Oppsummering

Saken gjaldt to mindreårige norske brødre, som henholdsvis hadde fått avslag på søknad om norsk pass og fått passet sitt tilbakekalt. Årsaken var at morens samtykke til utstedelsen av passene deres ikke lenger ble ansett gyldig fordi det hadde oppstått tvil om mors identitet i forbindelse med hennes utlendingssak. Etter Politidirektoratets syn, stilte pass- og ID-kortforskriften de samme kravene til identitet til foreldre som samtykket til utstedelsen av pass til sine barn, som de som stiltes til søkere om norsk pass.

Sivilombudet kom fram til at det ikke var adgang til å nekte klagerne pass. Ifølge passloven § 4 må foreldre med foreldreansvar samtykke til at et norsk barn skal få pass. Pass- og ID-kortforskriften § 2-5 oppstiller krav om at forelderen må «godtgjøre sin identitet» når samtykket fremsettes. Etter ombudets syn, måtte kravet om godtgjøring av identitet forstås i lys av lovens formål, slik at det er tilstrekkelig å godtgjøre foreldrerelasjonen og foreldreansvaret. Når passmyndighetene ikke er i tvil om at riktig person har samtykket, kan identitetstvil i forelderens utlendingssak ikke være avgjørende. En tolkning av forskriften som innebærer at forelderen må godtgjøre identitetsopplysninger på samme nivå av sikkerhet som om vedkommende selv søker om pass, innebærer innføring av et tilleggsvilkår for barns rett til pass som ikke kan utledes av passloven.

Ettersom Politidirektoratet ikke hadde vært i tvil om at kvinnen som hadde samtykket til passutstedelsene er klagernes mor, at hun har foreldreansvaret, og at hun utøver det alene, var det ikke anledning til å nekte klagerne pass etter passloven § 4, jf. pass- og ID-kortforskriften § 2-5. Politidirektoratet ble bedt om å vurdere sakene på nytt i lys av ombudets syn så raskt som mulig, og innen 11. februar 2026. Det ble forutsatt at ombudets syn vil bli lagt til grunn i tilsvarende saker som den foreliggende.

Sakens bakgrunn

Brødrene A og B (klagerne) er to norske barn på henholdsvis 6 og 13 år. Begge er født i Norge, de har levd her hele livet, og har norsk statsborgerskap. Brødrene bor sammen med sin mor i Norge, som har foreldreansvaret for dem alene. Barnas far er for tiden bosatt i Italia.

A søkte om norsk pass ved Sør-Øst politidistrikt 9. oktober 2024. Et par uker senere mottok broren B forhåndsvarsel om tilbakekall av hans norske pass. I to vedtak 4. desember 2024 ble As søknad om norsk pass avslått, og Bs pass ble tilbakekalt av politidistriktet. Årsaken var at samtykket klagernes mor hadde gitt til utstedelsen av passene ikke lenger kunne regnes som gyldig. Det ble vist til at det stilles krav om at foreldre godtgjør sin identitet når de fremsetter samtykke etter pass- og ID-kortforskriften § 2-5 og § 2-2.

Bakgrunnen for at mor ikke lenger ble ansett for å ha godtgjort sin identitet, var at mors norske statsborgerskap ble tilbakekalt av Utlendingsnemnda (UNE) i vedtak 11. april 2024. UNE hadde vist til at mor skulle ha oppgitt uriktige eller mangelfulle opplysninger om sin klantilhørighet og sitt geografiske hjemsted i hjemlandet. Hun ble likevel innvilget ny oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 på grunn av sterk tilknytning til Norge og av hensyn til hennes fire norske barn. Hennes barns norske statsborgerskap er ikke tilbakekalt av utlendingsmyndighetene.

Mor kunne derfor ikke lenger legitimere seg med norsk pass ved avgivelse av samtykke til utstedelse av pass til sine barn. Til As søknad hadde hun lagt ved pass, samt norsk førerkort og oppholdskort. Selv om det var overenstemmelse mellom informasjonen som fremgikk av disse dokumentene, mente politidistriktet de ikke var tilstrekkelige for å oppfylle forskriftens krav om godtgjort identitet. Det ble vist til at pass fra mors hjemland har lav notoritet, at førerkortet og oppholdskortet ikke var å regne som ID-dokumenter, samt opplysningene i tilbakekallssaken.

Vedtakene om avslag og tilbakekall av klagernes pass ble påklaget til Politidirektoratet.  I klagerunden anførte klagerne at pass- og ID-kortforskriften § 2-5 jf. § 2-2, måtte tolkes i lys av lovens formål, slik at det måtte være tilstrekkelig at det var sannsynliggjort at personen som ønsket å samtykke faktisk er forelder til barnet. Det ble vist til at politidistriktet ikke hadde vært i tvil om foreldrerelasjonen mellom mor og barn. Subsidiært ble det anført at det i slike tilfeller uansett måtte være «åpenbart ubetenkelig» å likevel utstede pass til barna, jf. passloven § 4 tredje ledd. Atter subsidiært ble det anført at å nekte klagerne pass i et slikt tilfelle utgjort et uforholdsmessig inngrep i deres rett til privatliv etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) art. 8.

Politidirektoratet opprettholdt politidistriktets konklusjoner i to vedtak 14. juli 2025. Direktoratet mente pass- og ID-kortforskriften § 2-5 jf. § 2-2 måtte forstås fullt ut i tråd med sin ordlyd, som oppstiller et absolutt krav om at forelderens identitet er godtgjort. Kravet til godtgjort identitet etter forskriftens § 2-2 er strengt, og det kreves mer enn alminnelig sannsynlighetsovervekt. Legitimasjonskravet var dessuten nødvendig for å sikre at riktig person samtykker til utstedelsen. Passloven § 4 tredje ledd fikk ikke anvendelse på tilfeller som dette. Selv om passutstedelse var til barnas beste, måtte andre hensyn veie tyngre, også i relasjon til barnas rett til privatliv etter EMK art. 8.

Advokat Felix Olivier Helle brakte på vegne av klagerne vedtakene inn for Sivilombudet 9. september 2025. Anførslene brakt fram i klagerunden ble opprettholdt overfor ombudet.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Politidirektoratet. I brev 31. oktober 2025 ble direktoratet bedt om å besvare flere spørsmål. Sivilombudet mottok svar 27. november 2025.

Det første spørsmålet ombudet stilte gjaldt om passmyndighetene hadde vært i tvil om kvinnen som forsøkte å samtykke faktisk var barnas mor, og hvilke konkrete holdepunkter som i så fall forelå for at hun ikke skulle være deres forelder.

I svaret opplyste direktoratet at de ikke har funnet grunn til å betvile at kvinnen er barnas mor. Problemstillingen var imidlertid ikke, etter direktoratets syn, hvorvidt det forelå tvil om foreldrerelasjonen, men at moren ikke har «samtykkekompetanse» fordi hun ikke har godtgjort sin identitet i tråd med forskriften.

Vi spurte videre om direktoratet hadde vurdert å tolke pass- og ID-kortforskriftens krav etter § 2-5 første ledd andre setning slik at det avgjørende for om identiteten kunne anses «godtgjort» i denne sammenhengen er om foreldrerelasjonen var tilstrekkelig sannsynliggjort. Hvis ikke, ba vi direktoratet forklare nærmere hvorfor mors identitet og opphav var avgjørende for å utstede pass til barna, gitt at barna er norske statsborgere.

Til dette svarte direktoratet at godtgjøring av foreldrerelasjonen i seg selv ikke er tilstrekkelig, og heller ikke avgjørende for om mors identitet kan anses sannsynliggjort etter forskriften. Godtgjøring av mors identitet er avgjørende for å kunne utstede pass til barna. Det ble vist til lovens system, hvor foreldre med foreldreansvar skal underlegges samme krav til identitetskontroll som søkeren selv, jf. passloven § 3 og ID-kortforskriften § 2-2. Direktoratet viste til formålet med kravet etter passloven § 3, nemlig å sikre en trygg utstedelse av pass, forebygge kriminalitet, ivareta nasjonale interesser og sikre notoriteten til norske dokumenter. Ordlyden «godtgjort» innebærer et skjerpet beviskrav. Det finnes ingen unntaksbestemmelser fra kravet om at foreldre med foreldreansvar må godtgjøre sin identitet ved søknad om pass for barn.

