Oppsummering

Saken gjelder Nærings- og fiskeridepartementets behandling av en innsynsklage.

Klageren ba om innsyn i alle Fiskeridirektoratets dokumenter tilknyttet en bifangstepisode, der et fiskefartøy fikk spekkhoggere i nota under sildefiske. Klageren fikk innsyn i en rapport og en logg om hendelsen, men fikk avslag på innsyn i e-postkorrespondanse om saken innad i direktoratet, jf. offentleglova § 14 første ledd. Han klagde, og ba blant annet om at det på nytt ble undersøkt om «innsynstilgangen på det fulle bildet av dokumenter tilknyttet hendelsen» var vurdert. Departementet stadfestet direktoratets avgjørelse uten å gjøre undersøkelser i saken.

Sivilombudet har kommet til at departementet ikke har handlet i tråd med den prøvings- og utredningsplikten som gjelder for klagesaker om innsyn etter offentleglova. For å sikre en reell klagebehandling burde departementet ha klarlagt hvilke undersøkelser direktoratet hadde gjort ved sin behandling av innsynskravet. Videre burde departementet ha bedt om direktoratets kommentarer til saksdokumenter som indikerte at det fantes andre dokumenter om hendelsen som var omfattet av innsynskravet. Departementet bes merke seg ombudets synspunkter til senere behandling av innsynsklager.

Sakens bakgrunn

Journalist A i Svarttrost Produksjoner AS (heretter klageren) sendte et innsynskrav til Fiskeridirektoratet. Innsynskravet gjaldt «alle Fiskeridirektoratets dokumenter tilknyttet» en bifangstepisode 31. oktober 2024, der et fiskefartøy fikk spekkhoggere i nota under sildefiske. Han trakk frem at han med dokumenter mente dokumenter slik begrepet er definert i offentleglova § 4. Videre viste han til ombudets årsmelding for 2009 side 177 (SOMB-2009-41) og den nedre grensen for hva som bør regnes som et «dokument». Han skrev at han ønsket «alt av rapporter, redegjørelser, eposter, sms-er, referater, video/lydopptak, kalenderinnkallinger etc vedr episoden …». Innsynskravet inkluderte en rapport skrevet av Fiskeridirektoratets sjøtjeneste og en vurdering gjort av direktoratets seksjon for reaksjoner samt alle tilhørende dokumenter.

Fiskeridirektoratet innvilget innsyn i rapporten fra sjøtjenesten. Senere ble det også gitt innsyn i en logg om hendelsen. Krav om innsyn i dokumenter fra seksjonen for reaksjoner ble avslått, under henvisning til at seksjonen ikke hadde behandlet saken. Det ble videre gitt avslag på innsyn i e-postkorrespondanse om saken innad i direktoratet. Avslaget ble hjemlet i offentleglova § 14 første ledd om unntaksadgang for organinterne dokumenter. Det ble ikke funnet grunnlag for å gi merinnsyn i e-postene, jf. offentleglova § 11.

Avgjørelsen ble påklaget. I klagen sto det blant annet: «Vi ber dere også undersøke igjen om dere har vurdert innsynstilgangen på det fulle bildet av dokumenter tilknyttet hendelsen».

Saken ble oversendt Nærings- og fiskeridepartementet for klagebehandling, som 23. oktober 2025 opprettholdt Fiskeridirektoratets avgjørelse om avslag på krav om innsyn i den interne e-postkorrespondansen, jf. offentleglova § 14 første ledd, jf. § 11.

Klageren brakte deretter saken inn for ombudet.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av klagen og de innhentede saksdokumentene, fant vi ikke grunn til å undersøke Nærings- og fiskeridepartementets konklusjon om at de aktuelle e-postene kunne unntas fra innsyn etter offentleglova § 14 første ledd. Vi fant heller ikke grunn til å undersøke at det ikke var gitt merinnsyn i e-postene, eller at kravet om innsyn i dokumenter fra Fiskeridirektoratets seksjon for reaksjoner var avslått. Vi fant imidlertid grunn til å undersøke en annen side av saken nærmere med departementet.

