Oppsummering

Saken gjelder pålegg om tilleggstjeneste i Heimevernet for opplæring av befal. Forsvaret kan pålegge 14 dager tilleggstjeneste hvert tredje år. Klageren fikk først informasjon om at han kunne søke om utsettelse hvis han allerede hadde gjennomført tilstrekkelig tilleggstjeneste. Siden klageren allerede hadde gjennomført ett kurs for to år siden, søkte han om utsettelse. Klageren fikk avslag uten en tilstrekkelig begrunnelse. Han klaget og fikk ny informasjon om at det ikke var klageadgang på pålegget om tilleggstjeneste. Klagen ble derfor ikke sendt til klagebehandling hos Forsvarsdepartementets klagenemnd i vernepliktssaker.

Sivilombudet mener at det er klageadgang på pålegg om tilleggstjeneste i Heimevernet. Dette følger av sammenhengen i regelverket og det ulovfestede kravet om forsvarlig saksbehandling. Det var derfor feil av Forsvaret å avvise klagen. Forsvaret er bedt om å sende klagen til klagenemnda.

Forsvaret ga klageren motstridende informasjon om adgangen til å søke om utsettelse og om å klage. I tillegg var ikke avslaget tilstrekkelig begrunnet. Sivilombudet mener derfor at Forsvaret ikke har overholdt veiledningsplikten over klageren.

Forsvaret får også kritikk for sen og ufullstendig oppfølging av Sivilombudets undersøkelser.

Sakens bakgrunn

A (heretter kalt klageren) tilhører HV-14 og gjennomførte grunnleggende lagførerkurs i starten av 2023. Han ble 28. februar 2025 på nytt innkalt til kurs. Kurset hadde en varighet på ti dager fra 6. til 15. mai 2025. Klageren møtte og gjennomførte kurset.

I innkallingen til kurset sto det blant annet at det var «obligatorisk». Kurset var såkalt tilleggstjeneste, som kan pålegges i inntil 14 dager hvert tredje år for befalsopplæring i Heimevernet, jf. forsvarsloven § 26 tredje ledd. Tilleggstjeneste godskrives som ordinær tjeneste, jf. vernepliktforskriften § 38. Godskriving skjer ved vedtak som kan påklages, jf. § 39.

Som et vedlegg til innkallingen fulgte et informasjonsskriv fra HV-14. I skrivet kommer det fram at kurset var et videregående lagførerkurs som sammen med det grunnleggende lagførerkurset ville gi sersjants grad. Videre står at det at «Flere av dere som i dag mottar innkalling til kurset har fylt sin kursplikt som er 14 dager hvert tredje år. Vi ønsker å gi deg tilbud om å ta dette kurset nå. Om du ikke ønsker å benytte deg av dette tilbudet på bakgrunn av oppfylt kursplikt må du søke om utsettelse innen fristen 21.03.2025».

Klageren søkte om utsettelse 3. mars 2025, da han mente at han nylig hadde gjennomført kurs som gjorde at han samlet ville bruke mer enn 14 dager hvert tredje år på kurs. Den 20. mars 2025 fikk han avslag per e-post. Avslaget ble sendt med brev 21. mars 2025. Det er ikke oppgitt hvorfor det ble gitt avslag, men det er vist til forsvarsloven § 26 tredje ledd, som regulerer tilleggstjeneste i Heimevernet. Videre står det at avgjørelsen kan «påklages innen tre uker». Avslaget ble påklaget 28. mars 2025.

Klagen ble videresendt fra HV-14 3. april 2025 til Forsvarets personell- og vernepliktssenter (FPVS), som er sekretariat for Forsvarsdepartementets klagenemnd for vernepliktssaker. FPVS sendte 9. april 2025 klagen tilbake til HV-14. I brevet står blant annet: «Innkalling til tjenesten skjer etter forsvarsloven § 19. Dette omfatter også innkalling til kurs. Vedtak om innkalling til tjeneste etter forsvarsloven § 19 er etter forsvarsloven § 64 ikke omfattet av forvaltningsloven kapittel IV-VI, og kan følgelig ikke påklages». Videre skrev FPVS at «Forsvarsloven § 26 bestemmer hvordan kvalifiserende kurs skal godskrives ift. tjenesteplikten. Dersom den tjenestepliktige er uenig i hvordan gjennomføringen av det aktuelle kurset godskrives eller avregnes mot den ordinære tjenesteplikten, kan han klage på avgjørelsen».