På spørsmål om barna hadde annen realistisk måte å skaffe seg pass på, svarte politidirektoratet nei. Det ble vist til at mor har foreldreansvaret alene og at barnas far bor i Italia.

Vi spurte også om barnas rett til å uttale seg og om man hadde oppfordret til å sende inn opplysninger om barnas eventuelle behov for pass. Direktoratet opplyste at det ble sendt en begjæring til mor om å opplyse om barnas behov for pass, men at denne ikke ble besvart. Barnas uttalerett ble ellers ansett ivaretatt gjennom representasjon fra advokat. Direktoratet viste også til at vedtaket la til grunn at passutstedelse ville være til barnas beste – selv om momentet altså ikke fikk avgjørende vekt.

Videre ba ombudet direktoratet redegjøre noe nærmere for forholdsmessighetsvurderingen som var blitt gjort etter EMK art. 8. Spørsmålet gjaldt om det legitime formålet direktoratet hadde angitt, nemlig å hindre at uvedkommende utgir seg for å være barnets forelder og avgir samtykke, kunne oppnås med mindre inngripende tiltak, for eksempel ved å kreve ytterligere dokumentasjon på foreldreskap. Direktoratet opplyste at det ikke ble ansett nødvendig å innhente slik dokumentasjon, ettersom foreldreskapet ikke var omstridt. Det avgjørende var at morens identitet ikke var godtgjort i samsvar med gjeldende regelverk. Direktoratet fremhevet at bevisbyrden for identitet ligger hos den som skal samtykke, og at moren hadde fått anmodning om å fremlegge dokumentasjon.

Avslutningsvis stilte ombudet enkelte spørsmål til sakens EØS-rettslige sider. Politidirektoratet anerkjente at vedtakene innebar inngrep i klagernes rett til fri bevegelighet etter unionsborgerdirektivet, men mente uansett at inngrepet lot seg forsvare utfra en forholdsmessighetsvurdering. Det ble vist til unionsborgerdirektivets egen inngrepshjemmel i art. 27 flg., samt at restriksjoner i EØS-rettslige rettigheter i alminnelighet må forfølge legitime formål, samt oppfylle kravene til proporsjonalitet, herunder at tiltaket måtte være nødvendig og egnet. Til ombudets spørsmål om relevansen av reglene om tjenestefrihet, skrev direktoratet at det ikke hadde kommet inn opplysninger om barnas eventuelle behov for å motta en tjeneste utenfor Norge, og at spørsmålet derfor ikke var blitt vurdert nærmere.

Klagerne ble gitt anledning til å komme med merknader til Politidirektoratets syn. Ombudet mottok merknader fra klagerne 3. desember 2025. Politidirektoratet ble så gitt anledning til å komme med kommentarer til klagernes merknader. Ombudet mottok nye merknader fra direktoratet 11. desember 2025, som også ble sendt klageren til kontradiksjon.

Ombudet mottok 18. desember 2025 skriftlig tilbakemelding fra Justis- og beredskapsdepartementet om problemstillingene saken reiser. Departementet var da nylig blitt gjort kjent med ombudets undersøkelser. Departementet så at det kunne reises spørsmål ved om Politidirektoratets praksis var i tråd med blant annet samtykkekravets formål og funksjon. Departementet ønsket derfor å orientere ombudet om sin generelle forståelse av regelverkets krav til godtgjøring av foresattes identitet i forbindelse med avgivelse av samtykke til passutstedelse til mindreårige. Departementets syn er ellers gjengitt under i punkt 1.1 om rettslige utgangspunkter for tolkningen av samtykkekravet etter passloven §4.  Også departementets brev ble sendt klageren til kontradiksjon.

Ombudet tok muntlig kontakt med departementet i januar 2026, og mottok i etterkant oversendelse av et brev departementet har sendt Politidirektoratet om problemstillingene saken reiser.

Sivilombudets syn på saken

Hovedspørsmålet i saken er om klagerne kan nektes pass med den begrunnelse at morens samtykke til utstedelsen av passene ikke anses gyldig fordi hennes identitet ikke er «godtgjort», jf. passloven § 4 og pass- og ID-kortforskriften §§ 2-5 og 2-2.

Det er også spørsmål om vedtakene om å nekte klagerne pass utgjør lovlige inngrep i deres menneskerettigheter, nærmere bestemt EMK art. 8 og EMKs tilleggsprotokoll 2 art. 4, og EØS-rettslige rettigheter, nærmere bestemt deres rett til fri bevegelighet for personer etter unionsborgerdirektivet og som tjenestemottakere etter EØS-avtalen art. 36.

1. Rettslige utgangspunkter

1.1 Kravet om foreldrenes samtykke til utstedelsen av pass til barn

Etter passloven § 1 har alle norske statsborgere etter søknad rett til pass etter reglene gitt i passloven. Rettigheten omfatter også norske barn.

Ifølge passloven § 4 kan ikke pass utstedes til mindreårige «uten samtykke fra den eller de som har foreldreansvaret». Det kan gjøres unntak etter bestemmelsens tredje ledd ved fare for liv og helse eller dersom det av andre grunner er «ubetenkelig».

Passloven stiller selv ingen krav om at forelderen som samtykker må ha godtgjort sin identitet. Forarbeidene til bestemmelsen presiserer at et slikt samtykke «må gis skriftlig», men er ellers tause om formkravene til samtykket, jf. Ot.prp.nr.61 (1996-97) på s. 24.

Forarbeidene fastslår at det grunnleggende hensynet bak vilkåret om foreldrenes samtykke er å ivareta foreldreansvaret, som omfatter avgjørelsen om hvorvidt barnet skal ha pass eller ikke, jf. NOU 1994: 13 punkt 6.5.2. Når barnet har to foreldre med foreldreansvar, skal kravet om samtykke fra begge også forhindre bortføring av barnet mot den ene forelderens vilje, jf. Ot.prp.nr.61 (1996-97) kapittel 5.5 og NOU 1994: 13 kapittel 6.5.2.

Etter passloven § 12 bokstav a kan Kongen gi forskrifter om «søknaden og søknadsbehandlingen, blant annet om godtgjøring av identitet, statsborgerskap og avgivelse av biometri». Forarbeidenes forutsetning er at «[a]lle materielle bestemmelser om pass av vesentlig betydning for den enkelte» skal fremgå av loven, mens «[…] tekniske detaljregler og bestemmelser som kun retter seg til myndighetene» innføres i forskrift, jf. Ot.prp.nr.61 (1996–1997) kapittel 1.2.

Forarbeidene gir også indikasjoner på hva slags dokumentasjon som kan avkreves søkere om norsk pass. Ifølge NOU 1994:13 kapittel 6.4.3 måtte lovutkastet forstås slik at «passmyndighetene bare vil kunne kreve dokumentasjon for forhold som er relevante for å oppnå passlovens formål». Dette fulgte at de alminnelige prinsipper for adgangen til å stille vilkår for begunstigende forvaltningsvedtak. Av denne grunn kunne det bare «kreves opplysninger som er nødvendige for å godtgjøre identitet og statsborgerskap, eventuelt dokumentasjon for foreldreansvar ved utstedelse av pass til barn.» Utvalget kjente ikke til at passmyndighetene hadde hatt tradisjon for å kreve opplysninger utover dette.

Departementet har angitt nærmere regler om fremgangsmåten ved fremsettelse av søknad om pass for barn i pass- og ID-kortforskriften § 2-5. Det følger av bestemmelsens første ledd at samtykke etter passloven § 4 avgis ved personlig fremmøte, og at «identiteten skal godtgjøres etter § 2-2».

Pass- og ID-kortforskriften § 2-2 fastsetter kravene til godtgjøring av identitet for personer som søker om norsk pass utstedt til seg. Regelen er altså gitt analogisk anvendelse for foreldre som ønsker å samtykke til utstedelse av pass til sine barn. Ifølge bestemmelsen skal søkeren godtgjøre sin folkeregistrerte identitet ved å fremlegge nødvendige underlagsdokumenter. Identiteten anses godtgjort dersom det ikke er tvil om at dokumentene bekrefter søkers identitet. Nyeste pass eller nasjonale ID-kort skal benyttes, men ytterligere dokumentasjon kan også kreves.

I høringsnotat 7. mars 2019 (om forslag til ny felles forskrift om pass- og ID-kort) nevner ikke Justis- og beredskapsdepartementet kravet om at forelderen må godtgjøre sin identitet. Bestemmelsen i § 2-5 første ledd antas derfor å ha kommet inn i forskriften i etterkant av høringsrunden. Dette underbygges i departementets brev til ombudet i anledning saken 18. desember 2025, hvor det fremgår at henvisningen ble utelatt i høringsforslaget, men at dette ble gjenopprettet ved fastsettelsen av forskriften.

Ifølge departementet følger det av langvarig forvaltningspraksis at også foreldre må godtgjøre sin identitet ved fremsettelsen av samtykke til utstedelsen av pass til sine barn. En tilsvarende praksis fulgte også av den tidligere passforskriften (1999) §§ 8 jf. 7. Et tilsvarende krav om godtgjøring av identitet er også gjort gjeldende for utenlandske borgere som søker om nasjonalt ID-kort uten reiserett, jf. dagens pass- og ID-kortforskrift § 2A-1.

Departementet understreket at pass- og ID-kortforskriften § 2-2 eksplisitt knytter godtgjøringskravet til identiteten som er folkeregistrert. Den folkeregistrerte identiteten fastsettes av utlendingsmyndighetene. For at identiteten skal anses godtgjort, må det være samsvar mellom opplysningene om søkers identitet som er fremkommet i søknadsprosessen om pass, og opplysningene som er lagt til grunn for oppholdstillatelse og norsk statsborgerskap etter beviskravene i utlendings- og statsborgerskapssaker. Det kreves ikke i tillegg dokumentasjon for opprinnelig identitet, heller ikke hvor denne ikke er sannsynliggjort i utlendingssaken. Det samme måtte gjelde for utenlandske foreldre som kun skal samtykke til passutstedelse til sine barn.

Departementet fremhevet at det heller ikke oppstilles et absolutt krav om gyldig legitimasjon etter forskriften § 2-2. Det ble vist til Nasjonal retningslinje for pass og ID-kortmyndighetens behandling av saker etter passloven, ID-kortloven og pass – og ID-kortforskriften (RPOD-2020-8-4) punkt 4.2.2, hvor det fremgår at personer som nylig har blitt norske borgere kan ha utfordringer med å framlegge dokumentasjon på folkeregistrert identitet dersom ID-dokumentet fra tidligere hjemland er av lav kvalitet. I slike tilfeller måtte det bero på en konkret helhetsvurdering om identiteten kan anses godtgjort. I helhetsvurderingen burde man se hen til formålet bak samtykkekravet, herunder sammenhengen med foreldreansvaret og retten til å ta barnet ut av landet etter barnelova.

1.2 Menneskerettslige rammer

Det fremgår av passloven § 13 at loven skal anvendes i tråd med internasjonale regler Norge er bundet av.

Vedtak om å nekte noen eller tilbakekalle noens pass utgjør inngrep i retten til bevegelsesfrihet etter Grunnloven § 106 og EMKs tilleggsprotokoll 4 art. 2 jf. blant annet EMDs dom Napajilo mot Kroatia (2004). Retten til bevegelsesfrihet har også en side til retten til respekt for privatlivet etter Grunnloven § 102 og EMK art. 8, jf. f.eks. EMDs dom Parmak og Bakir mot Tyrkia (2019) avsnitt 84, hvor det fremgår at det å kunne bevege seg fritt mellom land er en viktig garanti for at en person skal kunne leve et fullt og fritt privatliv.

Verken retten til bevegelsesfrihet eller til privatliv er absolutte etter EMK. Etter EMK art. 8 nr. 2, kan det gjøres inngrep dersom dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til bl.a. den offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Retten til bevegelsesfriheten etter tilleggsprotokoll 2 art. 4 inneholder en tilsvarende inngrepshjemmel, der de nevnte legitime hensynene av betydning for EMK art. 8 også er inkludert. 