Vi stilte spørsmål om departementet hadde spurt Fiskeridirektoratet om hvilke undersøkelser som ble gjort i forbindelse med deres behandling av innsynskravet. Videre spurte vi om departementet hadde klarlagt om direktoratet hadde andre dokumenter om hendelsen enn den interne e-postkorrespondansen. Gitt at det fantes andre dokumenter om hendelsen, spurte vi om disse var omfattet av innsynskravet og om innsynskravet i så fall var besvart fullt ut. Til sist spurte vi om departementet mente at innsynssaken hadde vært tilstrekkelig opplyst for deres klagebehandling.

Bakgrunnen for spørsmålene var tredelt. For det første syntes søk på eInnsyn å vise at direktoratet hadde sendt og mottatt andre dokumenter om hendelsen enn interne e-poster. For det andre kunne saksdokumentene indikere at det fantes andre dokumenter om hendelsen enn de e-postene det var vurdert rett til innsyn i. For det tredje fremsto det uklart om direktoratet, ved deres behandling av saken, hadde undersøkt om det fantes andre dokumenter om hendelsen som var omfattet av innsynskravet.

Fordi klageren ikke har fått innsyn hos forvaltningen i de saksdokumentene som kunne indikere at det fantes andre dokumenter om hendelsen, har han ikke rett til å gjøre seg kjent med disse opplysningene i klagesaken, jf. sivilombudsloven § 11 bokstav b. Han fikk derfor tilsendt en sladdet versjon av undersøkelsesbrevet, der disse opplysningene var unntatt. Han har heller ikke senere fått innsyn i de aktuelle opplysningene hos forvaltningen. Innholdet i opplysningene vil derfor ikke bli omtalt her.

Departementet svarte at det ut fra ombudets undersøkelsesbrev og basert på det som fremgikk på eInnsyn, kunne se ut til at det fantes andre dokumenter om hendelsen enn den interne e-postkorrespondansen. Departementet skrev at de ville undersøke dette nærmere med Fiskeridirektoratet, herunder hva som hadde skjedd i saken.

Departementet hadde ikke spurt direktoratet hvilke undersøkelser som hadde blitt gjort ved deres behandling av innsynskravet. Departementet hadde heller ikke utført noen ytterligere undersøkelser for å kartlegge om direktoratet hadde andre dokumenter om hendelsen. Grunnet stort saksomfang og for å sikre kortest mulig saksbehandlingstid, var det nødvendig for departementet å kunne ha tillit til at direktoratet oversendte alle nødvendige dokumenter i saken. Departementet hadde dessuten ikke tilgang til direktoratets interne arkiv. Det ville derfor ikke alltid være mulig for departementet å ha oversikt over alle sakens dokumenter. Dersom det eksisterte andre dokumenter om hendelsen, ville disse være omfattet av innsynskravet. Innsynskravet ville i så fall ikke være besvart fullt ut. Departementet mente at saken hadde fremstått som tilstrekkelig opplyst til å avgjøres fra deres side. Deres utgangspunkt var som nevnt at de hadde tillit til at førsteinstansen oversendte alle nødvendige dokumenter, slik at de kunne behandle innsynsklager raskt. 

Departementet ga ny tilbakemelding etter å ha undersøkt saken med direktoratet. Vi fikk blant annet oversendt et brev fra departementet til direktoratet om saken – sendt etter undersøkelsen herfra – og direktoratets svar på dette brevet. Brevene ble oversendt i usladdede og sladdede versjoner, ettersom de inneholdt opplysninger som klageren ikke har fått innsyn i hos forvaltningen, jf. sivilombudsloven § 11 bokstav b. I den sladdede versjonen av direktoratets svarbrev ble det opplyst at klageren tidligere hadde bedt om og fått innsyn i to dokumenter om hendelsen. Direktoratet redegjorde for søk og undersøkelser de hadde gjort ved deres behandling av innsynskravet. På bakgrunn av departementets brev hadde direktoratet gjort nye søk i arkivsystemet og funnet ytterligere tre dokumenter: to inngående og ett utgående. Direktoratet skrev at de ikke selv hadde utarbeidet dokumentene, men at de hadde kommet til at dokumentene var omfattet av innsynskravet, ettersom «vedkommende omtaler hendelsen som øyevitne». Direktoratet opplyste at klageren ville få tilsendt dokumentene snarest mulig.

Klageren har fått oversendt sladdede versjoner av undersøkelsesbrevet, departementets svar hit, departementets brev til direktoratet og direktoratets svar til departementet. Han er gitt anledning til å komme med merknader, men har ikke kommet tilbake til saken.

Sivilombudets syn på saken

1. Innledning

Saken gjelder Nærings- og fiskeridepartementets klagebehandling av et innsynskrav. Det sentrale spørsmålet er om departementet gjorde en tilstrekkelig prøving av saken, og om saken var tilstrekkelig utredet da avgjørelsen i klagesaken ble truffet.

2. Rettslige utgangspunkter

Etter offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel VI om klage og omgjøring «så langt dei passar» for behandlingen av klager over avslag på krav om innsyn. Det fremgår av merknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 154 at henvisningen blant annet gjelder reglene om saksforberedelse av klagesak i forvaltningsloven § 33. Det er videre vist til at det fremgår av forvaltningsloven § 34 andre ledd første punktum at klageinstansen kan prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter. I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, er det lagt til grunn at forvaltningsloven §§ 33 og 34 andre ledd gjelder fullt ut ved behandlingen av innsynsklager, jf. punkt 10.3, side 177. 

Det følger av forvaltningsloven § 34 andre ledd første punktum at klageinstansen «kan … prøve alle sider av saken». Den «skal» vurdere de synspunktene som klageren kommer med, jf. andre punktum. At klageinstansen skal foreta en ny og selvstendig prøving av saken, er forutsatt i både forvaltningslovens forarbeider, rettspraksis og juridisk teori. I Sivilombudets uttalelse 10. mars 2014 (SOM-2013-2528) uttalte ombudet:

«Etter ordlyden i bestemmelsen kan klageinstansen prøve alle sider av saken. I dette ligger det også en plikt til å prøve saken så langt det er nødvendig. Det gjelder både sakens rettslige, faktiske og skjønnsmessige sider. For at klagebehandlingen skal være reell, og for at klager skal få prøvd saken i to instanser slik loven forutsetter, må fylkesmannen som klageinstans foreta en selvstendig vurdering av de sider av saken som klagen gir grunn til.»

Klageinstansens prøvingsplikt omfatter også å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd første punktum. Hvor langt utredningsplikten rekker, må vurderes i den konkrete saken. Dette beror blant annet på en avvenning mellom hensynet til å oppnå et forsvarlig resultat, en fornuftig ressursbruk, tidsfaktoren og sakens betydning for parten, jf. Sivilombudets uttalelse 16. august 2019 (SOM-2018-4937).

3. Nærings- og fiskeridepartementets klagebehandling

Innsynskravet er vidt formulert. Det omfatter alle Fiskeridirektoratets dokumenter, jf. offentleglova § 4, som knytter seg til episoden med bifangst av spekkhoggere, herunder blant annet rapporter, redegjørelser, e-poster, sms-er, referater, video-/lydopptak og kalenderinnkallinger. Hvilke undersøkelser direktoratet foretok ved deres behandling av innsynskravet, fremgår verken av avgjørelsen deres eller av oversendelsesbrevet til departementet. I avgjørelsen skrev direktoratet at de i tillegg til sjøtjenestens rapport, hadde intern e-postkorrespondanse om hendelsen. Senere ble det også funnet en logg. I avgjørelsen 23. oktober 2025 har Nærings- og fiskeridirektoratet tilsynelatende lagt disse opplysningene uprøvd til grunn. Departementet synes å ha begrenset overprøvingen til spørsmålet om e-postene kunne unntas fra innsyn etter offentleglova § 14 første ledd og om det var grunnlag for merinnsyn etter offentleglova § 11. Det er ikke holdepunkter for at departementet vurderte om det fantes andre dokumenter om hendelsen, om disse i tilfelle var omfattet av innsynskravet og om innsynskravet i så fall var besvart fullt ut.