Klager fikk videresendt brevet fra FPVS som ble sendt til HV-14. Han sendte klage til Sivilombudet 30. april 2025. Sivilombudet fikk på telefon bekreftet fra saksbehandler hos FPVS at klagen ikke ble videresendt til Forsvarsdepartementets klagenemnd for vernepliktssaker. FPVS mente at klageren ikke hadde klagerett.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke om klageren kunne klage på pålegget om tilleggstjeneste, slik at saken skulle ha vært behandlet av Forsvarsdepartementets klagenemnd i vernepliktssaker. Vi ba 6. august 2025 Forsvaret svare på blant annet:

  1. Kunne klageren klage på innkallingen og pålegget om tilleggstjeneste?
  2. Hva innebar det at HV-14 skrev at det var mulig å søke om utsettelse på grunn av oppfylt kursplikt?
  3. Når skal det fattes vedtak om godskriving av tilleggstjenesten og hvordan kan dette påklages?
  4. Hva er forholdet mellom godskriving av tidligere tilleggstjeneste og Forsvarets mulighet til å pålegge kommende tilleggstjeneste?

Forsvaret svarte 12. september 2025. I svaret mente Forsvaret blant annet:

  1. Klageren kunne ikke klage på innkallingen og pålegget om tilleggstjeneste. Vernepliktsforskriften § 88 avklarer forholdet til forvaltningsloven og angir hvilke saker som kan påklages. Tilleggstjeneste etter forsvarsloven § 26 er ikke blant disse sakene.
  2. Det var mulig å søke om utsettelse fordi det hvert år er kurskandidater som ønsker å gjennomføre kurset, selv om de allerede har oppfylt tilleggstjenesten for treårsperioden.
  3. Vedtak om godskriving av tilleggstjeneste kan påklages etter vernepliktsforskriften § 88. Klage fremmes som ordinær klagesak til heimevernsdistriktet.
  4. Innenfor en løpende treårsperiode kan Forsvaret pålegge tilleggstjeneste på inntil 14 dager.

Vi stilte 29. september 2025 Forsvaret oppfølgingsspørsmål om blant annet:

  1. Har klageren mulighet til å få overprøvd om Forsvaret kunne pålegge han et tillegg til tjenestetiden, det vil si om vilkårene i forsvarsloven § 26 tredje ledd var oppfylt?
  2. Fikk klager riktig og tilstrekkelig informasjon om hvordan han kunne klage i saken? Spørsmålet omfattet om veiledningsplikten var oppfylt.
  3. Hvordan har Forsvaret godskrevet tidligere tjeneste og tilleggstjeneste for klageren, og ble det da opplyst om klageadgang? Vi ba om å få oversendt vedtakene om godskrevet tjeneste.
  4. Hvor ofte kan Forsvaret kalle inn til tilleggstjeneste, og når starter og slutter perioden på hvert tredje år? Vi ba om et generelt svar og et for klagerens tilfelle.

Vi mottok svar fra Forsvaret 24. oktober 2025. I svaret mente Forsvaret blant annet:

  1. Det kommer fram av forsvarsloven § 26 tredje ledd hvordan kvalifiserende kurs som overstiger 14 dager i løpet av en treårsperiode skal godskrives mot den ordinære tjenesteplikten etter forsvarsloven § 18. Godskrivning av den ordinære tjenesteplikten kan påklages til klagenemnda. Da tjenesteplikten ikke var oppfylt i denne saken, hadde det ingen betydning om klagen var ferdig behandlet før tjenesten.
  2. Klager fikk informasjon om at det rettslige grunnlaget for å innvilge utsettelse på grunn av oppfylt kursplikt er forsvarsloven § 26. Klager hadde ikke oppfylt kursplikten og fikk avslag. Han fikk informasjon om at han kunne klage på vedtaket. Informasjonen var feil, da det ikke var mulig å klage på innkallingen. FPVS redegjorde for klagemulighetene i skriv til HV-14. Redegjørelsen ble videresendt til klageren.
  3. Det fattes ikke egne vedtak om godskrivning av tjenesteplikten. Dette følger av forsvarsloven med forskrift, og beregnes fortløpende i personellsystemene til Forsvaret.
  4. Hvert tredje år er en løpende treårsperiode, der treårsperioden slutter ved den siste aktivitetens slutt. Det vil si at ved innkalling til kurs skjer vurderingen tre år tilbake i tid, for å se om det i perioden har vært gjennomført kurs på til sammen 14 dager.

I lys av svarene vi hadde mottatt, fant vi grunn til å gjenta enkelte spørsmål:

  1. Når kunne klageren klage på godskriving av tjenesten?
  2. Hva var det rettslige grunnlaget for å søke om utsettelse av kurset?
  3. Hvordan har Forsvaret godskrevet tidligere tjeneste og tilleggstjeneste for klageren, og ble det da opplyst om klageadgang?
  4. Når starter og slutter perioden på hvert tredje år i klagerens tilfelle?

Vi mottok kun svar fra Forsvaret på spørsmål to, 5. desember 2025. Forsvaret svarte at det rettslige grunnlaget for å søke utsettelse av kurset er reglene i vernepliktsforskriften kapittel 10.

Sivilombudets syn på saken

Hovedspørsmålet i saken er om klageren kunne klage på pålegget om tilleggstjeneste, eller om Forsvaret hadde hjemmel til å avvise klagen.

Sivilombudet vil i denne saken ikke ta stilling til hvordan regelen om tilleggstjeneste i forsvarsloven § 26 skal forstås. Sivilombudets kontroll av forvaltningen skal skje etter at alle klagemulighetene er brukt, jf. sivilombudsloven § 8. Siden klagen ikke er behandlet av klagenemnda, behandles ikke spørsmålet om klageren kunne pålegges tilleggstjeneste nå.

Som en følge av at klager har mottatt ulik informasjon fra Forsvaret vil Sivilombudet først vurdere om klager fikk tilstrekkelig veiledning. 

Veiledningsplikten

Ved behov skal forvaltningen av eget tiltak veilede en part i en sak, jf. forvaltningsloven § 11 andre ledd. Formålet er at parten skal kunne ivareta sine interesser i saken «på best mulig måte», jf. første ledd. Veiledningen skal omfatte «regler for saksbehandlingen, særlig om parters rettigheter og plikter etter forvaltningsloven», jf. andre ledd bokstav b. Veiledningsplikten gjelder for all virksomhet i Forsvaret, jf. forsvarsloven § 64.

På denne bakgrunn er spørsmålet om klager kunne ivareta sine interesser i saken gitt den informasjonen han mottok fra Forsvaret.

Klager fikk først informasjon fra HV-14 om at han kunne søke om utsatt tjeneste hvis han hadde oppfylt kursplikten på 14 dager hvert tredje år. Da han søkte om utsettelse av den grunn at kursplikten var oppfylt, fikk han et avslag uten en konkret begrunnelse og med kun en henvisning til forsvarsloven § 26 tredje ledd. Avslaget oppfylte ikke kravet til begrunnelse i forvaltningsloven § 25 andre ledd. Det var ikke mulig for klageren å forstå at begrunnelsen, slik Sivilombudet senere har forstått det, var at han etter Forsvarets beregning allerede hadde gjennomført tilleggstjenesten for treårsperioden.

I avslaget fra HV-14 var det opplyst om klageadgang. FPVS mente derimot at det ikke var klageadgang, og skrev et brev til HV-14 hvor de redegjorde for dette. Brevet ble videresendt til klageren fra HV-14 uten omskrivning eller noen medfølgende forklaring. Sivilombudet mener at brevet fra FPVS, som ikke var ment til klageren, ikke ga nødvendig og forståelig informasjon om hvorfor klagen ble avvist og hva klageren kunne gjøre videre.

Informasjonen om reglene og klageadgangen som Forsvaret allerede hadde gitt var motstridende eller utydelig. Det ga Forsvaret en særlig oppfordring til å begrunne sitt syn og redegjøre for klagerens muligheter til å ivareta sine interesser. Det må ha fremstått som uforståelig for klageren hvorfor klagen hans ikke ble klagebehandlet, da han hadde mottatt informasjon om at han kunne søke om utsettelse ved oppfylt kursplikt

Sivilombudet konkluderer med at Forsvaret har brutt veiledningsplikten overfor klageren.

Klageadgang på tilleggstjeneste

Vurderingstemaet er så om det er klageadgang på pålegg om tilleggstjeneste i Heimevernet etter forsvarsloven § 26 tredje ledd. Hvis det er klageadgang, hadde ikke Forsvaret og FPVS hjemmel til å avvise klagen, jf. forvaltningsloven § 33 andre ledd.  

Alle norske statsborgere har verneplikt, jf. forsvarsloven § 6. Verneplikten omfatter gjennom tjenesteplikten blant annet ordinær tjeneste i Forsvaret. Ordinær tjeneste kan være førstegangstjeneste og årlig heimevernstjeneste, jf. § 17 første og andre avsnitt. Etter gjennomført førstegangstjeneste tjenestegjør de fleste tjenestepliktige soldater i Heimevernet gjennom årlig heimevernstjeneste, jf. § 23.

Etter forsvarsloven § 26 tredje ledd kan «[t]jenestepliktige som får offisers-, befals- og spesialistopplæring i Heimevernet […] bli pålagt et tillegg til tjenestetiden på inntil 14 dager hvert tredje år. Tilleggstjenesten kan gjennomføres samlet eller fordelt». Som navnet tilsier kommer tilleggstjenesten i tillegg til den ordinære tjenesten, vanligvis førstegangstjeneste og årlig heimevernstjeneste.

Forsvarets virksomhet er generelt underlagt forvaltningsloven, jf. § 1. For reglene om klageadgang for enkeltvedtak i forvaltningsloven kapittel VI, er det likevel slik at disse ikke gjelder for store deler av forvarsloven, jf. § 64. Hvilke avgjørelser det er klageadgang på, følger igjen av vernepliktsforskriften § 88. Etter bestemmelsen gjelder hele forvaltningsloven for behandling av saker etter blant annet vernepliktsforskriften §§ 25 og 39.

Etter vernepliktsforskriften § 25 er det adgang til å klage på avgjørelser om tilleggstjeneste. Bestemmelsen sier blant annet at «Forsvaret kan fastsette tilleggstjeneste etter forsvarsloven § 26.», og at «[e]n avgjørelse om tilleggstjeneste kan påklages til Forsvarsdepartementets klagenemnd i vernepliktssaker.», jf. første og fjerde ledd. Det kan tilsi at det er klageadgang etter vernepliktsforskriften for pålegg om tilleggstjeneste i Heimevernet. Samtidig er overskriften til vernepliktsforskriften § 25 «Tilleggstjeneste ved fravær og forsømmelse». Fravær og forsømmelse er regulert i forsvarsloven § 26 første og andre ledd, men vernepliktsforskriften § 25 viser til hele forsvarsloven § 26, og ikke bare til § 26 første og andre ledd. Dersom klageadgangen i vernepliktsforskriften § 25 ikke var ment å omfatte all tilleggstjeneste etter forsvarsloven § 26, hadde det vært nærliggende å presisere det. Det er etter dette ut fra ordlyden alene ikke klart om det foreligger klageadgang.

Det er nær sammenheng mellom å pålegge tilleggstjeneste og hvordan tilleggstjeneste tidligere er godskrevet og vil bli godskrevet i ettertid. Etter vernepliktsforskriften § 39 skal Forsvaret fatte vedtak om «godskriving av tjenestetiden. Vedtaket kan påklages til Forsvarsdepartementets klagenemnd i vernepliktssaker». Dette gjelder også for tilleggstjeneste som nevnt, jf. § 38 tredje ledd. Det betyr at det er klagemulighet for godskriving av gjennomført tilleggstjeneste i Heimevernet.

Som nevnt er det materielle vilkåret for å pålegge tilleggstjeneste etter forsvarsloven § 26 tredje ledd at tilleggstjenesten ikke er mer enn 14 dager hvert tredje år. Det vil da være av betydning hvor mye tilleggstjeneste som allerede er godskrevet i treårsperioden i tidligere vedtak.

Forholdet mellom reglene tilsier at det må være klageadgang også på pålegg om tilleggstjeneste forut for tjenesten, og ikke kun etter at tjenesten har blitt gjennomført. Hvis det ikke er klageadgang på pålegget om tilleggstjeneste, vil klageadgangen på tidligere godskrivning etter gjennomført tjeneste være av mindre betydning. Den tjenestepliktige har da ingen mulighet til å få kontrollert at tidligere vedtak om godskrivning av tjenesten blir sett hen til, og at pålegget er innenfor 14 dager i treårsperioden.

Sivilombudet har stilt Forsvaret spørsmål om den rettslige forståelsen av sammenhengen mellom tilleggstjeneste og godskriving, og hvordan godskrivning gjøres i praksis, uten at dette er besvart.

Reguleringen av hva som kan påklages og ikke i forsvarsloven og vernepliktsforskriften er noe ufullstendig. I lovarbeidet som resulterte i Forsvarsloven kom det fram at Forsvarsdepartementet mente «det ville ha vært hensiktsmessig å gjøre forvaltningslovens kapittel IV til VI gjeldende for hele loven. En slik endring krever imidlertid en nærmere konsekvensutredning, som faller utenfor dette lovarbeidets mandat», jf. Prop.102 L (2015-2016) s. 110. Det ble samtidig tatt avstand fra tidligere oppfatning om at det var hensiktsmessig å regulere klageadgangen særskilt i egen forskrift.

På denne bakgrunn oppfatter Sivilombudet reguleringen av klageadgang på tilleggstjeneste som uklar. Samtidig tilsier sammenhengen i regelverket at det må være klageadgang også for pålegg om tilleggstjeneste i Heimevernet, ikke bare registreringen i ettertid. Standpunktet støttes av vektige rettssikkerhets- og kontrollhensyn, som må hensyntas etter de ulovfestede krav om forsvarlig saksbehandling, jf. Høyesteretts dom i Rt. 2009 s. 1356 avsnitt 31. Hensynene som har begrunnet at det er klageadgang på tilleggstjeneste ved blant annet fravær, gjør seg også gjeldene for tilleggstjeneste i Heimevernet. Motsatt er det ikke tungtveiende hensyn som taler for at det ikke skal være klageadgang. Pålegg om tilleggstjeneste i Heimevernet gjelder opplæring, og ikke mer akutte behov hos Forsvaret. 

Sivilombudet konkluderer med at det er klageadgang for pålegg om tilleggstjeneste etter forsvarsloven § 26 tredje ledd, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd. Forsvaret hadde derfor ikke grunn til å avvise klagen, jf. § 33 andre ledd.

Videre oppfølging

Sivilombudet ber Forsvaret om å behandle klagen på tilleggstjeneste på nytt. Hvis vedtaket ikke oppheves, endres eller avvises av andre grunner, skal klagen videresendes til Forsvarsdepartementets klagenemnd i vernepliktssaker. Vi ber om Forsvarets redegjørelse etter avsluttet klagesaksbehandling innen 6. februar 2026.

Til samme frist ber vi om at Forsvaret orienterer internt i FPVS og Heimevernet om at det er klageadgang på pålegg om tilleggstjeneste i Heimevernet. Vi ber også om at veiledere og lignende oppdateres og oversendes oss.

Forsvarets oppfølging av Sivilombudets henvendelser

Forsvaret har ikke overholdt svarfristene Sivilombudet har satt under saksgangen. Frist for å svare på den videre undersøkelsen var 13. oktober 2025. Sivilombudet mottok en e-post 20. oktober 2025 uten et svar eller dato for når svaret skulle komme. Svaret fra Forsvaret kom 24. oktober 2025. Vår nye henvendelse hadde svarfrist 21. november 2025. Det ble presisert at fristutsettelse ikke gis og vist til sivilombudsloven § 20. Sivilombudet mottok 24. november 2025 en e-post fra Forsvaret som ikke inneholdt svar på våre spørsmål eller dato for når svaret skulle komme. Etter orientering fra Sivilombudet om at saken vil bli ferdigstilt, ble svar mottatt 5. desember 2025 uten at alle spørsmål ble besvart.

Forsvaret har flere ganger fått kritikk fra sivilombudet for sendrektighet, blant annet i uttalelsen SOM-2023-5286. Vi gjengir avsnitt 39 i sin helhet:

«Sivilombudet er oppnevnt av Stortinget for å føre kontroll med den offentlige forvaltningen og hindre at det øves urett mot folket, jf. Grunnloven § 75 bokstav l og sivilombudsloven § 1. Som en del av vår kontrollvirksomhet kan Sivilombudet pålegge forvaltningen å gi opplysninger innen fastsatte frister, jf. sivilombudsloven § 20. Stortinget har forutsatt at henvendelser fra Sivilombudet skal gis prioritet hos forvaltningen. Det betyr at Forsvaret må prioritere våre henvendelser og gi tilstrekkelige svar innen de frister som vi fastsetter».

Sivilombudet forventer at Forsvaret i fremtiden gir svar innen pålagte frister. Sivilombudet legger til at enkelte av spørsmålene våre fortsatt er ubesvart. Hvis Forsvaret ikke har svar, må Forsvaret opplyse om dette istedenfor å unnlate å svare eller ikke kommentere spørsmålet. Forsvarets sene og ufullstendige svar har vanskeliggjort sakens opplysning og ført til lang saksbehandlingstid for klageren. 

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at det er klageadgang på pålegg om tilleggstjeneste i Heimevernet. Det var derfor feil av Forsvaret å avvise klagen. Forsvaret bes om å behandle klagen på nytt, og sende den til Forsvarsdepartementets klagenemnd for vernepliktssaker, med mindre vedtaket ikke oppheves, endres eller avvises av andre grunner.

Sivilombudet mener også at Forsvaret har brutt veiledningsplikten, og bes merke seg kritikken for senere saker.

Forsvaret får kritikk for sen og ufullstendig oppfølging av Sivilombudets undersøkelser.

Forsvaret bes redegjøre for den nye klagebehandlingen og informere om oppfølging av kritikken innen 6. februar 2026.