Oppsummering

Saken gjelder tollmyndighetenes saksbehandling ved tilbakehold og beslag av varer etter vareførselsloven kapittel 11. Klageren i saken ble stoppet i en rutinekontroll på flyplassen og fikk beslaglagt reseptbelagte legemidler. Tollpersonellet ga klageren en muntlig orientering på stedet om beslaget og den videre saksgangen. Klageren henvendte seg til Tolletaten på epost og forklarte at det ble tatt beslag i en for stor mengde legemidler. Tolletaten videresendte ikke klagerens henvendelser i henhold til intern instruks, og først etter flere purringer fra klageren ble tollmyndighetene klar over at beslaget var for stort.

Sivilombudet er kommet til at Tolletaten ikke oppfylte veiledningsplikten overfor klageren etter forvaltningsloven § 11. Klageren fikk hverken tilstrekkelig eller korrekt informasjon om hvor henvendelser og eventuelle klager skulle rettes. Det ble også tatt beslag i en større mengde legemidler enn det som følger av praksis. Ombudet mener at dagens praksis med muntlig orientering på stedet ved tilbakehold og beslag, ikke er tilstrekkelig til å ivareta partenes interesser og rettssikkerhet. Ombudet har derfor bedt Tolletaten utarbeide standardskriv som utleveres ved tilbakehold og beslag.

Sakens bakgrunn

Tolletaten har etter vareførselsloven kapittel 11 adgang til å holde tilbake eller beslaglegge varer i kontrollsituasjoner. Etter §§ 11-1 til 11-3 kan betalingsmidler og varer på bestemte vilkår holdes tilbake, mens §§ 11-4 og 11-5 gir adgang til å beslaglegge varer som antas å kunne inndras etter straffeloven. Når tollmyndighetene treffer slike avgjørelser, gjelder forvaltningslovens regler, med mindre annet følger av loven, jf. vareførselsloven § 1-5.

A (heretter klageren) ble stoppet 4. april 2025 på grønn sone i en rutinekontroll ved Bergen lufthavn. I bagasjen hadde klageren med seg reseptbelagte legemidler tilsvarende to måneders forbruk (20 milliliter). Regelverket tillot kun at klageren hadde med seg legemidler for 30 dagers forbruk. Tollmyndighetene tok imidlertid beslag i en større mengde legemidler enn det som følger av praksis, i alt 17 milliliter. Klageren mottok en kvittering for beslaget. Tollrapport, kvittering og legemidlene ble senere overlevert til politiet på flyplassen

I en e-post til Tolletatens kontaktsenter 8. april 2025 informerte klageren om at tollmyndighetene hadde tatt beslag i en for stor mengde av medisinene. Etter beslaget satt han igjen med kun én ukes forbruk, og ikke en måned slik han hadde krav på. Tolletaten svarte 11. april at beslaget var riktig, og at forholdet ville bli politianmeldt. Klageren henvendte seg på nytt til Tolletaten 12. april og fortalte blant annet at han var avhengig av medisinene.  Da Tolletaten unnlot å svare klageren, purret han forvaltningen i nye henvendelser 22. mai og 2. juni.

Den 18. juni 2025 hadde klageren fremdeles ikke fått svar, og han kontaktet derfor Sivilombudet. I brev 25. juni ba vi Tolletaten oversende saksdokumentene. Tolletaten svarte klageren 27. juni, erkjente og beklaget at det var tatt beslag i for stor andel av medisinene, og opplyste at politiet ville bli orientert. Vi er ikke kjent med om klageren har fått tilbake de beslaglagte legemidlene etter dette.

Våre undersøkelser

På bakgrunn av klagen og saksdokumentene fant vi grunn til å undersøke saken nærmere med Tolletaten.

I brev 22. august 2025 ba vi Tolletaten redegjøre for hvilken veiledning og informasjon som gis til personer som får varer tilbakeholdt eller beslaglagt. Vi spurte om hvilke rettigheter personene har, hvilke muligheter de har for å klage på avgjørelsen, og hvordan de gjøres kjent med sine rettigheter og den videre saksgangen. Tolletaten ble spurt om klageren i saken ble informert og veiledet om muligheten til å klage, og om Tolletaten hadde oppfylt veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11. I tillegg ba vi Tolletaten redegjøre for hvilke prosedyrer som følges ved tilbakehold og beslag, og om avgjørelser som dette er å regne som enkeltvedtak.