På spørsmål herfra har departementet bekreftet av de er av den oppfatning at saken fremsto som tilstrekkelig opplyst til å avgjøres fra deres side.Departementet har vist til at det grunnet stort saksomfang og for å sikre kortest mulig behandlingstid, er nødvendig for dem å kunne ha tillit til at direktoratet oversender alle nødvendige saksdokumenter. Det er også vist til at departementet ikke har tilgang til direktoratets interne arkiv. Ombudet forstår svarene slik at departementet i denne saken stolte på, og ikke fant grunn til å betvile, at direktoratet hadde oversendt alle dokumenter de satt med om hendelsen og som var omfattet av klagerens innsynskrav.

Forberedelsen av klager over avslag på innsyn finner dels sted i førsteinstansen. Etter offentleglova § 32 tredje ledd første punktum, jf. forvaltningsloven § 33 andre og fjerde ledd, skal førsteinstansen foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Hvis vilkårene for å ta klagen til behandling er oppfylt og avgjørelsen ikke oppheves eller endres, skal sakens dokumenter sendes til klageinstansen så snart saken er tilrettelagt. Selv om førsteinstansen plikter å forberede innsynsklager for behandling, er det klageinstansens ansvar å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. offentleglova § 32 tredje ledd første punktum, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd første punktum. Departementet kan ikke fri seg fra dette ansvaret ved å vise til at det grunnet stort saksomfang og for å sikre kortest mulig behandlingstid, er nødvendig for dem å kunne ha tillit til at underinstansen oversender alle relevante saksdokumenter.

Utredningsplikten må tilpasses de konkrete omstendighetene i saken, og beror som nevnt blant annet på en avveining mellom hensynet til å oppnå et forsvarlig resultat, en fornuftig ressursbruk, tidsfaktoren og sakens betydning for parten. Som departementet har vært inne på, er det følgelig relevant å se hen til at innsynsklager skal undergis en rask behandling, jf. offentleglova § 32 tredje ledd første punktum. Rask behandling kan imidlertid ikke føre til at klageinstansens plikt til å foreta en ny og selvstendig vurdering av saken faller bort. Klageren i denne saken påklagde direktoratets avgjørelse blant annet fordi han ønsket å få overprøvd om «innsynstilgangen på det fulle bildet av dokumenter tilknyttet hendelsen» var vurdert. Dertil kommer at innsynskravet var vidt formulert, at de saksdokumentene departementet fikk oversendt kunne tilsi at det fantes andre dokumenter om hendelsen enn interne e-poster, og at det fremsto uklart hvilke undersøkelser direktoratet hadde gjort ved deres behandling av innsynskravet. For å sikre en opplyst og reell klagebehandling der klageren får prøvd saken i to instanser, slik offentleglova § 32 forutsetter, mener ombudet at det var nødvendig at departementet undersøkte denne delen av saken med direktoratet før klagen ble avgjort. Departementet kunne for eksempel spurt direktoratet hvilke undersøkelser som var foretatt ved behandlingen av innsynskravet, samt bedt om direktoratets kommentarer til de saksdokumentene som indikerte at det fantes flere dokumenter. Disse avklaringene ville neppe tatt lang tid. 

At departementet ved klagebehandlingen stolte på at direktoratet hadde oversendt alle nødvendige saksdokumenter og utelukkende tok stilling til om klageren hadde rett til innsyn i e-postene, herunder om det var grunnlag for merinnsyn, gjør det vanskelig å se at departementet foretok en opplyst og selvstendig vurdering av innsynsklagen. Etter ombudets syn handlet departementet ikke i tråd med prøvings- og utredningsplikten etter offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum, jf. forvaltningsloven §§ 34 andre ledd og 33 femte ledd.

Ombudet ber departementet om å merke seg disse synspunktene til senere behandling av innsynsklager.

Konklusjon

Ombudet er kommet til at Nærings- og fiskeridepartementet ikke har handlet i tråd med den prøvings- og utredningsplikten som gjelder for klagesaker om innsyn etter offentleglova. For å sikre at klageren i denne saken fikk en reell overprøving av klagen, burde departementet på avgjørelsestidspunktet ha klarlagt hvilke undersøkelser førsteinstansen hadde gjort ved sin behandling av innsynskravet. Videre burde departementet ha bedt om førsteinstansens kommentarer til de saksdokumentene som indikerte at det fantes andre dokumenter som var omfattet av innsynskravet. 

Ombudet ber departementet merke seg disse synspunktene til senere behandling av innsynsklager.