Oppsummering

Saken gjelder innsyn i NRKs a-melding til Skatteetaten for januar 2024 og i alle opplysninger fra meldingen som vedrørte kringkastingssjefen og direktør for juridisk- og stabsdivisjonen i NRK. Kultur- og likestillingsdepartementet opprettholdt NRKs avslag i to avgjørelser. Kravene var avslått da a-meldingen inneholdt opplysninger knyttet til NRKs redaksjons- og programvirksomhet og derfor var unntatt i sin helhet jf. offentleg- forskrifta § 1 tredje ledd bokstav i. Det ble ikke utvist merinnsyn. Departementet mente det ikke forelå en rett til å kreve en ny sammenstilling jf. offentleglova § 9 for å besvare innsynskravene.

Sivilombudets undersøkelser har vært begrenset til spørsmålet om det foreligger en plikt til å lage en ny sammenstilling for å besvare innsynskravene.

Sivilombudet kom til at departementet har tatt et uriktig utgangspunkt når det er vurdert om det foreligger en rett til å kreve en sammenstilling av opplysninger fra det allerede sammenstilte dokumentet (a-meldingen). Opplysningene og dokumentene som danner grunnlag for den sammenstilte a-meldingen finnes i NRKs elektroniske database som er lønnssystemet.

Sivilombudet kom til at departementet skulle ha vurdert om innsynskravene om de to ansatte kunne ha blitt etterkommet ved å lage nye sammenstillinger fra NRKs lønnssystem. I vurderingen av om det kan lages en sammenstilling av de etterspurte opplysningene fra lønnssystemet i medhold av offentleglova § 9, er det ikke av betydning at opplysningene, blant mange andre opplysninger, også finnes i et dokument som NRK har unntatt med hjemmel i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i. Departementet burde videre ha vurdert om innsynskravet i a-meldingen kunne ha vært delvis etterkommet ved å lage en sammenstilling fra lønnssystemet fra dokumenter som ikke var omfattet av unntaket i offentlegforskrifta.

Ombudet har bedt departementet om å behandle innsynssakene på nytt.

Journalist A (heretter klageren) fremsatte krav 24. september 2024 om innsyn i «A-meldingen som NRK sendte Skatteetaten i januar». Kravet ble avslått av NRK i avgjørelse 27. september 2024 og hjemmel for avslaget ble oppgitt å være offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i. Klager fremsatte deretter 30. september 2024 to krav om innsyn i «alle opplysninger fra NRKs A-melding til Skatteetaten for januar i år, som vedrører» henholdsvis kringkastingssjef B og direktør for juridisk- og stabsdivisjonen i NRK C. NRK avslo kravene i avgjørelser 17. oktober 2024. Avslagene var begrunnet slik:

«I NRKs avgjørelse 27. september 2024 (sak 2024/1269) ble kravet ditt 24. september 2024 kl. 08.04 om innsyn i «A-meldingen som NRK sendte til Skatteetaten i januar» avslått, med hjemmel i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i. Du har nå bedt om innsyn i visse opplysninger fra dette dokumentet. Offentleglova gjelder rett til innsyn i dokumenter. Med visse unntak gir ikke loven rett til innsyn i opplysninger. Innsynskravet avvises derfor.

Vi nevner for øvrig at andre dokumenter som på personnivå inneholder de opplysningene du etterspør – enten månedlig eller årlig, kan avslås etter offentleglova § 25 tredje ledd første punktum. Se til sammenligning svarene våre i sakene 2024/1333, 2024/1334 og 2024/1335. Tilbudet om å sende deg opplysninger om enkeltpersoners bruttoutbetalinger, enten det skjer gjennom oversendelse av eksisterende dokumenter (f.eks. lederlønnsrapport) eller gjennom oppstilling av disse i et nytt dokument, står fortsatt ved lag. Innsyn i slike oversikter gir vi jevnlig til andre medier, når det bes om det. Gi oss i så fall tilbakemelding om hva du ønsker fra oss.» (Kursiveringer fra NRK)

Klager skrev i klagen 18. oktober 2024 at det var innsynsrett i bruttoutbetalinger da det står i offentleglova § 25 tredje ledd andre punktum at unntaket i bestemmelsens tredje ledd første punktum ikke omfatter opplysninger om bruttoutbetalinger og skrev også:

«For en oversikt over opplysningstypene som befinner seg i a-meldingen, viser vi til Skatteetatens veiledning til utfylling av oppgaven: https://www.skatteetaten.no/bedrift-ogorganisasjon/arbeidsgiver/a-meldingen/veiledning/ Som det følger av informasjonen på nettstedet, gir a-meldingen oversikt over blant annet ulike typer kontantytelser, naturalytelser, utgiftsgodtgjørelser, trygd, pensjon, med mer. Bare kategorien «lønn og andre ytelser» inneholder 249 undergrupper av mulige innberetningspliktige underposter.

Ettersom NRKs lederlønnsrapport ikke inneholder de samme opplysningene som vi har bedt om innsyn i, blir ikke vårt innsynskrav imøtekommet ved å gi innsyn i dette.

De ovenstående to alternativene gjenstår følgelig: NRK må enten sladde dokumentet for opplysninger som kan eller skal unntas offentlighet, eller etablere opplysningene i en ny sammenstilling av opplysninger som vi kan få innsyn i.

Ettersom NRK ikke har gjort noen av delene, har vårt krav om innsyn ikke blitt imøtekommet. Dette innebærer at vi nektes innsyn i opplysninger som lovgiver eksplisitt har uttalt at vi har rettskrav på innsyn i. Dette er dermed en rettsstridig nektelse.»

NRK oversendte klagesakene til Kultur- og likestillingsdepartementet 16. desember 2024. I tillegg til en begrunnelse for at avslagene ble opprettholdt, beskrev NRK a-meldingen for 2024 slik:

«et excel-ark med 6 faner og totalt 586 337 celler med informasjon. Fanene som er populert er «Opplysningspliktige tall», «Arbeidsforhold», «Inntektsopplysninger», «forskuddstrekk og fradrag» og «innsendingsinformasjon». Fanen «arbeidsforhold» har 9157 rader, fanen «inntektsopplysninger» har 24976 rader og fanen «forskuddstrekk og fradrag» har 14779 rader.

Under fanen «Arbeidsforhold» representerer hver rad en person og kolonnene inneholder informasjon om blant annet inntektsmottaker (identifisert hovedsakelig ved fødselsnummer), type arbeidsforhold, dato for arbeidsforholdets start og slutt, yrke, ansettelsesform, stillingsprosent, permisjonsbeskrivelse, permisjonsstart og permisjonsslutt.

Under fanen «Inntektsopplysninger» representerer hver rad en utbetaling og kolonnene inneholder informasjon om blant annet inntektsmottaker, opptjeningsperiode, beløp, type inntekt, beskrivelse av utbetalingen og om den er avgifts- eller trekkplikt.

Under fanen «Forskuddstrekk og fradrag» representerer hver rad et trekk og kolonnene inneholder informasjon om inntektsmottaker, beløp, fradrag og forskuddstrekk.

For en nærmere beskrivelse av hvilken informasjon A-meldingen inneholder viser vi til skatteetatens veileder som er tilgjengelig her: Veiledning til a-meldingen – Skatteetaten.»

I tilknytning til innsynskravene i opplysningene fra a-meldingen for B og C skrev NRK til Kultur- og likestillingsdepartementet i brevene 16. desember 2024:

«I dette tilfelle er det dessuten slik at det dokumentet det bes om innsyn i opplysninger fra, er unntatt fra offentleglovas virkeområde, jf. offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i. … Innsynskravet kan derfor avvises med grunnlag i offentleglova § 3 og offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i.»

Klager innga merknader til NRKs oversendelsesbrev i brev 16. desember 2024 til Kultur- og likestillingsdepartementet. Kultur- og likestillingsdepartementet ba NRK i brev 29. januar 2025 om å gi en nærmere vurdering av om klager kunne kreve innsyn i medhold av offentleglova § 9. I brev 31. januar 2025 stilte departementet spørsmål til NRK om unntaket fra offentleglova for redaksjons- og programvirksomhet i forhold til dokument som gjelder personforvaltning. NRK svarte 5. februar 2025. Klager ga sine merknader i brev 5. februar 2025 og ba departementet vurdere om NRK har hjemmel til å unnta opplysningene. Den 13. februar 2025 ga NRK merknader til klagerens brev 5. februar 2025. Klageren innga ytterligere merknader 13. februar og 12. mars 2025 og purret på svar 10. april 2025. NRK sendte inn ytterligere merknader 22. april 2025 og klager sendte også inn merknader 22. april 2025.

Departementet opprettholdt NRKs avslag på innsyn i a-meldingen for januar 2024 og NRKS avslag på innsyn i a-meldingen om B og C i to avgjørelser 26. juni 2025 i alle tre sakene. 

I avgjørelsen som knyttet seg til innsynskrav i a-meldingen, opprettholdt departementet NRKs avslag med hjemmel i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i der det står at offentleglova ikke gjelder for «dokument hos NRK AS som er knytte til redaksjons- og programverksemnda i selskapet». NRK oversendte ikke dokumentet til departementet i forbindelse med klagebehandlingen, men departementet vurderte at saken var godt nok opplyst ut fra en redegjørelse NRK hadde gitt og opplysninger i Skatteetatens veileder om a-meldingen. Departementet viste til at unntaket gjaldt for hele dokumenter og kom til at dokumentet inneholdt opplysninger om den redaksjonelle produksjonsprosessen:

«Særlig når det gjelder frilansere/oppdragstakere og midlertidig ansatte som er knyttet til bestemte prosjekter vil hvem som engasjeres, i hvilken rolle, for hvilken periode og til hvilken godtgjørelse, være direkte knyttet til planlegging og gjennomføring av NRKs programvirksomhet. Slike engasjementer er ofte tett knyttet til innholdet i konkrete produksjoner. Opplysninger om disse – inkludert varighet, stillingsprosent og type arbeid – inngår som en del av den redaksjonelle produksjonsprosessen.»

Departementet viste videre til at a-meldingen inneholder informasjon om reiseutgifter som «i innhold og virkning» fungerer som en oversikt over NRKs redaksjonelle engasjementer og prioriteringer».

Selv om opplysninger i a-meldingen kan inngå i personalforvaltningen, som etter forarbeidene ikke er omfattet av NRK-unntaket, mente departementet at det ikke var «tilstrekkelig til å karakterisere dokumentet som et rent personalforvaltningsdokument, ettersom A-meldingen også inneholder opplysninger som er direkte knyttet til NRKs redaksjonelle og programrelaterte virksomhet».

I avgjørelsen knyttet til innsyn i opplysninger om B og C, viste departementet til avgjørelsen om innsyn i a-meldingen og til at opplysningene det var bedt om innsyn i «befinner seg i et dokument som er nyttet til NRKs redaksjons- og programvirksomhet» som faller utenfor offentleglovas virkeområde jf. offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i.

I begge avgjørelsene vurderte deretter departementet om klager kunne kreve en sammenstilling i medhold av offentleglova § 9. Departementet viste til en uttalelse fra Brandt m.fl., Offentleglova, kommentar til § 9 i punkt 1, om at dersom opplysningene finnes i et eksisterende dokument, oppstår det i utgangspunktet ikke en plikt til å lage et nytt dokument. På bakgrunn av denne uttalelsen konkluderer departementet med at NRK ikke har plikt til å gjennomføre noen ny sammenstilling etter offentleglova § 9. Til klagerens anførsel om at det i dette tilfellet var nødvendig å gjennomføre en ny sammenstilling etter § 9 for å sikre innsyn i samsvar med hovedregelen i offentleglova skrev departementet:

«Departementet er uenig i at § 9 åpner for dette. Ordlyden åpner for å gjøre en sammenstilling der opplysninger er lagret elektronisk i databaser. Vi kan ikke se at bestemmelsen gir rett til å kreve utarbeidelse av nye dokumenter som er tilpasset den enkelte innsynsbegjæring, dersom opplysningene allerede fremgår av eksisterende dokumenter.»

Departementet uttalte at det ikke kunne kreves at «NRK gjennomfører en ny sammenstilling etter offentleglova § 9 med opplysninger om fast ansatte all den tid disse opplysningene allerede fremgår av et eksisterende dokument».

Departementet vurderte merinnsyn. I saken om innsyn i a-meldingen skrev departementet:

«All den tid merinnsyn ikke gjelder dokumenter som faller utenfor offentleglovas virkeområde, er det departementets syn at uttalelsene om god forvaltningsskikk ikke kan forstås slik at departementet som klageinstans skal overprøve NRKs egne vurderinger av hvorvidt det skal gis merinnsyn i redaksjonelle dokumenter eller ei.»

Videre mente departementet i begge avgjørelsene at dersom vilkårene for å etablere en sammenstilling ikke er oppfylt, så kunne ikke klageinstansen pålegge underinstansen å lage et dokument slik at merinnsyn kunne vurderes.

Klageren brakte sakene inn for ombudet i klage 30. juni 2025. Klageren skrev at opplysningene som NRK har sendt inn til Skatteetaten i a-meldingen er opplysningstyper som lovgiver har uttalt skal være offentlige, jf. blant annet offentleglova § 25 tredje ledd. Videre var klageren uenig i departementets begrunnelse for at NRK ikke har en plikt til å utarbeide en sammenstilling etter offentleglova § 9. Det ble videre anført fra klageren at uttalelsen fra juridisk litteratur, som departementet bygget på i avgjørelsene, gjelder situasjonen der opplysningene som etterspørres befinner seg i et dokument som omfattes av offentleglova § 3. Dersom det er riktig at a-meldingen er unntatt innsyn etter offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i, finnes ikke opplysningene i et dokument som det er innsynsrett i, anførte klageren. Klageren påpekte at det ikke er bestridt at sammenstillingen kan lages ut fra NRKs regnskapssystem «med enkle fremgangsmåter». Departementets konklusjon kan etter klagerens syn åpne for «alvorlige omgåelser av offentleglova», blant annet fordi pliktsubjektene etter offentleglova kan inkludere opplysninger i dokumenter som er unntatt offentleglova, og «på det viset blokkere fremtidig innsyn i opplysningene». Klageren uttrykte at dette ikke var det tolkningsresultatet som var best i tråd med formålsparagrafen i offentleglova.  

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Kultur- og likestillingsdepartementet. I brev 25. august 2025 ble departementet bedt om å svare på spørsmål knyttet til retten til å kreve at det utarbeides en sammenstilling etter offentleglova § 9. Departementet svarte i brev 17. september 2025.

Vårt første spørsmål var om departementet hadde foretatt en vurdering av om opplysningene som er nødvendige for å utarbeide sammenstillingene er lagret elektronisk i NRKs databaser. Departementet ble i så fall bedt om å gjøre nærmere rede for vurderingen.

Departementet svarte at det ikke var foretatt en teknisk vurdering av NRKs systemer, men hadde lagt til grunn at opplysningene som utgjør a-meldingen var generert fra og lagret i NRKs elektroniske lønnssystem.

Det neste spørsmålet vi stilte var om departementet hadde gjort en vurdering av om sammenstillingene kan utarbeides med «enkle fremgangsmåter». Departementet ble bedt om å redegjøre nærmere for vurderingen.

Til dette svarte departementet at det ikke var vurdert om sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter, ettersom departementet hadde lagt til grunn at § 9 uansett ikke gir rett til å kreve en ny sammenstilling dersom opplysningene allerede fremgår av et eksisterende dokument. Departementet skrev videre:

«Vi forstår ordlyden i § 9 slik at ‘opplysningar som er elektronisk lagra i elektronisk form’ er rettet mot rådata som ikke er trukket ut i dokumentform. Dersom opplysningene allerede er hentet ut i dokumentform, som i A-meldingen, er det vår forståelse at det ikke lenger er tale om en sammenstilling av opplysninger fra databasen, men om innsyn i et eksisterende dokument. Vi er ikke enige med Sivilombudet i at det å skille mellom sammenstillinger som er foretatt og data som er lagret elektronisk er ‘kunstig og lite adekvat’ [departementets henvisning til sivilombudets uttalelse 19. juli 2016 (SOM-2016-726 og SOM-2016-880)].»

Det tredje spørsmålet vi ba departementet svare på, var om departementet mente at NRK, uavhengig av de tidligere spørsmålene, kunne nekte å utarbeide sammenstillingene, på bakgrunn av den siterte uttalelsen fra Brandt m.fl., Offentleglova, kommentar til § 9 i punkt 1. Vi utdypet spørsmålet slik:

«a. På hvilken måte mener departementet at sitatet har overføringsverdi til situasjonen når innsynsbegjæringen omfatter et snevrere utvalg opplysningstyper/færre opplysninger enn det som finnes i det allerede-eksisterende dokumentet (a-meldingen for januar 2024)? Vi viser til eksemplene i departementets saker 24/4159 og sak 24/4406, hvor de ‘subsidiære’ innsynskravene enten kun gjelder opplysninger om fast ansatte i NRK eller opplysninger som er knyttet til [direktøren] og [kringkastingssjefen] som ikke er omfattet av programunntaket. Departementet bes om å begrunne svaret.

b.  Hvilken betydning mener departementet det har for denne vurderingen dersom a-meldingen for januar 2024 er unntatt innsyn, jf. offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i, slik departementet legger til grunn? Departementet bes om å begrunne svaret.»

Departementet presiserte at det bygget på en språklig forståelse av ordlyden i offentleglova § 9 at bestemmelsen ikke gir rett til å kreve en ny sammenstilling dersom opplysningene allerede fremgår av et eksisterende dokument. Departementet utdypet videre:

«Vår opprinnelige vurdering var at selv om innsynskravene gjaldt et snevrere utvalg av opplysninger, så fremgår opplysningene av et dokument som allerede eksisterer – A-meldingen – slik at § 9 ikke kommer til anvendelse. Departementet erkjenner at
dette ikke er riktig forståelse av bestemmelsen. Vi er enige i at begrepet ‘samanstilling’ i § 9 kan forstås som en ny kombinasjon av opplysninger. Dette innebærer at det kan foreligge en rett til en ny sammenstilling selv om opplysningene finnes i et eksisterende dokument – så lenge den konkrete kombinasjonen det bes om ikke allerede foreligger i dokumentform.

Imidlertid kan vi ikke se at det får betydning for utfallet av denne saken. Det følger av forarbeidene til offentleglova at det uansett ‘ikkje [er] plikt til å lage ei slik  samanstilling av opplysningar i dokument som ikkje er omfatta av hovudreglane om innsynsrett’, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 127. Retten til å kreve en sammenstilling av opplysninger etter § 9 gjelder dermed ikke dersom de aktuelle opplysningene må hentes fra dokumenter som i seg selv ikke er omfattet av hovedreglene om innsyn.

Det er departementets oppfatning at A-meldingen for januar 2024 er unntatt fra offentleglova etter offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i. Begrunnelsen for dette fremgår nærmere i vårt vedtak med referanse 24/4159. Når A-meldingen for januar 2024 ikke er omfattet av hovedreglene om innsynsrett, foreligger det heller ingen plikt til å lage en sammenstilling av opplysninger fra dette dokumentet.»

Klageren innga merknader 23. september 2025 der det blant annet sto følgende:

«Departementet anfører at A-meldingen for januar 2024 er unntatt fra innsyn etter offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i, og at det derfor ikke foreligger plikt til å sammenstille opplysningene:

‘Når A-meldingen for januar 2024 ikke er omfattet av hovedreglene om innsynsrett, foreligger det heller ingen plikt til å lage en sammenstilling av opplysninger fra dette dokumentet.’ (vår kursivering).

Denne forståelsen bygger på en uriktig oppfatning av vårt presiserte innsynskrav, jf. hva vi skrev til Kulturdepartementet den 5. februar:

‘Det forhold at NRK har opprettet et dokument og rutinemessig sendt det til Skatteetaten, utelukker ikke at offentleglova § 9 kan komme til anvendelse samtidig. Dette kommer av at det er NRKs regnskapssystem som utgjør ‘databasen’ i denne sammenheng. Dersom NRK med enkle fremgangsmåter kan iverksette tilsvarende sammenstillinger fra regnskapssystemet som muliggjør at vi får innsyn, vil vi på vanlig måte ha adgang til å kreve det’, skrev vi.

Kulturdepartementet vet på denne bakgrunn at det fra Aftenpostens side ikke er noen absolutt betingelse at opplysningene vi ønsker innsyn i skal trekkes ut ‘fra’ A-meldingen som dokument. Vi har snarere eksplisitt gitt vårt samtykke til at opplysningene kan trekkes ut fra regnskapssystemet som NRK benytter, dersom dette vil innebære at Aftenposten får innsyn.

Vi er enige med departementet i at en sammenstilling ikke kan kreves dersom den utvilsomt vil inneholde opplysninger utenfor lovens virkeområde. For at dette skal gjelde i vår sak, må imidlertid departementet påvise hvilke opplysningstyper som faktisk faller inn under NRK-unntaket.

Etter gjennomgang av opplysningstyper som gjelder lønn og ytelser i A-meldingen, finner vi ingen slike. Dersom departementet mener noe annet, må det konkret angi hvilke opplysninger som omfattes.

NRK-unntaket gjelder «dokument som er knytte til redaksjons- og programverksemda». Innsynskravet vårt gjelder derimot opplysninger fra regnskapssystemet, som NRK har sendt til Skatteetaten som følge av lovpålagt rapporteringsplikt etter a-opplysningsloven § 3. Det er derfor lite treffende å anse disse opplysningene som ledd i NRKs redaksjonelle virksomhet. Tvert imot er det mer nærliggende å anse opplysningene å være i samme kategori som personforvaltning eller internforvaltning, som etter Kongelig resolusjon 17. oktober 2008 uttrykkelig omfattes av offentleglova.» (Klagers kursiveringer)

Klagers merknader ble sendt til departementet, men departementet innga ikke tilleggsmerknader.

Sivilombudets syn på saken

Sivilombudet avgrenset undersøkelsen i saken til å gjelde spørsmålet om retten til å kreve utarbeidet en sammenstilling etter offentleglova § 9. Det innebærer ikke at ombudet går god for de øvrige delene av departementets avgjørelser.

Ombudet har funnet det nødvendig for vurderingen av retten til å kreve en sammenstilling av opplysninger, å knytte noen merknader innledningsvis til retten til innsyn i saksdokumenter jf. offentleglova § 3, unntaket for dokumenter knyttet til NRKs redaksjons- og programvirksomhet i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd og merinnsynsvurderingen, se punkt 1. Deretter vurderer ombudet omfanget av plikten til å lage en sammenstilling i punkt 2 og knytter noen merknader til saksbehandlingstiden i punkt 3.

1. Innsyn i a-meldingen

Det er nedfelt i Grunnloven § 100 femte ledd at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter, så fremt det ikke ved lov er fastsatt begrensninger ut fra hensynet til personvern eller andre tungtveiende grunner. Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at saksdokumenter er offentlige hos organ som er omfattet av loven. Unntak kan kun gjøres dersom det følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov.

Et dokument er «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande», jf. offentleglova § 4 første ledd. For å være et saksdokument for organet, må det gjelde «ansvarsområdet eller verksemda» til organet, jf. offentleglova § 4 andre ledd.

Klager har i tre separate krav bedt om innsyn i a-meldingen og  «alle opplysninger fra NRKs A-melding til Skatteetaten for januar i [2024], som vedrører» B og C. A-meldingen er en månedlig melding til NAV, SSB og Skatteetaten om inntekt, arbeidsforhold, forskuddstrekk, arbeidsgiveravgift og finansskatt, se skatteetaten.no/bedrift- og organisasjon/arbeidsgiver/a-meldingen/. Slik ombudet har forstått Kultur- og likestillingsdepartementet og de redegjørelsene som er gitt fra NRK til departementet, genereres a-meldingen fra NRKs lønnssystem. Det er lagt til grunn at genereringen som ble foretatt i januar 2024 og sendt Skatteetaten utgjør et dokument som har oppstått på bakgrunn av en sammenstilling. Slik saken er opplyst her er ombudet enig i at NRKs a-melding for januar 2024 utgjør et saksdokument.

Kultur- og likestillingsdepartementet opprettholdt i to avgjørelser 26. juni 2025 NRKs avslag på de tre innsynskravene. Departementet mente a-meldingen var et dokument knyttet til NRKs redaksjons- og programvirksomhet og opplysningene om B og C «befinner seg i et dokument som er knyttet til NRKs redaksjons- og programvirksomhet» som faller utenfor offentleglovas virkeområde jf. offentleg- forskrifta § 1 tredje ledd bokstav i. NRK oversendte ikke dokumentet til departementet i forbindelse med klagebehandlingen, men departementet vurderte at saken var godt nok opplyst ut fra en redegjørelse NRK hadde gitt og opplysninger i Skatteetatens veileder om a-meldingen.

Ombudet er enig i at offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i unntar dokumenter i sin helhet så lenge dokumentene «er knytte til redaksjons- og programverksemda» i NRK. Sivilombudet har ikke undersøkt nærmere om det var riktig å avslå alle tre innsynskravene med hjemmel i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i. I denne vurderingen ble det lagt vekt på at sivilombudet avga en uttalelse 21. august 2024 (SOM-2024-256) som omhandlet unntaket for dokumenter knyttet til NRKs redaksjons- og programvirksomhet.

I den tidligere uttalelsen pekte ombudet på at det synes å være et behov for å tydeliggjøre rekkevidden av unntaket særlig sett i lys av kravet til kildevern og prinsippet om redaksjonell uavhengighet (uttalelsen avsnitt 94). Sivilombudet har orientert Justis- og beredskapsdepartementet om dette i brev 8. januar 2025.

Det ble derfor ikke funnet hensiktsmessig å foreta nye undersøkelser knyttet til denne unntaksbestemmelsen i foreliggende sak. Det vises til sivilombudsloven § 10 første ledd der det står at «Sivilombudet avgjør om det er grunn til å foreta undersøkelser som følge av en klage, hvilke sider av saken som skal undersøkes, og omfanget av undersøkelsene». Foreliggende sak synliggjør behovet for at lovgiver klargjør hvilke opplysninger og dokumenter som skal være unntatt offentlighet fordi de er tilknyttet NRKs redaksjons- eller programvirksomhet. Bruttoutbetalinger er som utgangspunkt offentlig jf. § 3 og § 25 tredje ledd andre punktum. Det er ombudets syn under henvisning til hovedregelen om offentlighet og formålet gitt i offentleglova § 1, at det må foreligge en klar unntaksbestemmelse dersom det skal unntas opplysninger om hvem som mottar økonomiske ytelser fra offentlig finansiert virksomhet og hvor store bruttoytelsene er. 

Ombudet vil likevel påpeke at etter gjeldende rett er det klare utgangspunktet at NRK må sende over saksdokumentene til Kultur- og likestillingsdepartementet og viser til uttalelsen 21. august 2024 i sak om innsyn i NRKs reiseregninger i forbindelse med VM-arrangement, og oppfølgingen av uttalelsen. Sivilombudet har mottatt a-meldingen for NRKs underenheter for januar 2024 i forbindelse med klagesaken om innsyn i disse der kravet var fremsatt overfor Skatteetaten, se uttalelse 7. april 2025 (SOM-2024-6021). Sivilombudet har imidlertid ikke vurdert innholdet i de mottatte a-meldingene opp mot unntaket for dokumenter knyttet til NRKs redaksjons- og programvirksomhet.

Når det gjelder merinnsynsvurderingen viser ombudet til uttalelsen 7. april 2025 (2024-6021) der det i avsnitt 81 er uttalt følgende:

«Ombudet ser at forholdet mellom unntaksbestemmelsen i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i og prinsippet om meroffentlighet i praksis kan skape noen utfordringer, som ikke synes å fremgå av vurderingene ved utforming av forskriften. For det første er det i liten grad utbrodert hvilke særskilte hensyn som begrunner unntaket. Forholdet til redaksjonell uavhengighet og kildevern er for eksempel ikke forklart. Dette kan innebære at det blir utfordrende å foreta merinnsynsvurderingen, som nettopp forutsetter at det tydelig identifiseres om hensynene bak unntaksbestemmelsen gjør seg gjeldende for det konkrete dokumentet og de konkrete opplysningene. For det andre gir offentleglova § 13 andre ledd bare NRK ‘høve’, og ingen plikt, til å unnta opplysninger som er omfattet av kildevernet. Departementet skal i prinsippet foreta en ny realitetsvurdering av om denne adgangen til å unnta opplysningene skal benyttes, ettersom klageinstansen kan prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 34. Ombudet har forståelse for at NRK har motforestillinger mot en slik ordning. På denne bakgrunn mener ombudet at også forholdet mellom prinsippet om meroffentlighet og unntaksbestemmelsen bør vurderes nærmere av forskriftsgiver, eventuelt lovgiver.»

2. Omfanget av plikten til å lage en ny sammenstilling for å besvare innsynskrav

Saken har for ombudet reist spørsmål om omfanget av plikten til å lage en sammenstilling der opplysningene allerede fremgår av et dokument. Herunder reiser saken spørsmål om forståelsen av innsynskravet og forvaltningens veiledningsplikt.

Innsynsretten ble ved vedtakelsen av offentleglova 19. mai 2006 (i kraft 1. januar 2009) utvidet ved at en etter offentleglova § 9 kunne kreve innsyn i en sammenstilling av opplysninger:

«Alle kan krevje innsyn i ei samanstilling av opplysningar som er elektronisk lagra i databasane til organet dersom samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar.»

Det vil si at organet må lage et nytt dokument for å etterkomme innsynskravet. Utvidelsen kom som en følge av den teknologiske utviklingen, se Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 12.1.4. Det ble lagt til grunn at det var nødvendig å tilpasse offentleglova til denne utviklingen, for å unngå at omfanget av innsynsretten faktisk ble redusert, se NOU 2003:30 kapittel 8.4.7.2.2. Ombudet har lagt til grunn i uttalelsen SOM-2018-3678 at «hensynene bak lovens bestemmelser, samt lovens systematikk og oppbygning, innebærer at § 9 ikke kan begrense allmennhetens rett til innsyn i forvaltningens journaler etter § 3.» Det samme må gjelde for retten etter § 3 til innsyn i organets saksdokumenter.

Vilkårene for retten til å kreve at det utarbeides en sammenstilling, er at opplysningene er elektronisk lagret i organets databaser og at sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter. Med kravet om at sammenstillingen må kunne gjøres med «enkle fremgangsmåter» siktes det til arbeidsbyrden forvaltningsorganet blir påført ved å lage sammenstillingen, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) merknaden til § 9 side 127, kapittel 16.2.7.

Hva som ligger i begrepet «samanstilling» har ombudet skrevet om i uttalelse 11. august 2017 (SOM-2016-2789):

«Begrepet ‘samanstilling’ i offentleglova § 9 må etter sin ordlyd forstås slik at man setter sammen ulike deler til et hele. I denne sammenhengen må det bety at utvalgte opplysninger fra flere saksdokumenter i databasen trekkes ut og settes sammen i et nytt dokument. Dersom kombinasjonen av opplysninger det bes om innsyn i, ikke allerede eksisterer i et dokument, vil det dermed språklig sett falle innenfor begrepet ‘samanstilling’ i offentleglova § 9.»

Et elektronisk lønnssystem vil utgjøre en samling av dokumenter slik «dokument» er definert i offentleglova § 4, se ovenfor under punkt 1 (avsnitt 28). Dokumentene som finnes i NRKs lønnssystem gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til NRK og de vil derfor som utgangspunkt være offentlige jf. § 3. Departementet har bekreftet i svaret til ombudet at det er lagt til grunn at opplysningene som genereres til en a-melding er hentet fra og elektronisk lagret i NRKs databaser. Ombudet legger derfor til grunn at opplysningene som ble generert i den aktuelle a-meldingen både finnes i dokumentet som ble sendt til Skatteetaten og NRKs databaser.

Spørsmålet er deretter om det foreligger en plikt å lage en ny sammenstilling for å svare på klagers innsynskrav. Vurderingen av om vilkårene i offentleglova § 9 er oppfylte, vil kunne stille seg ulikt for ulike innsynskrav. Dette er også uttalt i uttalelsen 22. september 2020 (SOM-2020-845).  Spørsmålet om det foreligger en plikt til å opprette en ny sammenstilling må vurderes separat for de enkelte innsynskravene.

