Oppsummering

Sivilombudet mottok i 2025 flere klager over avslag på søknader om parkeringstillatelse for forflytningshemmede fra klageutvalget i Trondheim kommune. Sivilombudet har derfor av eget tiltak undersøkt Trondheim kommunes praksis for intern klagebehandling etter forvaltningsloven § 28 andre ledd.

Ifølge saksdokumentene i flere saker som ble klaget inn til ombudet, ble klagesakene forberedt av de samme saksbehandlerne som hadde fattet vedtaket i underinstansen. Denne saksforberedelsen fremstod som den eneste for klageinstansen. Kommunen opplyste imidlertid i brev hit at sakene forberedes av andre enn dem som fattet førsteinstansvedtaket. Ombudet hadde derfor ikke grunnlag for å konstatere rutinemessige brudd på habilitetsreglene i kommuneloven § 13-3, men minnet likevel om viktigheten av at dokumentene inneholder riktig informasjon, og at habilitetsreglene overholdes i alle saker.
Siden kommunen ikke oversender til klageren den uttalelsen underinstansen gir til klageinstansen, fant ombudet grunn til å konstatere rutinemessig brudd på denne plikten etter forvaltningsloven § 33 fjerde ledd andre punktum.

Ombudet fant også grunn til å konstatere rutinemessig brudd på begrunnelsesplikten i forvaltningsloven § 25, jf. § 33 første ledd. Klageren blir ikke gitt annen begrunnelse enn at det ikke «fremkommer opplysninger i klagen som tilfører saken nye momenter som gir grunnlag for å endre vedtaket».

Sakens bakgrunn

Søknader om parkeringstillatelse etter forskrift om parkeringstillatelse for forflytningshemmede behandles av kommunene. Forskriften er hjemlet i vegtrafikkloven § 8, og en tillatelse gir blant annet rett til parkering på forbeholdte plasser, lengre parkeringstid og kostnadsfri parkering, jf. § 2. Vilkårene for slik tillatelse fremgår av forskriften § 3 og fordrer et særlig behov for parkeringslettelse som følge av bevegelsesutfordringer.

Sivilombudet mottok i 2025 flere klager over avslag på søknader om parkeringstillatelse for forflytningshemmede fra klageutvalget i Trondheim kommune (heretter kommunen). Vi gjennomgikk saksdokumentene, men fant ikke grunn til å åpne undersøkelser i enkeltsakene, jf. sivilombudsloven § 10 første ledd. Etter sivilombudsloven § 15 fant vi imidlertid grunn til å stille kommunen generelle spørsmål om saksbehandlingen i saker der kommunen selv er klageinstans, dvs. ved såkalt intern klagebehandling etter forvaltningsloven § 28 andre ledd. Bakgrunnen var at gjennomgangen av saksdokumentene i enkeltsakene som var klaget inn for ombudet, etterlot tvil om de nevnte saksbehandlingsreglene var overholdt.

Våre undersøkelser

I brev 20. januar 2026 ba vi kommunen besvare flere spørsmål om den interne klagebehandlingen. Vi spurte blant annet om saksbehandlingen av ulike sakstyper skilte seg fra hverandre og hvordan reglene om habilitet, kontradiksjon og begrunnelse ble ivaretatt i klagesakene.

Kommunen svarte ombudet i brev 10. februar 2026. Vedlagt fulgte et brev datert 28. januar 2026 fra klageutvalget med svar på to av spørsmålene. I tillegg til å besvare de enkelte spørsmålene fra ombudet opplyste kommunen at den planlegger å oppdatere rutinene for intern klagesaksbehandling. Formålet er blant annet å styrke mulighetene for kontradiksjon.

Kommunens svar på Sivilombudets spørsmål gjengis i de relevante punktene under Sivilombudets syn på saken nedenfor.

Sivilombudets syn på saken

Innledning

Hovedregelen etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er at kommunestyret, formannskapet eller en særskilt klagenemnd er klageinstans for enkeltvedtak som er fattet av kommunen. For behandlingen av slike klagesaker gjelder de alminnelige reglene i forvaltningsloven, samt særlige regler om habilitet i kommuneloven.

Spørsmålet er om kommunen overholder reglene om habilitet, kontradiksjon og begrunnelse i forvaltningsloven og kommuneloven i sin praktisering av intern klagebehandling.

De samme saksbehandlingsreglene gjelder for saker om parkeringstillatelse for forflytningshemmede som for andre saker som blir behandlet internt i kommunen etter forvaltningsloven § 28 andre ledd. I tråd med omfanget av undersøkelsen gjelder drøftelsene i det følgende derfor kommunens generelle praksis, med mindre annet fremgår.

Habilitet ved klagesaksforberedelsen

I tillegg til de alminnelige habilitetsreglene i forvaltningsloven kapittel II gjelder habilitetsreglene i kommuneloven ved intern klagebehandling. Etter kommuneloven § 13-3 andre ledd er ansatte som har vært med på å forberede eller treffe vedtaket, inhabile til å delta i klageinstansens behandling av vedtaket samt forberedelsen av saken for klageinstansen. Reglene er gitt for å sikre skillet mellom førsteinstansbehandlingen og klagebehandlingen når begge deler skjer i kommunen, se omtalen i NOU 2016:4 punkt 17.2.2 s. 188. Habilitetsreglene i gjeldende kommunelov er en videreføring av habilitetsreglene i kommuneloven (1992), jf. Prop. 46 L (2017–2018) s. 379. 

I sakene som er klaget hit, står det i saksdokumentene at saksbehandlerne som fattet vedtaket i underinstansen, har skrevet fagnotatet som senere danner grunnlag for saksfremlegget for klageinstansen. Saksfremlegget er i disse sakene innholdsmessig likt fagnotatet med unntak av at det er angitt å være kommunaldirektørens egen fremstilling og vurdering av saken.

En slik praksis innebærer at det i realiteten er de inhabile saksbehandlerne i underinstansen som forbereder saken for klageinstansen. Ved at de skriver det såkalte fagnotatet, og dette senere utgjør saksfremlegget for klageinstansen, er det de som faktisk står for saksforberedelsen til klageinstansen.

Det er ikke noe i veien for at inhabile saksbehandlere utarbeider et fagnotat når klagen vurderes av underinstansen. Tvert imot er dette en naturlig del av underinstansens forberedende klagesaksbehandling. