Oppsummering

Saken gjelder et krav om innsyn i «a list or log» av alle tekstmeldinger, både ordinære tekstmeldinger og meldinger på øvrige meldingsplattformer, utvekslet mellom utenriksministeren og EUs høyrepresentant siden desember 2024. Saken gjelder også Utenriksdepartementets arkivering og journalføring av denne korrespondansen.

Sivilombudet kom til at korrespondansen ikke var journalført i tråd med de rettslige kravene til journalføring, og at departementets rutiner ikke var egnet til å sikre at kravene til journalføring ble ivaretatt. Dokumentene i saken indikerte at departementets interne oppfølging for å sikre etterlevelse av rutinene ikke var tilstrekkelig.

Ombudet kom videre til at departementet hadde tatt et feil rettslig utgangspunkt ved vurderingen av innsynskravet i «a list or log» av den aktuelle korrespondansen.

Ombudet ba departementet om å rette journalføringen og vurdere innsynskravet på nytt. Ombudet ba videre departementet om å oppdatere gjeldende arkiverings- og journalføringsrutiner, og om å gi en redegjørelse for hvordan departementet vil sørge for at rutinene gjøres kjent og etterleves i fremtiden.

1. Sakens bakgrunn

Journalist X (klageren) sendte 9. juli 2025 et krav om innsyn til Utenriksdepartementet:

«I wish to request a list or log of all text messages between Foreign Minister Espen Barth Eide and the EU’s High Representative Kaja Kallas since 1 December 2024. This is meant to include messages sent via regular text, WhatsApp, signal or any other messaging app.»

Departementet avslo innsynskravet 8. september 2025 med følgende begrunnelse:

«With reference to the Act relating to the right of access to documents held by public authorities and public undertakings (Freedom of Information Act), section 20 1.b., we will not release the correspondence you requested. Enhanced access has been considered (section 11).»

Det ble gitt utvidet begrunnelse for avslaget 19. september 2025. I begrunnelsen skrev departementet at deler av korrespondansen var unntatt fra innsyn etter offentleglova § 20 første ledd bokstav b, og at «the entire document (meaning here correspondence)» var unntatt fra innsyn etter offentleglova § 12 bokstav c. Departementet fant ikke grunn til å gi merinnsyn. Departementet viste videre til offentleglova § 9 om innsyn i en sammenstilling, og skrev følgende:

«The information requested in the access application does not exist in compiled form. Extracting the information from existing databases would be disproportionately labor-intensive and require significant manual resources. For this reason, the request for access is denied. Based on this, the ministry upholds the denial of the access request.»

Samme dag ble avslaget påklagd til ombudet. I klagen spurte klageren blant annet om departementet ikke hadde arkivert de aktuelle meldingene, og om manglende arkivering var bakgrunnen for at en sammenstilling ikke kunne etableres med hjelp av enkle fremgangsmåter.

Ombudet fant grunn til å innhente sakens dokumenter. I e-post 1. oktober 2025 skrev departementet at «[d]et finnes her ingen saksdokumenter, da de opplysningene klager ber om er meldingsutveksling mellom utenriksministeren og EUs høyrepresentant for utenriks- og sikkerhetspolitikk, Kaja Kallas. Disse meldingene befinner seg på utenriksministerens telefon, og vi har ikke noe system for å registrere disse.»

En rekke andre saksdokumenter ble oversendt 13. oktober 2025.

2. Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med departementet. I brev 3. november 2025 ba vi om svar på en rekke spørsmål. Departementet svarte på ombudets spørsmål i brev 17. november 2025.

Vi ba departementet om å beskrive hvilke rutiner departementet har for arkivering og journalføring av saksdokumenter som opprettes i meldingstjenester som Messenger, Signal, WhatsApp og lignende, samt for ordinære SMS’er. Vi ba om å få oversendt kopi av rutinene.

Departementet sendte oss gjeldende rutiner for arkivering fra meldingstjenester. Innholdet i rutinene beskrives nærmere under punkt 3 om Sivilombudets syn på saken.

Videre spurte vi om det forelå korrespondanse mellom Espen Barth Eide og Kaja Kallas fra den aktuelle perioden som var eller skulle vært arkivert og journalført, og om departementet på bakgrunn av innsynskravet hadde undersøkt om det fantes slik korrespondanse.

Vi viste videre til at departementet i den utvidete begrunnelsen 19. september 2025 skrev at opplysningene det var bedt om innsyn i «does not exist in a compiled form», og at «[e]xtracting the information from existing databases would be disproportionately labor-intensive and require significant manual resources». Vi spurte om de aktuelle opplysningene var lagret i departementets databaser. Dersom de ikke var det, ba vi departementet redegjøre for hvilke databaser «existing databases» henviste til.

Departementet svarte at de gjennomførte undersøkelser på bakgrunn av innsynskravet for å få oversikt over aktuell korrespondanse, og at det forelå korrespondanse som skulle vært arkivert. Departementet skrev videre at «korrespondansen er nå arkivert i UDs graderte arkiv, da opplysningene er ansett som å være gradert i hht. Beskyttelsesinstruksen § 4.»

Vi ba departementet om å redegjøre nærmere for fremgangsmåten for å lage den etterspurte sammenstillingen, jf. offentleglova § 9, herunder om de ulike stegene i prosessen, hvilke manuelle operasjoner som kreves for å lage sammenstillingen, og hvor lang tid det manuelle arbeidet ville ta.

Departementet svarte følgende:

«Når opplysningene er arkivert i henhold til rutinen beskrevet i punkt 1, kan en sammenstilling lages manuelt ved en opplisting av saks- og dokumentnummer. Denne sammenstillingen vil imidlertid ikke være offentlig, da den er gradert i hht. Beskyttelsesinstruksen.»

Klageren ga 19. november 2025 merknader til departementets brev 17. november 2025.

På bakgrunn av departementets svar ba vi om å få oversendt kopi av den aktuelle korrespondansen og kopi av journalen eller journalene der korrespondansen var registrert. Dokumentene ble overlevert 5. desember 2025.

3. Sivilombudets syn på saken

3.1. Arkivering og journalføring

Den nye arkivloven med tilhørende forskrift trådte i kraft 1. januar 2026. For de temaene saken gjelder, oppstiller loven de samme rettslige plikter for departementet til arkivering og journalføring som etter regelverket som gjaldt frem til 1. januar 2026. Fordi det tidligere regelverket gjaldt da pliktene knyttet til arkivering og journalføring i denne saken inntrådte, henvises det til reglene som gjaldt frem til 1. januar 2026 (arkivlova 1992 og arkivforskriften 2017).

Etter offentleglova § 10 første ledd skal departementet føre journal etter reglene i arkivlova med forskrifter. Det følger av forskrift om offentlege arkiv § 9 at et offentlig organ skal ha en eller flere journaler for registrering av dokumenter i de sakene organet oppretter. Journalføringsplikten omfatter «alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon». Sivilombudet har flere ganger uttalt at det skal føres journal fortløpende, se blant annet ombudets uttalelse 22. oktober 2018 (SOM-2018-2802). Hva som skal stå i journalen fremgår av arkivforskriften § 10.

Et dokument er «ei logisk avgrensa informasjonsmengd» som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning eller overføring, jf. offentleglova § 4 første ledd og arkivlova § 2 bokstav a. Ombudet har blant annet lagt til grunn at hver enkelt melding i en Messenger-meldingstråd må anses som et dokument i arkivlovas og offentleglovas forstand (SOM-2022-1370). Det samme er lagt til grunn for SMS’er (SOMB-2009-41).

Ombudet mener det er klart at de fleste av de oversendte meldingene gjelder departementets virksomhet og ble sendt til og fra utenriksministeren som en del av organet, slik at enkeltmeldingene derfor er saksdokumenter, jf. offentleglova § 4 annet ledd.

Meldingene skulle derfor vært journalført fortløpende i tråd med kravene til journalføring i arkivforskriften § 10.

Det følger av arkivforskriften § 10 første ledd første punktum at registreringen i journalen skal gjøre det mulig å identifisere dokumentet. Videre skal følgende medtas ved registreringen av hvert enkelt dokument i journalen, jf. første ledd tredje punktum bokstav a til h:

«a. journalføringsdato,

b. saks- og dokumentnummer (journalnummer i papirbaserte journalar),

c. namnet på sendaren eller mottakaren,

d. opplysningar om saka, innhaldet eller emnet,

e. dateringa på dokumentet,

f. klasse etter organets ordning for klassifikasjon, jf. § 5,

g. ekspedisjons- eller avskrivingsdato og

h. avskrivingsmåte.»

I ombudets brev 21. november 2025 ble departementet bedt om å oversende kopi av journalen eller journalene der den aktuelle korrespondansen er registrert. Departementet har oversendt et skjermbilde av et arkivsystem. Ombudet legger til grunn at departementet anser skjermbildet som kopi av journalen der korrespondansen er registrert, jf. departementets brev 5. desember 2025, hvor det står at «kopi av […] journal oversendes fysisk […]».

Skjermbildet av arkivsystemet oppfyller ikke kravene til journal i arkivforskriften § 10. Av skjermbildet fremstår det som at de enkelte saksdokumentene (meldingene) er registrert samlet i én registrering.

Departementet har derfor ikke journalført korrespondansen i tråd med arkivforskriften § 10.

I departementets brev 17. november 2025 erkjenner departementet at «[d]et foreligger korrespondanse som skulle vært arkivert.» Departementet har imidlertid ikke gitt noen tilbakemelding på ombudets spørsmål om journalføring.

Ombudet ber departementet rette journalføringen slik at hvert saksdokument (hver enkelt melding) registreres separat slik arkivforskriften § 10 krever. Journalføringen må også inneholde den informasjonen som arkivforskriften § 10 krever.

Ombudet bemerker videre at departementet i brevet 3. november 2025 ble bedt om å oversende gjeldende rutiner for arkivering og journalføring av saksdokumenter som opprettes i forskjellige meldingstjenester. Rutinene som departementet har oversendt gjelder kun arkivering, ikke journalføring. For WhatsApp-korrespondanse instrueres de ansatte om å lagre «samtalen», og for Signal- og SMS-korrespondanse instrueres de ansatte om å lagre et skjermbilde av «samtalen».

Rutinene er ikke egnet til å sikre at kravene til løpende journalføring overholdes, da de legger opp til at hele samtaler registreres i samme registrering.

Ombudet ber derfor departementet oppdatere sine rutiner slik at også kravene til journalføring ivaretas.

Ombudet forstår det videre slik at arkiveringen av korrespondansen i saken først ble foretatt etter ombudet besluttet å undersøke saken nærmere. Dette kan indikere at departementets interne oppfølging for å sikre etterlevelse av rutiner for arkivering og journalføring av telefonkorrespondanse ikke er tilstrekkelig. Dette inntrykket forsterkes av de oversendte saksdokumentene og departementets e-post 1. oktober 2025 til ombudet, hvor det ble opplyst at «[d]isse meldingene befinner seg på utenriksministerens telefon, og vi har ikke noe system for å registrere disse.»

Ombudet ber departementet følge opp internt og sørge for at rutiner for arkivering og journalføring av tekstmeldinger og korrespondanse på øvrige meldingsplattformer gjøres kjent for alle ansatte og at de etterleves.

3.2 Vurderingen av innsynskravet

3.2.1 Kravet om innsyn gjaldt en sammenstilling, ikke de individuelle meldingene

Det ble bedt om innsyn i «a list or log» av tekstmeldinger og meldinger på andre meldingsplattformer fra desember 2024.

Departementets avslag 8. september 2025 synes å legge til grunn at det var bedt om innsyn i de konkrete meldingene:

«With reference to the Act relating to the right of access to documents held by public authorities and public undertakings (Freedom of Information Act), section 20 1.b., we will not release the correspondence you requested. Enhanced access has been considered (section 11).»

Dersom det ikke foreligger en «list or log» av den aktuelle korrespondansen, må innsynskravet anses som et krav om innsyn i en sammenstilling, jf. offentleglova § 9.

Departementet tok derfor et feil utgangspunkt når det i avslaget 8. september 2025 avslo innsyn i de konkrete dokumentene (meldingene) som klageren ba om en sammenstilling («a list or log») av.

3.2.2 Departementets vurdering av vilkårene i offentleglova § 9

Det fremgår av offentleglova § 9 at alle kan kreve innsyn i en sammenstilling av opplysninger som er «elektronisk lagra i databasane til organet» dersom «samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar.»

Vilkåret om at sammenstillingen må kunne gjøres med «enkle fremgangsmåter» sikter til arbeidsbyrden forvaltningsorganet blir påført ved å lage sammenstillingen, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) merknaden til § 9 side 127, hvor det fremgår videre om vurderingen:

«Der samanstillinga utelukkande kan gjerast ved hjelp av databaserte løysingar som kan setjast i gang ved hjelp av enkle kommandoar, vil vilkåret vere oppfylt. Dersom derimot samanstillinga krev meir tidkrevjande manuelle operasjonar, f.eks. der ein saksbehandlar sjølv må gå inn og vurdere kva opplysningar som skal samanstillast, vil ikkje dette vilkåret vere oppfylt. Paragrafen vil f.eks. kunne brukast i tilfeller der organet har databaserte løysingar som kan setje saman statistiske opplysningar frå dokument som finst i databasane til organet.»

Ved vurderingen av om lovens vilkår er oppfylt, må det kunne forutsettes at den eller de som skal foreta den aktuelle sammenstillingen, har tilstrekkelig kompetanse til å hente ut informasjon fra databasen på enklest mulig måte. Kravet må altså forstås slik at sammenstillingen må kunne gjøres med «enkle fremgangsmåter» av personell som har tilstrekkelige fagkunnskaper til å sammenstille informasjon fra den aktuelle databasen, jf. ombudets uttalelse 10. juli 2013 (SOM-2013-2490).

Departementet tok stilling til vilkåret i den utvidete begrunnelsen 19. september 2025:

«The information requested in the access application does not exist in compiled form. Extracting the information from existing databases would be disproportionately labor-intensive and require significant manual resources. For this reason, the request for access is denied. Based on this, the ministry upholds the denial of the access request.»

I ombudets brev 3. november 2025 ble departementet bedt om å redegjøre nærmere for fremgangsmåten for å lage den etterspurte sammenstillingen, herunder om de ulike stegene i prosessen, hvilke manuelle operasjoner som kreves for å lage sammenstillingen, og hvor lang tid det manuelle arbeidet vil ta.

Departementet svarte følgende i brevet 17. november 2025:

«Når opplysningene er arkivert i henhold til rutinen beskrevet i punkt 1, kan en sammenstilling lages manuelt ved en opplisting av saks- og dokumentnummer. Denne sammenstillingen vil imidlertid ikke være offentlig, da den er gradert i hht. Beskyttelsesinstruksen.»

Det er uklart for ombudet om departementet med dette mener at vilkåret om at sammenstillingen kan lages med enkle fremgangsmåter, jf. offentleglova § 9, er oppfylt. Begrunnelsen for avslaget synes nå å være at en eventuell sammenstilling vil være unntatt offentlighet, ikke at det vil være «disproportionately labor-intensive and require significant manual resources» å etablere den.

3.2.3 Dersom sammenstillingen kan lages med enkle fremgangsmåter, er utgangspunktet at sammenstillingen må etableres før innsynsspørsmålet vurderes

Ombudet har tidligere uttalt at dersom vilkårene for å lage en sammenstilling er oppfylt, er utgangspunktet at sammenstillingen skal etableres før innsynsspørsmålet vurderes, jf. eksempelvis ombudets uttalelse 11. februar 2015 (SOM-2014-2291).

Dette innebærer at departementets antagelse i brevet 17. november 2025 om at «sammenstillingen vil imidlertid ikke være offentlig, da den er gradert i hht. Beskyttelsesinstruksen», ikke har betydning for om vilkårene i offentleglova § 9 er oppfylt.