I departementets avgjørelser har departementet under henvisning til en kommentar i Brandt m.fl., Offentleglova, kommentar til § 9 i punkt 1 kommet til at det ikke er en plikt for NRK å lage nye sammenstillinger for å svare på innsynskravene. Kommentaren det er vist til lyder:

«Forutsetningen for retten til å kreve en sammenstilling er at det faktisk er nødvendig å opprette et nytt dokument for å besvare innsynskravet. Finnes opplysningene i et eksisterende dokument, oppstår det i utgangspunktet ikke en plikt til å lage et nytt dokument, se likevel pkt. 6 om retten til å kreve sammenstilling i et bestemt filformat.»

I svaret på ombudets undersøkelser har departementet opplyst at departementets forståelse om at bestemmelsen ikke gir rett til å kreve en ny sammenstilling dersom opplysningene allerede fremgår av et eksisterende dokument, bygget på en språklig forståelse av ordlyden i § 9.

Det er bra at departementet i svaret til ombudet har erkjent at det ikke ble lagt riktig forståelse av § 9 til grunn i avgjørelsene. Departementet skrev i svaret hit at «begrepet ‘samanstilling’ i § 9 kan forstås som en ny kombinasjon av opplysninger» og at det «innebærer at det kan foreligge en rett til en ny sammenstilling selv om opplysningene finnes i et eksisterende dokument». Departementet presiserte at de mener denne retten bare oppstår så lenge den konkrete kombinasjonen det er bedt om innsyn i ikke allerede foreligger i dokumentform.

Sivilombudet mener at både ordlyden i og forarbeider til offentleglova § 9 skal forstås slik at den som ber om innsyn har en rett til at det opprettes en sammenstilling, dersom dette er nødvendig for å etterkomme et innsynskrav og forutsatt at de øvrige vilkårene for sammenstilling er oppfylt. Sivilombudet leser ikke kommentaren i Brandt m.fl. Offentleglova som noe annet enn at det som utgangspunkt ikke oppstår en plikt til å lage en sammenstilling dersom innsynskravet kan besvares ved å vurdere innsyn i allerede eksisterende dokumenter. I kommentaren i Justis- og beredskapsdepartementet, Lovavdelings rettleiar til offentleglova side 44 står det at «eit organ [vil] ha plikt til å etablere eit nytt dokument (samanstilling) dersom dette er naudsynt for å etterkome eit innsynskrav såframt det nye dokumentet (samanstillinga) kan etablerast på grunnlag av opplysningar som finst elektronisk lagra i databasane til organet og samanstillinga kan gjerast ved hjelp av enkle framgangsmåtar». Videre i Karnov lovkommentar note 1 (a jour 27. februar 2025) er det uttalt:

«Paragraf 9 innebærer ingen begrensninger i innsynsretten etter § 3, jf. også SOM-2018-3678. Avhengig av innretningen kan en database i seg selv utgjøre ett eller flere saksdokumenter i henhold til legaldefinisjonen i § 4 (se note 2 til § 4). I så fall kan det kreves innsyn i databasen – eller i en av delene som utgjør separate saksdokumenter – i medhold av § 3. Forutsatt at de øvrige vilkårene i § 4 er oppfylt, vil det samme gjelde for sammenstillinger som organet allerede har utarbeidet, for eksempel som underlagsdokumentasjon i en sak det har til behandling. I slike tilfeller kan altså ikke innsynskravet avslås under henvisning til at vilkårene for å kreve en slik sammenstilling utarbeidet etter § 9, ikke var oppfylt. Hvis man krever innsyn i medhold av § 3, vil man imidlertid måtte nøye seg med innsyn i den sammenstillingen (saksdokumentet) organet faktisk har i sin besittelse. Det kan altså ikke kreves at organet utvider sammenstillingen med flere opplysninger eller på annen måte bearbeider dokumentet. Dersom vilkårene etter § 9 er oppfylt, vil organet på den andre siden ikke kunne nekte å utarbeide en sammenstilling under henvisning til at det allerede har laget en sammenstilling som inneholder mange av – men ikke alle – de samme opplysningene.»

Lovens ordlyd, forarbeider og de to sistnevnte kommentarene viser etter ombudets syn at kommentaren i Brandt m.fl. Offentleglova ikke kan forstås slik departementet la til grunn i avgjørelsene.

Departementet har likevel kommet til at den uriktige lovforståelsen ikke har hatt betydning for resultatet i sakene fordi det «uansett» ikke er en plikt til å lage en sammenstilling av dokument som ikke er omfattet av hovedreglene om innsynsretten. Departementet skriver videre at «[n]år A-meldingen for januar 2024 ikke er omfattet av hovedreglene om innsynsrett, foreligger det heller ingen plikt til å lage en sammenstilling av opplysninger fra dette dokumentet».

Sivilombudet mener departementet her har tatt et uriktig utgangspunkt når det er vurdert om det foreligger en rett til å kreve en sammenstilling av opplysninger fra det allerede sammenstilte dokumentet. Opplysningene og dokumentene som danner grunnlag for sammenstillingen som ble generert for det nye dokumentet a-meldingen, finnes i NRKs elektroniske database som er lønnssystemet. Ombudet kan ikke utelukke at det er dokumenter i lønnssystemet som er unntatt offentleglova jf. offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i. Klager har i innsynskravene som gjaldt B og C bedt om innsyn i alle opplysninger fra NRKs a-melding til Skatteetaten for januar 2024, som vedrørte dem. Dersom dokumentene som er hentet ut om disse to i lønnssystemet for å lage a-meldingen ikke er omfattet av unntaket for redaksjons- eller programvirksomheten, blir det feil å avslå innsynskravene fordi de samme dokumentene (opplysningene) inngår i a-meldingen som NRK og departementet mener er omfattet av unntaket fra offentlighet.

Organ omfattet av offentleglova har en viss veiledningsplikt. Dersom innsynskravet i a-meldingen kunne ha vært delvis imøtekommet med å lage en sammenstilling fra dokumenter i lønnssystemet som ikke er omfattet av unntaket for dokumenter knyttet til redaksjons- eller programvirksomheten, mener ombudet at det foreligger en plikt for NRK å foreta en slik ny sammenstilling så fremt de øvrige vilkårene for en slik sammenstilling er oppfylt.

Departementet har i svaret hit uttrykt at de ikke er enig i sivilombudets uttalelse 19. juli 2016 (SOM-2016-726 og SOM-2016-880) (som ombudet hadde vist til i undersøkelsen til departementet) om at det å skille mellom sammenstillinger som er foretatt og data som er lagret elektronisk er ‘kunstig og lite adekvat’. Departementet mente at når opplysningene allerede er hentet ut i dokumentform (a-meldingen), vil det være et spørsmål om innsyn i et eksisterende dokument. Sivilombudets uttalelse som sitatet er hentet fra gjaldt spørsmål om retten til innsyn i et særskilt filformat der det allerede var opprettet en sammenstilling og gitt innsyn i et annet filformat. Sivilombudet uttalte også generelt at «en innsynsberettiget i utgangspunktet har krav på at det utarbeides en sammenstilling i ethvert filformat, dersom vilkårene for sammenstilling for øvrig er oppfylt. Dette gjelder også i de tilfellene der det allerede er foretatt en sammenstilling i et annet format.» Fordi spørsmålet om filformat ikke kommer på spissen i foreliggende sak, nøyer ombudet seg med å vise til den ovenfor nevnte uttalelsen, offentleglova § 30 som ble endret med lov 28. april 2017 nr. 22 for å gjennomføre endringsdirektivet til viderebruksdirektivet og Tromsø-konvensjonen artikkel 6 første avsnitt.

Sivilombudet har etter dette kommet til at departementet skulle ha vurdert om innsynskravene om kringkastingssjefen og direktøren kunne ha blitt etterkommet ved å lage nye sammenstillinger fra lønnssystemet til NRK. At opplysningene også finnes i et dokument som NRK har unntatt med hjemmel i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd er ikke av betydning dersom det kan lages en sammenstilling jf. offentleglova § 9 av etterspurte opplysninger om kringkastingssjefen eller direktøren og dokumentene som lages ikke er unntatt jf. offentlegforskrifta. Ombudet har også kommet til at departementet burde i tråd med veiledningsplikten ha vurdert om innsynskravet i a-meldingen kunne ha vært delvis etterkommet ved å lage en sammenstilling fra lønnssystemet fra dokumenter som ikke var omfattet av unntaket i offentlegforskrifta.

3. Saksbehandlingstiden i departementet

Sivilombudet vil også knytte noen merknader til saksbehandlingstiden i departementet. Klager sendte en klage 5. november 2024 til ombudet på manglende klagebehandling i saken om innsyn i a-meldingen. På det tidspunktet var ikke klagesaken oversendt fra NRK til departementet for behandling. Sivilombudet fant grunn til å sende departementet et brev 18. november 2024 der departementet ble minnet om kravene som stilles til saksbehandlingstiden av innsynsklager (referanse her 2024/5996). Klagesakene ble oversendt til departementet 16. desember 2024 og avgjørelsene forelå 26. juni 2025. Saksbehandlingstiden har ikke vært tatt opp med departementet i denne saken. Ut fra den totale behandlingstiden av sakene i departementet (i særdeleshet i periodene 16. desember 2024 – 29. januar 2025 og 13. februar 2025 – 26. juni 2025) og den skriftlige dokumentasjonen som foreligger i saken, er det vanskelig å se at behandlingstiden i de tre klagesakene har vært i tråd med kravet i offentleglova § 32 tredje ledd om at innsynsklagesaken «skal førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald». Dette uten at ombudet kan konkludere om det foreligger et brudd på offentleglova. Ombudet nøyer seg med å vise til uttalelsen 11. november 2025 om klageinstansens plikt til å sørge for at innsynssaken avgjøres uten ugrunnet opphold (SOM-2025-5689).

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at departementet har tatt et uriktig utgangspunkt når det er vurdert om det foreligger en rett til å kreve en sammenstilling av opplysninger fra det allerede sammenstilte dokumentet (a-meldingen). Opplysningene og dokumentene som danner grunnlag for den sammenstilte a-meldingen finnes i NRKs elektroniske database som er lønnssystemet.

Sivilombudet kom til at departementet skulle ha vurdert om innsynskravene om de to ansatte kunne ha blitt etterkommet ved å lage nye sammenstillinger fra NRKs lønnssystem. I vurderingen av om det kan lages en sammenstilling av de etterspurte opplysningene fra lønnssystemet i medhold av offentleglova § 9, er det ikke av betydning at opplysningene, blant mange andre opplysninger, også finnes i et dokument som NRK har unntatt med hjemmel i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i. Departementet burde videre ha vurdert om innsynskravet i a-meldingen kunne ha vært delvis etterkommet ved å lage en sammenstilling fra lønnssystemet fra dokumenter som ikke var omfattet av unntaket i offentlegforskrifta.  

Ombudet ber Kultur- og likestilingsdepartementet om å behandle innsynsklagesakene på nytt, og om å bli orientert om den nye behandlingen innen 21. januar 2026.