Tolletaten svarte 12. september 2025 at hverken tilbakehold eller beslag av varer er enkeltvedtak, men at avgjørelsene senere kan lede til enkeltvedtak. Ifølge etaten ble klageren informert muntlig på stedet om grunnlaget for beslaget, anmeldelse til politiet, og at saken ble oversendt til påtalemyndigheten. Tolletaten mente derfor at veiledningsplikten var oppfylt, selv om klagerens senere henvendelser «ved en inkurie» ikke ble oversendt politiet, og klageren heller ikke ble orientert om at det er påtalemyndigheten som behandler klager over beslag.

Tolletaten redegjorde også for sin praksis ved tilbakehold og beslag. Ved tilbakehold av betalingsmidler etter vareførselsloven § 11-1 får den reisende muntlig informasjon og et standardskriv som informerer om hjemmelsgrunnlaget, saksgangen og retten til å uttale seg om eventuelt overtredelsesgebyr. Ved tilbakehold av varer etter §§ 11-2 og 11-3 gis det muntlig informasjon om at den reisende for eksempel må sørge for tollbehandling eller nødvendig tillatelse til innførsel. Ved beslag av varer etter § 11-4 gis det muntlig informasjon på stedet om grunnlaget for beslaget, anmeldelse til politiet, og at det videre er påtalemyndigheten eller domstolsapparatet som vil ta stilling til bøteleggelse, inndragning og eventuell klage. Etter intern instruks skal skriftlige henvendelser eller klager på beslaget oversendes politiet. 

I brev 4. november 2025 ba vi Tolletaten om å oversende den interne instruksen og standardskrivet som ble vist til i svaret på undersøkelsen. Dette ble oversendt 7. november 2025. Klageren hadde ingen merknader til Tolletatens svar i saken.

Sivilombudets syn på saken

Sivilombudet vurderer først om klageren fikk tilstrekkelig veiledning i saken, jf. forvaltningsloven § 11. Deretter vurderes hvilke krav til veiledning og informasjon som generelt gjelder når personer får varer tilbakeholdt eller beslaglagt.

Rettslige utgangspunkter

Forvaltningsloven gjelder generelt for tollmyndighetenes virksomhet, med mindre annet er bestemt, jf. vareførselsloven § 1-5. De alminnelige reglene i forvaltningsloven gjelder fullt ut, mens reglene om saksforberedelse, begrunnelse, klage og omgjøring gjelder der forvaltningen treffer enkeltvedtak. Der forvaltningsorganet behandler eller avgjør saker i medhold av straffeprosessloven, gjelder ikke forvaltningsloven, jf. § 4 første ledd bokstav b. 

Tolletaten har som andre forvaltningsorgan generell veiledningsplikt innenfor sitt saksområde, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd. Formålet med veiledningen er at den det gjelder skal kunne ivareta sine interesser på best mulig måte, blant annet for å unngå «feil eller forsømmelser», jf. Forvaltningskomiteens innstilling (NUT 1958:3 s. 442). Ombudet i flere uttalelser påpekt at veiledningsplikten forutsetter at forvaltningen gir riktig informasjon, uttalelse 9. april 2025 (SOM-2024-5331) avsnitt 37. I konkrete saker skal forvaltningen også veilede av eget tiltak, og det bør pekes på omstendigheter som særlig kan få betydning for resultatet i saken, jf. § 11 annet ledd bokstav b. I ny forvaltningslov, som viderefører veiledningsplikten, er det foreslått lovfestet at omfanget av veiledningsplikten skal tilpasses sakens viktighet, den enkeltes behov og forvaltningsorganets kapasitet, se Prop. 79 L (2024-2025) punkt 7.3.4.3 og ny forvaltningslov § 14 tredje ledd.