Oppsummert må inngrep i EMK-festede rettigheter ha lovhjemmel, de må forfølge minst ett av de legitime formålene opplistet i den aktuelle bestemmelsen, og de må være «nødvendige i et demokratisk samfunn». Det siste kriteriet omtales gjerne som et krav om at tiltaket må være forholdsmessig. Kravet til forholdsmessighet innebærer at tiltaket må være egnet for å oppnå formålet, det må være nødvendig, dvs. at formålet ikke kan oppnås ved bruk av mindre inngripende midler, og tiltaket må være forholdsmessig i snever forstand, dvs. at det legitime formålet må veie tyngre enn ulempene tiltaket medfører for rettigheten, jf.  Norges institusjon for menneskerettigheters (NIMs) Veileder for utredning av menneskerettslige problemstillinger (2. utg. 2025) s. 73-75, med videre henvisninger.

1.3 EØS-rettslige rammer

Unionsborgerdirektivet (direktiv 2004/38/EF) gir rett til inn- og utreise, samt opphold, i hele EØS-området, jf. henholdsvis art. 5, 4, 6 og 7. Direktivet et er del av EØS-avtalen, jf. EØS-komiteens beslutning nr. 158/2007 av 7. desember 2007, og er gjennomført i norsk rett via utlendingsloven kapittel 13. Retten til utreise innebærer at alle statsborgere i en EØS-stat har rett til å forlate en EØS-stat for å reise til en annen, jf. Oversikt over EØS-retten av Arnesen m.fl. (2022) s. 190, med videre henvisning til NOU 2020: 9 Blindsonen avsnitt 5.4.3. Ifølge EFTA-domstolens praksis har barn prinsipielt sett de samme rettighetene etter unionsborgerdirektivet som voksne, jf. sak E-16/23 avsnitt 54 flg.

EU-domstolen har fastslått at nasjonale tiltak som forbyr, hindrer eller gjør utøvelsen av retten til fri bevegelighet mindre attraktiv utgjør et inngrep i den alminnelige bevegelsesfriheten for personer, jf. sak C‑128/22 avsnitt 58. I sak E‑15/24 uttalte EFTA-domstolen at barnelovas krav om begge foreldrenes samtykke eller domstolsgodkjenning ved flytting til utlandet utgjør en slik restriksjon, ettersom ordningen kan avskrekke EØS-borgere fra å utøve sin rett til fri bevegelighet.

EU-domstolen har videre presisert at medlemsstatene har en positiv plikt til å utstyre borgerne med reisedokumenter i samsvar med nasjonal lovgivning for å sikre rettighetene etter unionsborgerdirektivet, jf. art. 4 nr. 3, se sak C‑491/21 (WA) avsnitt 35. Selv om kompetansen til å utstede pass formelt ligger hos medlemsstatene, må denne myndigheten utøves i samsvar med EU-retten.

Rettighetene etter unionsborgerdirektivet er ikke absolutte. I E-15/24 la EFTA-domstolen opp til at inngrep skulle vurderes utfra den ulovfestede adgangen til å begrense EØS-rettslige rettigheter, jf. avsnitt 90. Denne krever at det er snakk om en nasjonal bestemmelse som bygger på objektive allmenne hensyn og er forholdsmessig i lys av det legitime målet som forfølges. For å være forholdsmessig må tiltaket da både være egnet til å oppnå formålet og ikke gå lenger enn nødvendig, jf. avsnitt 92 og 55.

2. Ombudets vurdering

2.1 Pass- og ID-kortforskriften § 2-5 

Klagerne er norske statsborgere og har følgelig rettskrav på pass så lenge de oppfyller vilkårene i passloven, jf. passloven § 1. Slik ombudet forstår saken, er det enighet om at klagerne oppfyller grunnvilkårene for pass, nemlig at de har godtgjort sin identitet og sitt norske statsborgerskap, jf. passloven § 3. De har også betalt de nødvendige gebyrer. 

For barn gjelder det et særvilkår om at foreldre med foreldreansvar samtykker før pass utstedes, jf. passloven §4. I dette tilfellet har barnas mor foreldreansvaret alene, og hun har avgitt et skriftlig samtykke. Da hun ga samtykket, møtte hun personlig og legitimerte seg med hjemlandets pass og andre underlagsdokumenter, herunder norsk førerkort og oppholdskort. Opplysningene i dokumentene samsvarte også med opplysningene i Folkeregisteret om familien. Politidirektoratet legger uttrykkelig til grunn at det ikke er tvil om at kvinnen som har samtykket faktisk er barnas mor, og at hun utøver foreldreansvaret for dem alene.