Dersom vilkårene i offentleglova § 9 er oppfylt, er det klare utgangspunktet at sammenstillingen må etableres før det vurderes om unntaksbestemmelser i offentleglova kommer til anvendelse.

Selv om det skulle være grunnlag for helt eller delvis avslag ved et eventuelt krav om innsyn i meldingene som departementet nå har arkivert, er det ikke gitt at opplysningene i en sammenstilling som den etterspurte («a list or log» av de aktuelle meldingene) vil kunne unntas på samme grunnlag.

3.2.4 Departementet må vurdere innsynskravet på nytt

Ombudet ber departementet om å foreta en ny vurdering av innsynskravet.

Først må departementet vurdere om sammenstillingen av opplysningene kan lages «med enkle framgangsmåtar» av personell som har tilstrekkelige fagkunnskaper til å sammenstille informasjon fra den aktuelle databasen, jf. offentleglova § 9.

Dersom vilkårene i offentleglova § 9 er oppfylt, er utgangspunktet at sammenstillingen skal etableres før innsynskravet vurderes. Det er derfor først når en eventuell sammenstilling er blitt laget at det er aktuelt å vurdere om opplysninger i sammenstillingen kan unntas offentlighet etter offentleglova § 20 første ledd bokstav b.

Selv om departementet skulle komme til at hele eller deler av sammenstillingen kan unntas offentlighet, må departementet vurdere om det skal gis merinnsyn etter offentleglova § 11.

Ombudet minner for ordens skyld om at beskyttelsesinstruksen ikke hjemler unntak fra innsyn etter offentleglova, slik departementet synes å indikere i brevet 17. november 2025. Et av vilkårene for at et dokument kan graderes etter beskyttelsesinstruksen § 3 er at det aktuelle dokumentet «kan unntas fra offentlighet i medhold av offentleglova». Departementet har ikke vist til hvilken bestemmelse i offentleglova som hjemler unntak, helt eller delvis, for den aktuelle sammenstillingen.

4. Konklusjon

De oversendte rutinene for arkivering er ikke egnet til å sikre at kravene til løpende journalføring overholdes. Rutinene legger opp til flere meldinger (dokumenter) registreres i samme registrering. Korrespondansen er ikke journalført i tråd med de rettslige kravene til journalføring.

Dokumentene i saken indikerer at departementets interne oppfølging for å sikre etterlevelse av rutiner for arkivering og journalføring ikke er tilstrekkelig.

Ombudet ber derfor departementet oppdatere gjeldende rutiner slik at kravene til journalføring ivaretas. Departementet bes også om å følge opp internt slik at disse rutinene gjøres kjent for alle ansatte og at de etterleves i fremtiden.

Ombudet er videre kommet til at departementet har tatt feil utgangspunkt ved vurderingen av innsynskravet i «a list or log» av den aktuelle korrespondansen. Det er uklart om departementet mener at en sammenstilling kan lages med enkle fremgangsmåter, jf. offentleglova § 9. Dersom vilkårene etter offentleglova § 9 er oppfylt, er utgangspunktet at sammenstillingen må etableres. Vurderingen av om opplysninger, eventuelt hele dokumentet, kan unntas offentlighet, må knytte seg til det nye dokumentet (sammenstillingen), ikke de enkelte dokumentene (meldingene) som sammenstillingen gjelder.

Ombudet ber departementet, i tråd med føringene ovenfor, rette journalføringen og vurdere innsynskravet på nytt så snart som mulig og senest innen 23. februar 2026. Vi ber om å bli satt på kopi når den nye vurderingen sendes til klageren.

Det bes videre om at departementet innen 9. mars 2026 oversender oppdaterte rutiner for arkivering og journalføring av SMS’er og korrespondanse på øvrige meldingsplattformer, slik at både kravene til arkivering og journalføring ivaretas. Innen samme dato bes departementet redegjøre for hvilke grep departementet tar for å sørge for at rutinene gjøres kjent og etterleves i fremtiden.