Forvaltningen skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11 a. Dersom det forventes å ville ta uforholdsmessig lang tid å besvare en henvendelse, skal forvaltningsorganet gi et foreløpig svar. I uttalelse 20. august 2018 (SOM-2018-1458) viste ombudet til at det er god forvaltningsskikk å sende foreløpig svar hvis en henvendelse ikke kan besvares innen en måned, også der saken ikke er en sak om enkeltvedtak.

Vareførselsloven kapittel 11 har regler om tilbakehold og beslag av varer. Etter § 11-2 har tollmyndighetene en generell adgang til å holde tilbake varer som ikke er tollbehandlet på riktig måte. Etter §§ 11-4 og 11-5 kan tollmyndighetene ta beslag i varer som antas å kunne inndras etter straffeloven. Varene kan tas i forvaring hos Tolletaten eller overleveres til politiet. Dersom varene ikke inndras, skal de leveres tilbake til eieren. Adgangen til å ta beslag kan også følge av annet regelverk, for eksempel legemiddelloven § 13 a, jf. forskrift om tilvirkning og import av legemidler § 3-2a.

Reglene om tilbakehold og beslag i vareførselsloven gjør få unntak fra forvaltningsloven. Etter § 11-4 tredje ledd kan departementet gi «forskrift om klage på beslag», men slike bestemmelser er ikke gitt. Vareførselsforskriften gir i hovedsak regler om praktiske forhold knyttet til tilbakehold og beslag, og regulerer i liten grad tollmyndighetenes saksbehandling. I forarbeidene til vareførselsloven uttalte departementet i Prop. 237 L (2020-2021) på side 97 følgende om praksis ved beslag:

«Etter dagens praksis blir Tolletatens beslag begrunnet og dokumentert i beslagsrapport, og grunnlaget for beslaget blir kvalitetssikret av en juridisk enhet i etaten. Beslaget blir videre dokumentert og begrunnet ved anmeldelse av det straffbare forholdet. Dersom Tolletaten mottar skriftlig klage over beslaget, oversendes klagen til politiet/påtalemyndigheten. Ved muntlig klage blir vedkommende orientert om at klage må rettes til politiet/påtalemyndigheten. Det er behov for en gjennomgang av reglene for klage over Tolletatens beslag i varer eller gjenstander fordi de antas å kunne inndras, og reglene bør inntas i forskrift. Det er derfor i tredje ledd hjemmel for å gi forskrift om klage på beslag.»

I svarene til ombudet har Tolletaten gitt uttrykk for at beskrivelsen i proposisjonen også er dekkende for dagens praksis. Tolletatens interne instruks for tilbakehold og beslag gir på én side en kortfattet beskrivelse av dagens praksis. Etter punkt 2.1 skal klager over beslag, der forholdet er anmeldt til politiet, oversendes påtalemyndigheten. Ved tilbakehold av varer skal parten gis anledning til å klage over avgjørelsen, og i så fall behandles klagen av Tolletatens juridiske seksjon, jf. punkt 2.2. I punkt 2.3 beskrives skillet mellom prosessuelle avgjørelser og enkeltvedtak med klagerett. Etter instruksen anbefales det å gi parten rett til å klage dersom det er tvil om hvilken kategori avgjørelsen faller inn under.

I NOU 2019:5 punkt 26.6.6 på side 428 foreslo Forvaltningslovutvalget å videreføre dagens regler for granskning i forvaltningsloven § 15 slik at de også fikk virkning der forvaltningen gjør beslag. Tolletaten kritiserte forslaget. Departementet foreslo derfor i Prop. 79 L (2024-2025) punkt 19.3.4.4 et generelt unntak i § 20 syvende ledd for undersøkelser og beslag som utføres på et offentlig kontor eller annet bestemt tjenestested, slik som tollkontroller på en flyplass. Departementet uttalte at behovet for saksbehandlingsregler i slike tilfeller måtte reguleres i særlovgivningen.