Politidirektoratet mener likevel ikke at mor kan regnes for å ha samtykket i passloven § 4 sin forstand. Det vises til pass- og ID-kortforskriften § 2-5 første ledd andre setning om at «identiteten skal godtgjøres jf. § 2-2» ved fremsettelsen av samtykke.   

Ifølge Politidirektoratet må denne bestemmelsen forstås fullt ut etter sin ordlyd. Det innebærer, slik ombudet forstår direktoratet, at det må foreligge kvalifisert sannsynlighetsovervekt for samtlige identitetsopplysninger, herunder mors nærmere geografiske hjemsted og klantilhørighet, før hennes samtykke kan regnes som gyldig.

Ombudet kan ikke slutte seg til denne forståelsen. Det er riktig at ordlyden i forskriftsbestemmelsen isolert sett kan tale for direktoratets tolkning, ettersom henvisningen til § 2-2 tilsier at forelderen må godtgjøre sin identitet. Adgangen til å gi nærmere bestemmelser i forskrift gjelder imidlertid med de begrensninger som følger av lov.

Vilkåret i passloven som den aktuelle forskriftsbestemmelsen er ment å utfylle, er at forelderen må «samtykke», jf. passloven § 4. Utfra forarbeidene er det sentrale formålet bak vilkåret å ivareta foreldreansvaret, dvs. forelderens rett til å bestemme om barnet skal ha pass eller ikke. Dette formålet er oppfylt når det er godtgjort at den som samtykker faktisk har foreldreansvar for barnet.

Forarbeidene til passloven viser til at det bare kan kreves dokumentasjon som er nødvendig for å ivareta lovens formål, jf. NOU 1994:13 kapittel 6.4.3. Det nevnes uttrykkelig at det kan kreves dokumentasjon på foreldreansvaret, men det er ingenting som tilsier at lovgiverne mente at forelderen også måtte godtgjøre andre aspekter ved sin identitet.

Ombudet viser videre til at det i passlovens forarbeider presiseres at forskriftshjemmelen i § 12 kun omfattet tekniske og prosessuelle regler. Alle materielle bestemmelser om pass av vesentlig betydning for den enkelte fremgikk av loven, jf. Ot.prp.nr.61 (1996–1997) kapittel 1.2. Et krav om at en forelder må sannsynliggjøre foreldreansvaret og relasjonen til barnet, slik at man kan være trygg på at rett person samtykker til passutstedelsen, vil være en slik lovteknisk presisering som kan gis i forskrift. Derimot vil et krav om at en forelder skal godtgjøre identitetsopplysninger på samme nivå av sikkerhet som om vedkommende selv søker om pass være et materielt tilleggsvilkår.

Også departementet understreker at kravet om godtgjort identitet må forstås i lys av konteksten og formålet bak kravet om forelderens samtykke. Slik ombudet oppfatter departementet, er det avgjørende for om identiteten kan anses godtgjort i relasjon til passloven § 4, hvorvidt det er samsvar mellom opplysningene som fremkommer under søknadsprosessen for pass til barnet, og opplysningene som ligger til grunn for forelderens saker om oppholdstillatelse eller statsborgerskap.

Etter ombudets syn, må passloven § 4, jf. pass- og ID-kortforskriften § 2-5 tolkes slik at det avgjørende bevisspørsmålet er om personen som samtykker er barnets rette forelder og har foreldreansvaret. Denne vurderingen må baseres på en fri bevisvurdering, der folkeregistrerte opplysninger, opplysninger fra utlendingssaken, legitimasjonsdokumenter fra hjemlandet og opplysninger fra det personlige oppmøtet vil kunne inngå. Er passmyndighetene fortsatt i tvil om hvorvidt rett person samtykker, vil det være anledning til å be om ytterligere dokumentasjon på foreldreansvaret, etter analogi fra pass- og ID-kortforskriften § 2-2 andre ledd siste setning, samt i tråd med uttalelsene i NOU 1994:13 kapittel 6.4.3 om dokumentasjonskrav. Dersom det etter en slik vurdering er sannsynliggjort at personen er barnets forelder med foreldreansvar, kan en eventuell identitetstvil i forelderens utlendingssak ikke være bestemmende for barnets rett til pass.

