Oppsummering

Saken gjelder innsyn i fakturaer som NRK har betalt på seks angitte dager i november 2024, der kravene var fremsatt i seks separate krav sendt 10. og 23. april 2025. Kultur og likestillingsdepartementet mente det var riktig at kravene skulle behandles som ett samlet innsynskrav og opprettholdt NRKs avvisning av innsynskravene. Det ble vist til at NRK måtte foreta en manuell gjennomgang av fakturaene for å skille ut fakturaer som var knyttet til NRKs redaksjons- og programvirksomhet. Vilkåret om at rett til innsyn bare omfatter «i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art», var derfor ikke oppfylt, jf. offentleglova § 28 andre ledd.

Sivilombudet kom til at departementet har lagt uriktig lovforståelse til grunn når det har kommet til at de seks innsynskravene som gjelder forskjellige dokumenter, kan slås sammen i vurderingen av om identifikasjonskravet i offentleglova § 28 er oppfylt.

Ombudet kom videre til at arbeidet med å avgjøre om hele eller deler av dokumentet skal eller kan unntas offentlighet, ikke skal medregnes i vurderingen av om innsynskravet gjelder «i rimeleg utstrekning» saker av en bestemt art jf. § 28. Departementet hadde opplyst at NRK hadde teknologiske verktøy som gjorde det mulig å hente frem alle fakturaer som NRK har betalt en bestemt dag og ombudet la til grunn at det var identifisert hva det var bedt om innsyn i.

Kultur- og likestillingsdepartementet ble bedt om å behandle innsynssakene på nytt.

Sakens bakgrunn

Journalist A (heretter klageren) i Aftenposten ba i flere separate krav om innsyn i fakturaer NRK hadde betalt gitte datoer. Den 10. april 2025 ba klageren om innsyn i fakturaer betalt 14. november 2024 og i fem e-poster 23. april 2025 ba klageren om innsyn i fakturaer betalt henholdsvis 15., 18., 20., 21., og 22. november 2024. Da klageren ikke fikk svar på det første innsynskravet, påklaget han avslaget 22. april 2025 og orienterte også Kultur- og likestillingsdepartementet 29. april 2025. NRK avviste innsynskravene i avgjørelser 9. mai 2025 med henvisning til offentleglova § 28 andre ledd. Det ble også vist til offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i om unntak for dokumenter knyttet til NRKs redaksjons- og programvirksomhet for enkelte av dokumentene. Avgjørelsene ble påklaget på nytt av klageren 28. mai 2025 og klageren purret på svar i brev 11. juni 2025. Klagesakene ble oversendt fra NRK til departementet 4. juli 2025. Klageren sendte sine merknader til NRKs oversendelsesbrev i brev 4. juli 2025 til departementet. Klager purret på svar i klagesakene i brev 21. juli 2025 til departementet. I brev 11. august 2025 klaget klageren til Sivilombudet over departementets manglende behandling. I brev 14. august 2025 til departementet viste ombudet til tidligere uttalelse i brev 11. juni 2025 herfra til departementet og forutsatte at klageren uten videre opphold ble orientert om når svar kunne ventes (referanse her 2025/5187). I avgjørelse 29. august 2025 opprettholdt departementet alle avvisningsvedtakene fra NRK da departementet mente at vilkårene i § 28 andre ledd ikke var oppfylt. 

Klageren brakte saken inn for ombudet i klage 15. september 2025 og knyttet anførsler til departementets forståelse av §§ 28 og 29, samt saksbehandlingstiden og NRKs ordbruk.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Kultur- og likestillingsdepartementet. I brev 23. oktober 2025 ble departementet bedt om å besvare spørsmål om forståelsen av offentleglova § 28. Departementet svarte i brev 14. november 2025.

For det første stilte vi spørsmål om det stemte at NRK ved bruk av Unit4 med få tastetrykk kan søke opp alle fakturaer med en bestemt forfallsdag/alle fakturaer som er betalt en bestemt dag.

Kultur- og likestillingsdepartementet svarte følgende:

«NRK opplyser i e-post til departementet av 4. juli 2025 (punkt 2.2) at «selv om NRK har teknologiske verktøy som gjør det mulig å hente frem alle fakturaer NRK har betalt på en bestemt dag, er fortsatt ikke de aktuelle dokumentene det bes om innsyn i identifisert». Departementet legger derfor til grunn at NRK, ved bruk av Unit4, har mulighet til å søke opp alle fakturaer med en bestemt forfallsdato eller alle fakturaer som er betalt en bestemt dag. Som det fremgår av departementets avgjørelse 29. august 2025 og svaret på spørsmål 2 nedenfor, mener vi imidlertid at dette i seg selv ikke er avgjørende. Selv om dokumentene teknisk kan hentes ut, må NRK foreta en manuell gjennomgang for å vurdere om dokumentene er omfattet av unntaket i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i, eller om de må eller kan unntas fra innsyn på annet grunnlag etter offentleglova kapittel 3. Vilkåret om at innsynskravet må gjelde «ei bestemt sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art», jf. offentleglova § 28 andre ledd, er derfor etter vårt syn ikke oppfylt.»

Deretter ba vi departementet redegjøre for det rettslige grunnlaget for forståelsen om at arbeid med å «sortere, og vurdere fakturaene – herunder å skille ut redaksjonelt materiale og eventuelt taushetsbelagt informasjon» (slik det var uttrykt i departementets avgjørelse 29. august 2025) inngår i vurderingen av om innsynskravet gjelder «ei bestemt sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art», jf. offentleglova § 28 andre ledd.

Departementet viste til en uttalelse fra Justis- og beredskapsdepartementet, Lovavdelingen (JDLOV-2010-8205), lovkommentaren til § 28 i Brandt mfl. Offentleglova der det ble vist til en uttalelse fra juridisk litteratur, Bernt og Moen (2023) side 216, og til sivilombudets uttalelse SOM-2016-721. Departementet skrev til dette:

«Innsynskrav kan ikke kun avvises etter § 28 andre ledd i tilfeller der arbeidet med å finne dokumentene må gjøres manuelt. Dette vil også være aktuelt når omfanget av kravet av andre grunner medfører en arbeidsmengde som overstiger det som med rimelighet kan kreves.

…

At bestemmelsen kan gi grunnlag for å nekte innsyn i tilfeller der innsynskravet er så omfattende (gjelder så mange dokumenter) at arbeidsmengden som ville gått med til å behandle kravet, er større enn det en ‘i rimeleg utstrekning’ kan kreve, fremgår også bl.a. av SOM- 2016-2789 punkt 3.1.2.

Departementet legger til grunn at NRKs arbeid med å vurdere om den enkelte faktura omfattes av NRK-unntaket i offentlegforskrifta, er relevant i vurderingen av om arbeidsmengden er større enn det man i «rimelig utstrekning» kan kreve – på samme måte som vurdering av andre grunnlag for unntak, f.eks. at informasjonen er taushetsbelagt.

…

De seks innsynskravene i den aktuelle saken innebærer samlet at NRK vil måtte anslagsvis vurdere 1320 fakturaer. Departementet mener derfor at arbeidsmengden som vil gå med til å gjennomgå fakturaene vil være så omfattende at innsynskravet ikke kan anses å gjelde ‘i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art’ etter offentleglova § 28 andre ledd.»

Til sist ba vi departementet om å redegjøre for det rettslige grunnlaget for at flere innsynskrav kan ses under ett og vurderes som ett innsynskrav i vurderingen av om offentleglova § 28 var oppfylt.

Departementet svarte følgende:

«Lovavdelingen har i uttalelse JDLOV-2010-8205 presisert at offentleglova § 28 andre ledd ikke gir hjemmel til å avslå flere mindre innsynskrav som samlet sett over tid kommer opp i et stort omfang.

I den foreliggende saken er det imidlertid ikke tale om flere uavhengige innsynskrav, men om seks krav fremsatt av én og samme person, innenfor et kort tidsrom. Alle kravene gjelder innsyn i samme type dokumenter – fakturaer. Det er derfor etter departementets vurdering grunnlag for å se kravene under ett ved vurderingen av om innsynskravet gjelder ‘ei bestemt sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art’, jf. offentleglova § 28 andre ledd.

Dersom NRKs anslag over antall fakturaer legges til grunn, innebærer innsynskravene en gjennomgang av om lag 1320 dokumenter. Som det fremgår av departementets avgjørelse 29. august 2025, vurderes den samlede arbeidsmengden knyttet til vurdering av dokumentene – å overstige det som kan kreves ‘i rimeleg utstrekning’.

Departementet mener at en streng tolkning av Lovavdelingens uttalelse, anvendt på denne saken, ikke vil være i samsvar med formålet bak offentleglova § 28. En slik tolkning ville åpne for strategisk oppdeling av innsynskrav, som kan påføre offentleglovas pliktsubjekter en uforholdsmessig arbeidsbyrde. Dette vil etter departementets syn være i strid med lovgivers intensjon om å balansere innsynsretten mot hensynet til arbeidsmengde.»

Departementets svar ble sendt til klager for eventuelle merknader, men klager opplyste at han ikke hadde ytterligere merknader til saken.

Sivilombudets syn på saken

Saken gjelder Kultur- og likestillingsdepartementets avgjørelse 29. august 2025 om å opprettholde NRKs avvisning av seks innsynskrav i alle fakturaer NRK har betalt henholdsvis 14., 15., 18., 20., 21. og 22. november 2024. Innsynskravene ble fremsatt av klageren 10. og 23. april 2025 og hadde slik ordlyd:

«NRK forvalter midler som stammer fra skattebetalerne. Det er derfor generelt antatt at dokumenter som gir innblikk i NRKs pengebruk har allmenn interesse, jf. SOM-2024-256 note 78. Vi ønsker tilgang til slik informasjon om NRKs pengebruk.

På denne bakgrunn ber vi om innsyn i alle fakturaer NRK har betalt den [xx]. november 2024, jf. offl. § 28 annet ledd.

Vi er kjent med at det i Unit4 er mulig med få tastetrykk, å søke opp inngående fakturaer fra private leverandører med en spesifisert forfallsdag. Det er derfor enkelt for NRKs økonomi-medarbeidere å identifisere alle fakturaer med forfallsdag [xx]. november 2024.

Forutsetningen for å kunne kreve innsyn i alle fakturaer på denne datoen er derfor møtt, jf. offl. § 28 annet ledd, som gir rett til å be om innsyn i saker av en ‘bestemt art’.»

Spørsmålene for ombudet er for det første om det er adgang til å slå sammen flere innsynskrav og vurdere dem samlet i forhold til offentleglova § 28. For det annet er det et spørsmål om forståelsen av vilkårene i § 28 om at kravet må gjelde «ei bestemt sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art».

1. Om offentleglova gir adgang til å slå sammen flere innsynskrav og vurdere dem samlet

Klageren fremsatte ett krav 10. april 2025 og deretter fem separate innsynskrav 23. april 2025. Hvert av kravene gjaldt en spesifikk og unik dato for når fakturaene var betalt og derfor ulike dokumenter. Det er opplyst at NRK betaler mellom 200 og 220 fakturaer per arbeidsdag. NRK og departementet synes derfor å ha lagt til grunn at hvert av innsynskravene gjelder mellom 200 og 220 dokumenter og samlet 1320 dokumenter. 

I offentleglova § 29 første ledd første punktum er det fastsatt at organet «som mottek eit innsynskrav, skal vurdere kravet konkret og sjølvstendig». Offentleglova oppstiller ingen bestemte formkrav til innsynskravet. Dette er i tråd med lovens formål som er å «leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig», se § 1. Det er uttrykkelig fastsatt i offentleglova § 28 første ledd at kravet kan fremsettes skriftlig eller muntlig. Det er ikke krav om at en oppgir grunnen til at en ber om innsyn og innsynskrav kan fremsettes anonymt.

Det er fastsatt i § 29 første ledd andre punktum at «[k]ravet skal avgjerast utan ugrunna opphald». De fleste innsynskrav er såpass enkle at de bør kunne avgjøres samme dag som de er mottatt, se Ot.prp.nr. 102 (2004-2005) i særmerknaden til § 29 s. 151. Sivilombudet har i en rekke tidligere uttalelser sagt at de fleste innsynskrav bør kunne behandles samme dag eller i alle fall innen én til tre arbeidsdager, men at det i enkelte tilfeller kan ta lengre tid.

I offentleglova er det ikke satt noen begrensinger i antall innsynsbegjæringer som en person har krav på å få behandlet, eller et tak på antall dokumenter en kan be om innsyn i, verken totalt sett eller innenfor en gitt periode. Det er imidlertid vært oppfattet at identifikasjonskravet i offentleglova § 28 andre ledd er til hinder for at det kan kreves innsyn i en hel database, se omtale i uttalelsen 11. august 2017 om motorvognregisteret (SOM-2016-2789) punkt 3.1.2.

I høringsnotat 4. september 2007 kapittel 3.1 er det skrevet om forslaget om at organet kan kreve betalt for kopiering og utsending når antall ark er over hundre i én sak. Der skriver departementet: «I nokre få tilfelle vil slike krav bli framsette berre for å sjikanere organet. Departementet finn ikkje grunn til å gi reglar for å handtere slike tilfelle, men går ut frå at alminnelege rettsprinsipp tilseier at innsyn vil kunne nektast i tilfelle der det er klart grunnlag for å tru at innsynskravet er framsett for å sjikanere organet.» 

Ombudet har uttalt seg om begrensninger som var lagt på hvor mange krav fra en og samme person som ble behandlet per uke (uttalelse 6. november 2020, SOM-2020-2098). I en periode på litt over to og en halv måned i 2019 hadde personen bedt om innsyn i 1228 dokumenter hos Mattilsynet. Mattilsynet hadde besluttet en begrensning som de beskrev slik i brev 3. juli 2020 til ombudet: «Mattilsynet behandler én innsynsbestilling per uke så lenge mengden av innsynshenvendelser vedvarer. Hver bestilling kan inneholde krav om innsyn i opptil 10 dokumenter. Dersom vi mottar flere innsynskrav på en uke, vil vi behandle dem suksessivt i ukene etter at de er mottatt». Sivilombudet uttalte at

«[v]ed uvanlig mange innsynskrav fra én enkeltperson over en lang periode, kan organet behandle kravene også etter andre saklige prioriteringskrav enn ren tidsprioritet. Ressursbruken vil da måtte balanseres mot organets andre oppgaver, herunder andre innsynskrav. Terskelen er imidlertid høy. I tillegg er det en grense for hvor lang tid som kan aksepteres.»

I foreliggende sak er det ikke spørsmål om massekrav eller sjikanering, men spørsmål om seks innsynskrav, derav fem fremsatt 13 dager etter det første, kan slås sammen for vurderingen av om identifikasjonskravet i § 28 er oppfylt. 

Kultur- og likestillingsdepartementet har i svarbrevet hit uttalt at departementet er enig med klageren i at etter offentleglova er det «ikke adgang til å avvise flere tilstrekkelig identifiserte innsynskrav med henvisning til samlet arbeidsmengde over tid». I Justis- og beredskapsdepartementet, Lovavdelingens tolkningsuttalelse 21. oktober 2010 (JDLOV-2010-3295) står det at «[e]in kan ikkje nekte innsyn etter § 28 i fleire mindre krav under tilvising til at krava samla sett over tid kjem opp i eit stort omfang». Dette er gjentatt i Lovavdelingens tolkningsuttalelse 1. mars 2011 (JDLOV-2010-8205). Sivilombudet har gjengitt dette i uttalelsene 11. august 2017 (SOM-2016-2789) og 23. februar 2023    (SOM-2022-4149-2).

Imidlertid uttrykte departementet i svaret hit at «i denne saken [er] det ikke tale om flere uavhengige krav, men om seks krav fremsatt av samme person, med identisk innhold og innenfor et kort tidsrom». Departementet mente derfor at «disse kravene må ses under ett, og at de samlet utgjør ett innsynskrav som må oppfylle vilkårene i § 28 andre ledd» og at «[d]ersom NRKs anslag over fakturaer samles, tilsvarer dette anslagsvis 1320 fakturaer som må vurderes».

Sivilombudet er ikke enig i departementets vurdering. Offentleglovas ordlyd, formål og kravene til saksbehandlingen (herunder saksbehandlingstiden), gir ikke hjemmel for en slik begrensing, men gir heller en anvisning på at organet skal behandle hvert enkelt innsynskrav for seg. Dette kommer særlig til uttrykk i offentleglova § 29 første ledd, se også Lovavdelingens uttalelse nevnt ovenfor (JDLOV-2010-8205) der det står at «[k]vart krav må såleis vurderast for seg».

Innsynskrav kan fremsettes på mange forskjellige måter; muntlig, skriftlig og herunder via bestillinger i eInnsyn, for de organene som publiserer journalen der. Det vil derfor kunne være tilfeldig om innsynskrav fremsettes samlet eller separat. Når journalister ber om innsyn i forbindelse med f.eks. en nyhetssak, vil det kunne være tilfeldig om innsynskravene fremsettes av én av journalistene eller om hver av journalistene fremmer noen krav hver. Videre varierer det fra organ til organ om innsynskrav splittes opp i separate krav på hver av sakene det er bedt om innsyn i, eller om de behandles og svares ut i én avgjørelse Det vil også variere om organet kan svare ut innsynskravet innen én til tre arbeidsdager, eller om det tar lenger tid å besvare kravet, og sjansen for at det har kommet et nytt krav fra journalisten før det første er svart ut, dermed har økt.

Det er derfor mange variabler som har innvirkning på om innsynskrav fremsettes samlet eller i flere krav, av en avsender eller flere avsendere og hvordan kravene behandles i organet. Ombudet viser til dette for å synliggjøre hvor tilfeldig departementets lovforståelse ville slå ut i praksis.

Så lenge den som ber om innsyn ikke behøver å oppgi bakgrunnen for innsynskravet og krav kan fremsettes anonymt, vil sammenslåing av innsynskrav til ugunst for den som begjærer innsyn, bli vilkårlig og være i strid med forbudet mot forskjellsbehandling i offentleglova § 6 første ledd der det står følgende:

«Ved behandling av saker etter lova her …, er det ikkje høve til noka slags forskjellsbehandling mellom samanliknbare tilfelle».

Sivilombudet har kommet til at departementet har lagt uriktig lovforståelse til grunn når det har kommet til at det er anledning til å slå sammen seks innsynskrav som gjelder forskjellige dokumenter i vurderingen av om identifikasjonskravet er oppfylt.

2. Identifikasjonskravet i offentleglova § 28

Ombudet har ovenfor kommet til at kravene skulle ha vært behandlet hver for seg. Fordi ombudet oppfatter at både NRK og departementet mener at kravene også hver for seg kan avvises etter offentleglova § 28 andre ledd, vil ombudet nedenfor gi sin vurdering av identifikasjonskravet i offentleglova § 28 for de enkelte innsynskravene.

2.1 Rettslig utgangspunkt

Det følger av offentleglova § 28 andre ledd første punktum at innsynskravet «må gjelde ei bestemt sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art». Formålet bak bestemmelsen om identifikasjon, er at det skal være praktisk mulig for forvaltningsorganet å finne frem til de etterspurte dokumentene. Dette var en oppmykning sammenlignet med den tidligere offentlighetsloven § 2 andre ledd der det sto at en kunne kreve innsyn i «dokumenter i en bestemt sak». Etter gjeldende lov kan en også be om innsyn i saker ev en bestemt art, men det er en begrensning i at dette gjelder kun «i rimeleg utstrekning». I forarbeidene (Ot.prp.nr. 102 (2004-2005) står det i særmerknaden til offentleglova § 28:

«Føresegna mjukar opp identifikasjonskravet ved at det i rimeleg utstrekning kan krevjast innsyn i saker av ein bestemt art, til dømes alle saker om utsleppsløyve etter forureiningslova eller liknande. Dette kan vere nyttig for dei som ønskjer å setje seg inn i forvaltningspraksis på eit område. Skrankane som ligg i at slikt innsyn berre kan krevjast i rimeleg utstrekning, tek sikte på den arbeidsbyrda forvaltningsorganet blir påført når det skal behandle kravet. Dersom organet ikkje har teknologiske verktøy for å finne fram til sakene, men må gjere det manuelt, vil det ikkje vere høve til å krevje innsyn i saker av ein bestemt art hos vedkommande organ, fordi dette vil innebere at organet blir påført ei urimeleg arbeidsbyrde.»

Departementet fulgte med dette opp Offentleglovutvalgets forslag (NOU 2003:30 Ny offentlighetslov kapittel 17.3 og 17.4 s. 216-218) og skrev (Ot.prp.nr.102 (2004-2005) kapittel 12.4.1):

«Med dei moglegheitene eksisterande søkjeteknologi gir, vil det i mange tilfelle ikkje vere særleg arbeidskrevjande eller vanskeleg for forvaltningsorganet å etterkomme slike innsynskrav. I tilfelle der det vil vere urimeleg arbeidskrevjande å etterkomme eit slik krav, vil det framleis vere høve til å avvise slike generelle innsynskrav.»

I NOU 2003:30 Ny offentlighetslov kapittel 17.4.2.3 ble det fremhevet følgende som begrunnelse for forslaget om oppmykningen av identifikasjonskravet:

«Utviklingen av elektroniske søkeverktøy har endret mulighetene for og redusert arbeidet med gjenfinning betraktelig. Med elektroniske søkeverktøy vil det gjennomgående ikke være noe problem å finne frem til flere saker av en bestemt type uten at hver enkelt sak er identifisert.

Gjenfinning av saker kan imidlertid fortsatt medføre en arbeidsbelastning for forvaltningsorganet. Dataverktøy vil ikke i alle sammenhenger være et effektivt hjelpemiddel til å finne frem dokumenter. Beskrivelsen av dokumentet i journalen vil være nokså kortfattet, noe som kan begrense journalens verdi som søkeverktøy. Hvis innsynskravet er for vagt, kan det også være vanskelig å finne frem til dekkende søkeord. Datateknologien medfører altså ikke at identifikasjonskravet kan sløyfes.

…

På grunn av den teknologiske utviklingen har hensynet til å begrense forvaltningens arbeidsmengde i mange tilfeller ikke den samme vekt som tidligere. Etter utvalgets mening bør dette komme til uttrykk ved at kravet til identifikasjon avdempes. Det bør åpnes for at det kan kreves innsyn i saker av en bestemt art uten at de enkelte saker identifiseres i den utstrekning dette finnes rimelig. Utvalget legger også vekt på at en mer fleksibel løsning legger bedre til rette for oppfyllelse av lovens formål om generell kontroll og rettssikkerhet gjennom lettere adgang til opplysninger og dokumenter til bruk for undersøkelser og forskning. Dermed er systemkritikk mulig i like stor grad som fragmentariske tilnærminger. Utvalgets forslag innebærer en fleksibel løsning der det særlig må ses hen til i hvilken grad det aktuelle forvaltningsorganet er utrustet med hjelpemidler for fremfinning av saker.

Utvalget mener at det kan være et problem med kravet til ‘en bestemt sak’ at bestemmelsens ordlyd i liten grad gjenspeiler at hovedpoenget med identifikasjonskravet ikke er å begrense innsynsretten, men å fordele arbeidsbyrden mellom forvaltningsorganet og den som krever innsyn. Dagens bestemmelse kan gi inntrykk av at forvaltningsorganet har større adgang til å avvise innsynskrav enn det som er tilfelle når man ser bestemmelsen i sammenheng med forvaltningens alminnelige veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen suppleres med en henvising til forvaltningens veiledningsplikt. Veiledningsplikten bør etter utvalgets mening variere avhengig av hvilke hjelpemidler både forvaltningsorganet og den som krever innsyn disponerer.»

Departementet fulgte ikke opp Offentleglovutvalgets forslag om at organet skulle hjelpe til med å formulere kravet når kravet ikke ga en tilstrekkelig identifisering av hva det ble krevd innsyn i. Departementet viste til at «organet har ei viss plikt til å hjelpe i slike høve, følgjer allereie av forvaltningslova § 11, og av prinsippet om god forvaltningsskikk», se Ot.prp.nr. 102 (2004-2005) kapittel 12.4.1 side 99.

Sivilombudet har i sin praksis lagt til grunn at offentleglova § 28 gir offentlige virksomheter adgang til å avvise generelt formulerte innsynskrav der det vil være arbeidskrevende å identifisere hvilke saker eller dokumenter innsynskravet gjelder, se eksempelvis uttalelse 27. juni 2022 (SOM-2022-1340).

I en sak om innsyn i publiserte TikTok-videoer hadde politidistriktet opplyst til den som hadde bedt om innsyn om hvordan en kunne gå frem for å finne videoene. Politidistriktet hadde derved faktisk identifisert og funnet frem til dokumentene klageren ønsket innsyn i. Ombudet uttalte at «[n]år formålet med identifikasjonskravet er at forvaltningen skal klare å finne frem til dokumentene vedkommende ønsker innsyn i, er det etter ombudets syn ikke anledning til å avvise innsynskravene under henvisning til at TikTok-videoer ikke kan anses som ’saker av ein bestemt art’, jf. offentleglova § 28 andre ledd», se uttalelse 6. februar 2024 (SOM-2023-4750).

2.2 Vurdering av om det enkelte innsynskrav er innenfor rammen av hva en «i rimelig utstrekning» kan be om

I denne saken har klageren i hvert av innsynskravene bedt om innsyn i alle fakturaer som NRK har betalt en gitt dato i november 2024. I utgangspunktet er alle dokumenter hos NRK offentlige jf. offentleglova § 3. NRK er en offentlig finansiert virksomhet der offentligheten har en legitim interesse i å kunne se hvordan midlene forvaltes. Dokumenter som er knyttet til NRKs redaksjons- og programvirksomhet er imidlertid unntatt offentlighet jf. offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i.

Slik ombudet forstår departementets avgjørelse har departementet ansett at vilkåret om at innsynskravene gjelder «saker av ein bestemt art» oppfylt. Imidlertid har departementet kommet til at vilkåret knyttet til organets arbeidsbyrde ikke er oppfylt. Etter offentleglova § 28 kan innsynskravet bare «i rimeleg utstrekning» gjelde saker av en bestemt art.

Departementet har i brevet hit gjengitt et svar fra NRK 4. juli 2025 der det står at «selv om NRK har teknologiske verktøy som gjør det mulig å hente frem alle fakturaer NRK har betalt på en bestemt dag, er fortsatt ikke de aktuelle dokumentene det bedt om innsyn i identifisert». Ombudet legger til grunn at NRK kan søke opp alle dokumentene klageren har bedt om innsyn i (alle fakturaer betalt på en gitt dato). Både NRK og departementet mener slik ombudet forstår det, at vurderingen av hvilke fakturaer som er omfattet av hovedregelen om innsyn og hvilke dokumenter som er unntatt fordi de er «knytte til redaksjons- og programverksemda» i NRK, jf. offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i, inngår i vurderingen av arbeidsbyrden.

Spørsmålet for ombudet er derfor om offentleglova § 28 åpner for at arbeidet med utskillingen av eventuelle dokumenter eller opplysninger som kan eller skal unntas offentlighet, kan inngå i vurderingen av vilkåret om at en bare «i rimeleg utstrekning» kan be om innsyn i saker av en bestemt art.

Ordlyden i § 28 trekker opp en grense for saker av en bestemt art som en kan be om innsyn i, og det er naturlig å forstå «i rimelig utstrekning» i denne sammenheng som en grense for omfanget av saker av en bestemt art eller antall saker av en bestemt art. Lovforarbeidene som det er henvist til ovenfor, skriver gjennomgående om at det er arbeidet med å «identifisere» eller «gjenfinne» saker av en bestemt art som ikke må bli for arbeidsbelastende for forvaltningen. Dette henger naturlig sammen med at det var den teknologiske utviklingen som var bakgrunnen til oppmykningen av identifikasjonskravet, men med en anerkjennelse at dataverktøy ikke alltid ville være et effektivt hjelpemiddel til å finne frem til dokumenter og derfor ble lagt opp til en fleksibel regel, se sitat ovenfor fra NOU 2003:30 Ny offentlighetslov i avsnitt 30. Formålet med bestemmelsen var en oppmykning av identifikasjonskravet for å ivareta innsynsretten.

I særmerknaden til bestemmelsen i Ot.prp.nr. 102 (2004-2005) er det oppsummert at «skrankane som ligg i at slikt innsyn berre kan krevjast i rimeleg utstrekning, tek sikte på den arbeidsbyrda forvaltningsorganet blir påført når det skal behandle kravet». I NOU 2003:30 Ny offentlighetslov kapittel 17.4.2.1 står det at grunnen til at det etter den dagjeldende rett kun gjaldt innsyn i en bestemt sak, og ikke alle saker av en bestemt type som ikke identifiserte den enkelte sak, var at det ville bli arbeidskrevende for forvaltningen «å behandle slike generelle krav». Så langt ombudet kan se er dette de eneste stedene i forarbeidene det er brukt ordet «behandle» og ikke identifisere eller gjenfinne.

I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova kapittel 9.1. står det:

«Vilkåret om rimeleg utstrekning tek sikte på den arbeidsbyrda forvaltningsorganet får når det skal handsame kravet. Dersom organet ikkje har teknologi til å finne fram i sakene automatisk, men må gjere dette manuelt, vil ein ikkje kunne krevje at eit innsynskrav som gjeld innsyn i saker av ein bestemt art blir teke under handsaming.»

Ordvalget er ikke nærmere begrunnet eller utdypet i forarbeidene, og både i særmerknaden til bestemmelsen og i rettleiaren står ordet behandle/handsame i sammenheng med teknologiske virkemidler i motsetning til manuelt arbeid for å finne frem til sakene det er bedt om innsyn i. Ellers i forarbeidene vises det til at bestemmelsen kan brukes til å avvise generelle/vage krav og der det bes om innsyn i en hel database eller arkiv.

Ombudet mener at forarbeidene til § 28 gjennomgående drøfter hvilken arbeidsbyrde som kan pålegges forvaltningen med å finne frem dokumentene og da opp mot hvilke krav som kan stilles til innsynskravet.

Det er naturlig å se offentleglova § 28 i sammenheng med lovens øvrige bestemmelser der arbeidsbyrden til organene som er omfattet av offentleglova er hensyntatt.

Hos mange organ omfattet av offentleglova vil innsynskrav være knyttet til dokumenter der det er vanskelige vurderinger av om det foreligger taushetsbelagte opplysninger som det er plikt til å unnta. Det er grunn til å peke på at offentleglova § 29 gir adgang til å bruke tid på å behandle et innsynskrav så lenge oppholdet er grunnet. Tiden som går med til vurderingen av om opplysninger skal eller kan unntas, vil være et slikt grunnet opphold. Arbeidet med å skille ut unntatte dokumenter og opplysninger vil kunne være like krevende der det er bedt om innsyn i én eller flere bestemte saker, som der det er bedt om innsyn i saker av en bestemt art. Det er på det rene at offentleglova § 28 ikke gir hjemmel for å avvise krav om innsyn i flere bestemte saker selv om arbeidet med å sladde taushetsbelagte opplysninger eller vurdere andre unntak kan være omfattende. Det har da formodningen mot seg at slikt arbeid kan tas med i vurderingen av om det er bedt om innsyn «i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art».

Sivilombudet har i sin praksis lagt til grunn at etterarbeid, slik som kvalitetskontroll av opplysninger og taushetspliktvurderinger, ikke inngår i vurderingen av om en sammenstilling kan gjøres med enkle fremgangsmåter, jf. offentleglova § 9, se ombudets uttalelse 27. september 2024 (SOM-2024-2927) med henvisning til tidligere uttalelser.

Departementet har i avgjørelsen 29. august 2025 (se side 5) i saken vist til en uttalelse i Brandt mfl. til offentleglova § 28 om at det kan være grunn til å se hen til terskelen for avslag etter § 9 og departementet viser videre til ombudets avsluttende brev 15. januar 2018 i sak 2017/2503. Den saken gjaldt spørsmålet om en sammenstilling kunne gjøres med enkle fremgangsmåter jf. § 9. Ombudet skrev i det avsluttende brevet at ombudet var enig med Fylkesmannen i at vilkåret ikke var oppfylt «dersom e-postene som er sendt fra den aktuelle e-postadressen består av en blanding av saksdokumenter i offentleglovas forstand og andre dokumenter, [da] utskilling av saksdokumentene som er nødvendig for å lage sammenstillingen [vil] kreve manuelt arbeid». Ombudet kan ikke se at den saken har overføringsverdi til foreliggende sak da den gjaldt spørsmålet om sammenstillingen kunne lages med enkle fremgangsmåter, mens foreliggende sak er det på det rene at det er bedt om innsyn i dokumenter og NRK kan søke opp fakturaene det er bedt om innsyn i. Av denne grunn finner ombudet ikke grunn til å knytte nærmere merknader til kommentaren i Brandt mfl. her.

Etter offentleglova § 12 bokstav b kan organet når det gjør unntak for deler av et dokument, gjøre unntak for resten av dokumentet dersom «det vil vere urimeleg arbeidskrevjande for organet å skilje dei ut». Dette taler mot at et organ også skal kunne avvise et innsynskrav fordi det vil være for omfattende arbeid å gjennomgå dokumenter for å skille ut taushetsbelagte opplysninger. Vurderingen av arbeidsbyrden må her gjøres knyttet til vilkårene i § 12 og ikke etter offentleglova § 28. 

Offentleglova har bestemmelser som ivaretar hensynet til organenes arbeidsbyrde med å sortere ut dokumenter og opplysninger som det skal eller kan nektes innsyn i. En for vid fortolkning av adgangen til å avvise omfattende innsynskrav i medhold av offentleglova § 28 vil gjøre disse bestemmelsene overflødig.

Ombudet kan ikke se at lovens ordlyd, forarbeider eller formål åpner for at arbeidet som må gjøres etter at sakene er identifisert for å se om det er hjemmel til å avslå innsyn i dokumentene/deler av dokumentene, kan inkluderes i vurderingen av om kravet kan avvises fordi det gjelder mer enn «i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art».

I foreliggende sak er det opplyst at NRK har teknologiske verktøy til å søke opp alle fakturaer som er betalt en bestemt dag, men at NRK likevel må «foreta en manuell gjennomgang for å vurdere om dokumentene er omfattet av unntaket i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i, eller om de må eller kan unntas fra innsyn på annet grunnlag etter offentleglova kapittel 3».

Departementet har som grunnlag for sin lovforståelse for det første vist til en uttalelse fra Lovavdelingen (JDLOV-2010-8205) og sitert følgende:

«Etter offentleglova § 28 andre ledd kan ein «i rimeleg utstrekning» krevje innsyn i saker av ein bestemt art. Uttrykket ‘i rimeleg utstrekning’ tek sikte på den arbeidsbyrda organet får når det skal handsame kravet. I merknaden til føresegna i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) har ein nemnt tilfelle der organet ikkje har teknologiske verktøy for å finne fram til sakene, men må gjere det manuelt. Vi reknar med at føresegna kan gje grunnlag for å nekte innsyn også i tilfelle der kravet er så omfattande at arbeidsmengda som ville gått med til å handsame det, er større enn det ein «i rimeleg utstrekning» kan krevje (sjølv om det nok skal mykje til).»

Det er uklart hva Lovavdelingen legger i ordet «handsame» her og den siste delen av sitatet fra Lovavdelingen er ikke nærmere grunngitt, men er noe Lovavdelingen «reknar med» at offentleglova «kan gje grunnlag for». Det Lovavdelingen her skriver synes å være hentet fra en tidligere Lovavdelingsuttalelse (JDLOV-2010-3295) der det står:

«Vilkåret om at eit innsynskrav berre «i rimeleg utstrekning» kan gjelde saker av ein bestemt art, er i hovudsak knytt til kor arbeidskrevjande det vil vere å finne fram til dei aktuelle dokumenta. I tillegg reknar vi med at vilkåret kan gje grunnlag for å nekte innsyn i tilfelle der innsynskravet er så omfattande (gjeld så mange dokument) at arbeidsmengda som ville gått med til å handsame det, er større enn det ein ’i rimeleg utstrekning’ kan krevje (sjølv om det nok skal mykje til). Ein kan ikkje nekte innsyn etter § 28 i fleire mindre krav under tilvising til at krava samla sett over tid kjem opp i eit stort omfang.»

Heller ikke her er Lovavdelingens syn nærmere begrunnet, men det kommer frem at uttalelsen knytter seg til krav om innsyn i opplysninger fra motorvognregisteret. 

Kultur- og likestillingsdepartementet har som begrunnelse for sin forståelse i tillegg vist til en tidligere uttalelse fra ombudet der den ene uttalelsen fra Lovavdelingen er omtalt, se uttalelse 26. oktober 2016 (SOM-2016-721). I uttalelsen var begrensningen i forhold til forvaltningens arbeidsbyrde vurdert knyttet til innsynskrav i utgifter til kurs, telefonbruk og reiser for ledere i en fylkeskommune. Utgiftene til kurs ville fremgå av rapporten for reiseutgifter dersom den ansatte hadde betalt kurset selv. Videre var det opplyst:

«Dersom kurset er betalt av fylkeskommunen, må man søke i alle fakturaer som er bokført som kursutgifter i systemet for den aktuelle perioden, åpne disse og kontrollere om noen av de ansatte som er omfattet av innsynskravet, har fått dekket kursutgiftene på den aktuelle fakturaen. Fylkeskommunen anslo at dette måtte gjøres for omlag 800–1000 fakturaer. Fylkesmannen [klageinstansen som ble forelagt saken fra ombudet] la derfor til grunn at det ikke er mulig å ta ut en samlet rapport for kursutgifter for enkeltansatte direkte fra økonomisystemet.»

Sivilombudet kom derfor til at fylkeskommunen måtte gjennomgå mellom 800-1000 fakturaer manuelt for å imøtekomme innsynskreverens krav om innsyn kursutgiftene.  Ombudet uttalte at «[d]enne delen av innsynskravet kan derfor ikke anses å gjelde ‘i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art’, jf. offentleglova § 28 annet ledd». For innsynskravet som gjaldt utgifter til telefonbruk og reiser, la ombudet til grunn at opplysningene lot seg søke opp og at «arbeidsbyrden knyttet til å finne frem hver av disse sakene ikke er urimelig stor. Det vises til fylkeskommunens opplysning om at det vil ta i underkant av tre timer både å søke opp de aktuelle opplysningene og å kjøre rapporter for disse. Dette antas å ligge innenfor hva som med rimelighet kan kreves etter offentleglova § 28 annet ledd».

Den uttalelsen knytter seg til å finne dokumentene hvor opplysningene som det var bedt om innsyn i sto, og også spørsmål om vilkårene for sammenstilling jf. § 9 er oppfylt (uten at det er av betydning for foreliggende sak). Uttalelsen gjelder imidlertid ikke tidsbruk til å gjennomgå dokumenter for å vurdere eventuelle unntak fra offentlighet.

I uttalelsene 27. juni 2022 (SOM-2022-1340) og 2. april 2020 (SOM-2020-16) var ombudet enig med forvaltningen i at innsynskravene, slik de var utformet, kunne avvises med hjemmel i offentleglova § 28 fordi det manuelle arbeidet som krevdes for å finne dokumentene/sakene det var bedt om innsyn i var urimelig arbeidskrevende. 

Sivilombudet er enig med Kultur- og likestillingsdepartementet at offentleglova § 28 kan gi grunnlag for å avvise svært omfattende innsynskrav. I uttalelse 11. august 2017 knyttet til innsyn i motorvognregisteret (SOM-2016-2789), kom ombudet til at krav om innsyn i en hel database «som regel» vil kunne avvises etter offentleglova § 28 andre ledd. I uttalelsen ble det blant annet vist til Lovavdelingens tolkningsuttalelse (JDLOV-2010-3295) som er omtalt ovenfor og NOU 2003:30 Ny offentlighetslov kapittel 17.4.2.3 der det står:

«Utvalget mener også at det må ligge visse begrensninger på hvor mye det kan kreves innsyn i. Det bør for eksempel ikke være adgang til å kreve innsyn i hele databaser eller hele arkiver. Siden det vil være arbeidskrevende for den som krever innsyn å identifisere alle sakene i en database eller i et arkiv, representerer identifikasjonskravet i praksis et hinder mot slike omfattende innsynskrav. En plikt for forvaltningen til å imøtekomme svært omfattende krav, vil kunne medføre en stor arbeidsbelastning og dermed ramme forvaltningens øvrige oppgaver i urimelig grad.»

I Brandt mfl. Offentleglova, lovkommentaren til § 28, som departementet også viser til, omtales Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2010-8205 og videre står det at årsaken til at et innsynskrav er arbeidskrevende å håndtere, kan være knyttet til gjenfinningen, «men også at det må foretas en gjennomgang av selve dokumentet» for skille ut informasjon som skal og kan unntas offentlighet. Kommentaren viser i denne sammenheng til juridisk litteratur Bernt og Moen (2023) side 216. I denne boken står det at «[d]et er også antatt at det samme gjelder der en utlevering vil kreve en betydelig arbeidsinnsats i form av en gjennomgang av opplysningene for å sortere ut taushetspliktbelagt informasjon eller opplysninger som kan unntas fra innsyn på annet grunnlag». Heller ikke her er det vist til nærmere kilder eller begrunnelse for denne antakelsen.

Ombudet står fast ved at offentleglova § 28 ikke kan forstås slik at tiden som går med til å avgjøre om det foreligger taushetsbelagte opplysninger som skal unntas offentlighet eller om det adgang til å unnta hele eller deler av dokumenter, kan inkluderes i vurderingen av om innsynskravet kan avvises.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at departementet har lagt uriktig lovforståelse til grunn når det har kommet til at de seks innsynskravene som gjelder forskjellige dokumenter kan slås sammen i vurderingen av om identifikasjonskravet i offentleglova § 28 er oppfylt.

Ombudet er videre kommet til at arbeidet med å avgjøre om hele eller deler av dokumentet skal eller kan unntas offentlighet, ikke skal medregnes i vurderingen av om innsynskravet gjelder «i rimeleg utstrekning» saker av en bestemt art jf. § 28. Departementet hadde opplyst at NRK hadde teknologiske verktøy som gjorde det mulig å hente frem alle fakturaer som NRK har betalt en bestemt dag og ombudet la til grunn at det var identifisert hva det var bedt om innsyn i.

Ombudet ber Kultur- og likestillingsdepartementet om å behandle innsynskravene på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor, og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen innen 5. februar 2026.