Oppsummert viser rettskildene at hverken vareførselsloven eller vareførselsforskriften i særlig grad regulerer tollmyndighetenes saksbehandling ved tilbakehold og beslag. Departementet har i forslag til ny forvaltningslov heller ikke ønsket å regulere saksbehandlingen ved tollmyndighetenes beslag, men forutsatt at dette reguleres særskilt ved behov. Utgangspunktet er dermed at forvaltningslovens alminnelige bestemmelser gjelder, mens reglene om enkeltvedtak kommer inn der vilkårene for dette er oppfylt.

Fikk klageren tilstrekkelig veiledning?

Spørsmålet er om klageren fikk tilstrekkelig veiledning fra Tolletaten, jf. forvaltningsloven § 11.

Etter forvaltningsloven § 11 har Tolletaten en generell plikt til å gi veiledning som setter parten i stand til å ivareta sine interesser. I konkrete saker plikter forvaltningen av eget tiltak å vurdere partens behov for veiledning. Hvor langt veiledningsplikten rekker, beror på en konkret vurdering av sakens viktighet, partens behov og forvaltningens kapasitet.

Tolletaten har opplyst at klageren ble informert på stedet om grunnlaget for beslaget, at forholdet ville bli anmeldt, og at saken ville bli oversendt til påtalemyndigheten. Tollrapporten viser at klageren mottok kvittering for de beslaglagte varene, og at han ble orientert om den videre saksgangen.

Ombudet forstår dagens praksis slik at alle henvendelser knyttet til beslag som anmeldes, skal oversendes påtalemyndigheten. Sakens dokumenter viser imidlertid at klageren i etterkant av beslaget sendte en rekke henvendelser til Tolletatens kontaktsenter, og ikke til politiet slik praksis er. At klageren – til tross for veiledningen som ble gitt – henvendte seg til feil instans, kan tyde på at informasjonen han fikk var mangelfull eller uklar. I Tolletatens skriftlige svar til klageren 11. april og 27. juni ble det heller ikke gitt korrekt veiledning om at klageren måtte henvende seg til påtalemyndigheten. Henvendelsene ble heller ikke videresendt i tråd med Tolletatens interne instruks og uttalte praksis.

Ombudet legger også til at Tolletaten tok beslag i en større mengde legemidler enn det gjeldende praksis åpnet for. Selv om klageren uttrykte at beslaget var feil, fastholdt Tolletaten standpunktet i sitt svar 11. april, og feilen ble først oppdaget 27. juni – etter flere purringer fra klageren og etter at ombudet ba om saksdokumentene. Veiledningsplikten forutsetter at forvaltningen setter seg inn i henvendelsene og gir riktig informasjon.

Tolletaten har omtalt hendelsene i klagerens sak som en «inkurie». Etter ombudets syn er likevel forvaltningens håndtering av saken i strid med veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11 og Tolletatens interne instruks. Dette gir grunnlag for kritikk, jf. sivilombudsloven § 12 første ledd.

Ombudet viser også til forvaltningens plikt til å gi foreløpig svar og ombudets tidligere uttalelser, jf. forvaltningsloven § 11 a. Ombudet ber Tolletaten merke seg dette for senere saker og sikre at henvendelser enten besvares, videresendes eller følges opp med foreløpig svar innen rimelig tid. 

Tolletatens veiledning og informasjon i saker om tilbakehold og beslag

Spørsmålet er hvilke krav som stilles til veiledning og informasjon overfor personer som får varene sine tilbakeholdt eller beslaglagt av Tolletaten. 

I svarene til ombudet har Tolletaten lagt til grunn at tilbakehold og beslag av varer er prosessledende avgjørelser, og ikke enkeltvedtak. Ombudet har ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på dette spørsmålet i denne saken, jf. sivilombudsloven § 10 tredje ledd. Uavhengig av om tilbakehold og beslag av varer er å anse som enkeltvedtak, gjelder de alminnelige bestemmelsene i forvaltningsloven og ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling.

Etter dagens praksis gir Tolletatens tjenestepersoner muntlig informasjon på stedet til den reisende. Ved tilbakehold av betalingsmidler mottar i tillegg parten et skriftlig standard informasjonsskriv. Tolletaten har gitt uttrykk for at denne praksisen er forsvarlig og ivaretar rettssikkerheten til de reisende.

Veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11 gjelder generelt for Tolletatens virksomhet, også i kontrollsituasjoner. Ved tilbakehold og beslag innledes konkrete saker, og Tolletaten har i slike tilfeller plikt til å veilede av eget tiltak, jf. § 11 andre ledd. Veiledningen skal innrettes på en effektiv måte, og forvaltningen avgjør selv om veiledningen skal gis skriftlig eller muntlig, jf. forvaltningslovforskriften § 2. Som hovedregel er derfor muntlig veiledning akseptabelt. Dette betyr imidlertid ikke at muntlig veiledning alltid er tilstrekkelig for å ivareta veiledningsplikten og kravet til en forsvarlig saksbehandling. Avhengig av den konkrete saken og partenes forutsetninger kan det måtte stilles krav til hvordan veiledningen innrettes.

Tilbakehold og beslag av varer er inngripende handlinger blant annet fordi det fratar parten rådighet over egne eiendeler. Varene kan være av stor økonomisk eller personlig verdi, eller det kan dreie seg om livsnødvendige medisiner. Konfrontasjonen med tollpersonellet kan i seg selv oppleves dramatisk og inngripende. I en uoversiktlig og stresset situasjon kan det være vanskelig for parten å oppfatte informasjonen som blir gitt, og i tillegg huske informasjonen til senere. Samtidig har parten et klart behov for å forstå sine rettigheter, hva som skjer med varene, og hvor han eller hun kan henvende seg med spørsmål eller klage. Disse forholdene taler etter ombudets syn for at informasjonen fra tollpersonellet også bør gis skriftlig.

Formålet med forvaltningens veiledningsplikt er å sikre at parten kan ivareta sine interesser på «best mulig måte», jf. forvaltningsloven § 11 første ledd. Skriftlig informasjon vil i mange tilfeller gjøre det betydelig enklere for parten å forstå situasjonen og følge opp saken. Et standardskriv som overleveres på stedet – i tillegg til den muntlige orienteringen – vil være en enkel og lite ressurskrevende måte å sikre riktig informasjon, likebehandling og notoritet om opplysningene som gis. Slik skriftlighet styrker partens rettssikkerhet og legger til rette for en effektiv og forsvarlig saksbehandling. Et standardskriv vil bidra til at veiledningsplikten blir oppfylt, selv om det i den konkrete sak kan være nødvendig å supplere med muntlig veiledning.

Tolletaten har i dag utarbeidet et standardskriv for tilbakehold av betalingsmidler etter vareførselsloven § 11-1. Ombudet ber etaten om at det også utarbeides standardskriv for situasjoner der varer tilbakeholdes eller beslaglegges etter vareførselsloven eller annet regelverk hvor Tolletaten opptrer som forvaltningsorgan. Et slikt skriv bør blant annet opplyse om hjemmelsgrunnlaget, hvilke plikter og rettigheter parten har, den videre saksgangen, og om hvor henvendelser og klager skal rettes. For å sikre en enhetlig praksis og at den reisende får riktig informasjon på stedet, ber ombudet også om at Tolletaten oppdaterer den interne instruksen og sørger for at tollpersonell gjør seg kjent med innholdet.  

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Tolletaten ikke oppfylte veiledningsplikten overfor klageren etter forvaltningsloven § 11. Klageren fikk hverken tilstrekkelig eller korrekt informasjon om hvor henvendelser og eventuelle klager skulle rettes. Det ble også tatt beslag i en større mengde legemidler enn det praksis åpner for, og feilen ble først oppdaget etter gjentatte purringer fra klageren. Ombudet mener videre at dagens praksis med muntlig orientering på stedet ved tilbakehold og beslag, ikke er tilstrekkelig til å ivareta partenes interesser og rettssikkerhet ved en så inngripende handling.

Ombudet ber Tolletaten utarbeide standardskriv som utleveres ved tilbakehold og beslag. I tillegg ber ombudet Tolletaten oppdatere den interne instruksen for tilbakehold og beslag og påse at tollpersonell gjøres kjent med innholdet i den. Ombudet ber om å bli orientert om Tolletatens oppfølging av saken innen 1. mai 2026.