Ombudet merker seg at også departementet har fremhevet at det risikoreduserende formålet bak kravet om godtgjort identitet ikke gjør seg fullt ut gjeldende når tvilen kun knytter seg til identiteten til en foresatt som ikke selv skal ha pass, og ikke til foreldrerelasjonen eller barnets norske statsborgerskap. Politidirektoratets anførsel om at strenge krav er nødvendige for å sikre notoriteten til norske pass synes derfor ikke å deles av departementet. Ombudet er her enig med departementet. 

I denne saken er ikke Politidirektoratet i tvil om at kvinnen som har samtykket til passutstedelsene er klagernes mor, at hun har foreldreansvaret, og at hun utøver det alene. Ombudet mener da det ikke er anledning til å nekte klagerne pass etter passloven § 4, jf. pass- og ID-kortforskriften § 2-5.

2.2 Kort om inngrepsvurderingene etter EMK og EØS-retten  

Ombudets konklusjon er altså at forskriften ikke kan tolkes på måten Politidirektoratet legger opp til, og at klagerne derfor ikke kan nektes pass med begrunnelsen som er angitt i vedtakene. Det er da ikke nødvendig for resultatet å også vurdere om passnektelsene strider med klagernes rettigheter etter EMK og EØS-retten. Ombudet ønsker likevel å komme med noen kommentarer til Politidirektoratets inngrepsvurderinger etter disse regelsettene.

Som klargjort i gjennomgangen over, vil inngrep i de aktuelle rettighetene etter EMK og EØS-retten være lovlige så lenge de er lovhjemlede, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessige. All den tid forskriften ikke gir hjemmel for å nekte klagerne pass, vil inngrepet vanskelig kunne anses som lovhjemlet. Ombudet er ikke uenig i at hensynet til å forsikre seg om at rett person samtykker til utstedelsen av pass til mindreårige kan utgjøre et legitimt hensyn etter EMK art. 8 og tilleggsprotokoll 4 art. 2, og at det kan utgjøre et tvingende allment hensyn etter EØS-retten. I den foreliggende saken har imidlertid direktoratet ikke vært i tvil om at rett person har samtykket. Det er da vanskelig for ombudet å se at det å nekte klagerne pass i et tilfelle som dette er et egnet virkemiddel for å ivareta dette hensynet.

Konklusjon

Sivilombudet har kommet til at det ikke var adgang til å nekte klagerne pass.

Ifølge passloven § 4 må foreldre med foreldreansvar samtykke til at et norsk barn skal få pass. Pass- og ID-kortforskriften § 2-5 oppstiller krav om at forelderen må «godtgjøre sin identitet» når samtykket fremsettes. Etter ombudets syn må kravet om godtgjøring av identitet forstås i lys av lovens formål, slik at det er tilstrekkelig å godtgjøre foreldrerelasjonen og foreldreansvaret. Når passmyndighetene ikke er i tvil om at riktig forelder har samtykket, kan identitetstvil i forelderens utlendingssak ikke være avgjørende. En tolkning av forskriften som innebærer at forelderen må godtgjøre identitetsopplysninger på samme nivå av sikkerhet som om vedkommende selv søker om pass, innebærer innføring av et tilleggsvilkår for barns rett til pass som ikke kan utledes av passloven.

Ettersom Politidirektoratet ikke har vært i tvil om at kvinnen som har samtykket til passutstedelsene er klagernes mor, at hun har foreldreansvaret, og at hun utøver det alene, er det ikke anledning til å nekte klagerne pass etter passloven § 4, jf. pass- og ID-kortforskriften § 2-5. Politidirektoratet bes om å vurdere klagesakene på nytt i lys av ombudets syn så raskt som mulig, og innen 11. februar 2026.

Det forutsettes videre ombudets syn blir lagt til grunn i alle saker som gjelder utstedelse av pass til mindreårige etter passloven § 4.