemlene. Videre gir phvl. § 4-6A anledning til å vedtak innskrenkning i fire uker, mens § 4-5 kun gir anledning til å vedta innskrenkninger i 14 dager.

1.2 Kontrollkommisjonens begrunnelsesplikt

For behandling av saker etter psykisk helsevernloven gjelder forvaltningsloven (fvl.), jf. phvl. § 1-6. Vedtak om innskrenkning i forbindelsen med omverdenen skal begrunnes i tråd med fvl. §§ 24 og 25. Begrunnelsesplikten gjelder både for sykehusets og kontrollkommisjonens vedtak, jf. fvl. § 33 første ledd.

Ifølge fvl. § 25 skal de reglene vedtaket bygger på og de faktiske forhold som ligger til grunn for vedtaket, nevnes i begrunnelsen. Bestemmelsen sier også at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes.

Begrunnelsesplikten etter fvl. § 25 er relativ. Dette lovfestes i ny forvaltningslov § 57 andre ledd, hvor det heter at «[b]egrunnelsens omfang skal tilpasses vedtakets betydning». Loven har ikke trådt i kraft, men den relative begrunnelsesplikten er allerede sikker rett, se Prop. 79 L (2024–2025) s. 454. I bagatellmessige vedtak stilles det ikke særlig strenge krav til begrunnelsens innhold. I tilfeller der vedtaket er inngripende overfor den private part, skjerpes kravene. Der det er tale om sterkt inngripende vedtak, skjerpes kravene til begrunnelsen ytterligere, jf. blant annet Rt. 2000 s. 1066.

Ombudet mener at vedtak som innskrenker en pasients rettigheter, mens pasienten er under tvungent psykisk helsevern, er vedtak som etter sin natur utløser en skjerpet begrunnelsesplikt. For selve vedtaket som etablerer det tvungne psykiske helsevernet, har ombudet uttalt dette i avsnitt (22) i uttalelse 17. mars 2023 (SOM-2022-3720).

Det er særlig to hovedgrunner til at vedtak skal begrunnes. For det første at parten skal kunne forstå og settes i stand til å vurdere om avgjørelsen skal godtas, eller om det er grunn til å be om omgjøring, klage til overordnet organ, eller bringe vedtaket inn for domstolene eller ombudet. For det andre at forvaltningen skal treffe materielt riktige avgjørelser og vise at saksbehandlingen har vært forsvarlig. Hvis et vedtak er uklart eller utilstrekkelig begrunnet, vil det kunne utgjøre en saksbehandlingsfeil. Samtidig kan uklare eller mangelfulle begrunnelser tyde på at avgjørelsen lider av innholdsmessige mangler, for eksempel at relevante momenter ikke har blitt vurdert. 

Hensynet til etterprøvbarhet av forvaltningens rettsanvendelse er også et grunnleggende hensyn. Høyesterett har uttalt følgende i Rt. 2008 s. 96 avsnitt 58:

«Hovedhensyn bak begrunnelsesplikten er at parter og domstolene skal ha mulighet for å etterprøve vedtaket, herunder at skjønnsutøvelsen er forsvarlig, samt å bygge opp under og vise at saksbehandlingen har vært forsvarlig.»

1.3 Kontrollkommisjonens prøvingsplikt

Kontrollkommisjonen kan som klageinstans prøve alle sider av saken, jf. fvl. § 34 andre ledd. Selv om § 34 andre ledd etter sin ordlyd er en kan-bestemmelse, er det forutsatt i forvaltningslovens forarbeider, rettspraksis og juridisk teori at klageinstansen har en plikt til å foreta en ny og selvstendig prøving av saken ved klagebehandlingen, se ombudets uttalelse SOM-2024-1661 avsnitt (32). Disse forutsetningene gjelder også for kontrollkommisjonens virksomhet. Kontrollkommisjonen har med dette en avgjørende rolle for å sikre rettssikkerhet for pasienter i psykisk helsevern.

Særlige saksbehandlingsregler for kontrollkommisjonen følger av phvl. § 6-4. Etter bestemmelsens femte ledd skal kontrollkommisjonen prøve alle sider av saken. Dette er langt på vei sammenfallende med den alminnelige prøvningsplikten for klageinstanser som følger av fvl. § 34 andre ledd.

Kontrollkommisjonens prøvningsplikt har betydning for kravene til begrunnelse. Verken phvl. § 6-4 femte ledd eller fvl. § 34 andre ledd andre punktum oppstiller etter sin ordlyd noe krav at det skal fremgå av begrunnelsen hvilke forhold som er vurdert. God forvaltningsskikk tilsier imidlertid at hovedtrekkene av de forholdene som er vurdert fremgår av begrunnelsen, se for eksempel ombudets uttalelse 25. september 2018 (SOM-2016-3672). Dette gjelder etter ombudets syn særlig ved inngripende vedtak. Der det er forhold som kan være til partens fordel ved vurderingen av om vilkårene for å fatte et vedtak er oppfylt, vil kontrollkommisjonen ha plikt til å redegjøre for vurderingen av disse forholdene i vedtaket.

2. Kontrollkommisjonens begrunnelse

Kontrollkommisjonen opplyser i svarene på undersøkelsen at de under sitt møte behandlet klagen etter phvl. § 4A-6. Kontrollkommisjonen har også vist til denne bestemmelsen innledningsvis i vedtaket, slik som fvl. § 25 første ledd første punktum krever.

Ved den nærmere beskrivelsen av regelen, skriver imidlertid kontrollkommisjonen at innskrenkninger i forbindelsen med omverdenen bare kan treffes der sterke behandlingsmessige hensyn, sterke velferdsmessige hensyn eller sterke hensyn til nærstående person gjør dette nødvendig. Disse vilkårene er også gjengitt i den påfølgende problemstillingen som kontrollkommisjonen oppstiller. Dette er ikke en beskrivelse av regelen som kontrollkommisjonen opplyser å ha behandlet klagen etter, men en beskrivelse av vilkårene i phvl. § 4-5.

Både beskrivelsen av regelen, problemstillingen kontrollkommisjonen oppstiller, og vilkårene som tilsynelatende vurderes, gir etter dette ikke uttrykk for det kontrollkommisjonen opplyser var deres faktiske behandling av klagen. Vedtakets utforming har derfor motsatt virkning enn hensynet bak fvl. § 25 første ledd andre punktum. I stedet for å sette pasienten i stand til å forstå vedtaket ved å gjengi innholdet i regelen og problemstillingen som vedtaket bygger på, er denne delen av vedtaket egnet til å skape forvirring rundt hvilken regel kontrollkommisjonen faktisk har vurdert klagen etter. Forvirringen forsterkes ytterligere ved kommisjonen siterer fra juridisk teori som knytter seg til tolkningen av vilkårene i phvl. § 4-5 i vedtaket.

Ombudet kan ikke se at det i vedtaket nevnes faktiske forhold som begrunner at vilkåret «sterke behandlingsmessige hensyn» er oppfylt. Når det kommer til faktiske forhold som kan begrunne at vilkåret «sterke hensyn til nærstående person» er oppfylt, er det på side fem, tredje siste avsnitt – et avsnitt som knytter seg til nødvendighetsvilkåret i phvl. § 4-5 – en gjengivelse av forhold som kan leses som en begrunnelse. Forholdene knytter seg til pasientens søster.

Ombudet bemerker at når begrunnelsen inneholder en gjengivelse av faktiske forhold som er naturlig å henføre under vilkåret «sterke hensyn til nærstående person», forsterker dette inntrykket av at kontrollkommisjonen har behandlet klagen etter en annen bestemmelse enn det sykehusets vedtak bygget på.

Etter denne gjennomgangen mener ombudet at begrunnelsen i vedtaket 25. mars 2025 klart gir inntrykk av at klagen ble avgjort etter en annen bestemmelse enn den bestemmelsen som kontrollkommisjonen i ettertid har opplyst å ha anvendt under sin klagebehandling. Ved at vedtakets begrunnelse ikke gir utrykk for den reelle klagehandlingen som kontrollkommisjonen opplyser fant sted, har kontrollkommisjonen brutt sin begrunnelsesplikt etter fvl. §§ 24 og 25, jf. § 33. Begrunnelsen gir også inntrykk av at kontrollkommisjonen har stadfestet et vedtak om innskrenking i fire uker ved å anvende en bestemmelse som hjemler innskrenkning i 14 dager.

Begrunnelsen som kommer til uttrykk i vedtaket, gir etter ombudets syn ikke pasienten mulighet til å vurdere hvorvidt det er grunnlag for å angripe den reelle begrunnelsen som kontrollkommisjonen opplyser at vedtaket bygger på. Den skriftlige begrunnelsen gir heller ikke ombudet mulighet til å etterprøve klagebehandlingen, herunder om kontrollkommisjonen har oppfylt sin prøvningsplikt og om pasienten har fått en reell klagebehandling av sin klage.

Siden vedtaket, etter det kontrollkommisjonen opplyser, har fått en begrunnelse som ikke svarer til bestemmelsen som ble behandlet under kontrollkommisjonsmøtet, lider vedtaket av en saksbehandlingsfeil.

Etter fvl. § 41 er et vedtak som lider av saksbehandlingsfeil likevel gyldig «når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.» Det er ikke et krav om sannsynlighetsovervekt for at feilen kan ha innvirket på innholdet, men det er tilstrekkelig med en «ikke helt fjerntliggende mulighet», jf. blant annet Rt-2009-661 avsnitt 71. Høyesterett uttalte deretter i avsnitt 72 om vurderingen:

«Vurderingen beror på de konkrete forhold i saken, herunder hvilke feil som er begått og vedtakets karakter. Der saksbehandlingsfeilen har ledet til mangelfullt eller uriktig avgjørelsesgrunnlag på et punkt av betydning for vedtaket, eller feilen på annen måte innebærer tilsidesettelse av grunnleggende fordringer til forsvarlig behandling, skal det gjennomgående nokså lite til.»

I Prop. 79 L punkt 23.3.1 er gjeldende rett beskrevet som følger:

«Innvirkningskravet vil være strengere dersom den forsømte saksbehandlingsregelen har karakter av en selvstendig prosessuell rettighet. Feil som manglende begrunnelse og inhabilitet vil for eksempel ofte ha påvirket vedtaket dersom feilen tyder på svikt ved vurderinger bak vedtaket eller vedtaket ikke lar seg kontrollere.»

I svarbrevet hit har kontrollkommisjonen svart at klagen ble behandlet etter samme bestemmelse som sykehuset bygget sitt vedtak på, men at det skjedde feil ved at gal mal/tekst ble benyttet ved den etterfølgende skrivingen av kommisjonens vedtak.

Slik det skriftlige vedtaket fremstår, gir det ikke uttrykk for vedtakets reelle begrunnelse, og det er ikke mulig å kontrollere om kontrollkommisjonen har oppfylt sine plikter som klageorgan ved å foreta ny og selvstendig prøving av saken.

Ombudet er derfor kommet til at kommisjonens vedtak 25. mars 2025 ikke er gyldig i medhold av fvl. § 41.  

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at kontrollkommisjonens vedtak ikke oppfyller de kravene til begrunnelse som følger av fvl. §§ 24 og 25, jf. § 33. Begrunnelsen gir ikke grunnlag for å kontrollere om pasienten har fått en reell klagebehandling av sin klage ved at kontrollkommisjonen har oppfylt sin prøvningsplikt som klageinstans. Ombudet mener at vedtaket ikke er gyldig.

Ombudet ber om at kontrollkommisjonen behandler fremtidige saker om innskrenkning av pasienters forbindelse med omverdenen i tråd med det som fremgår av uttalelsen.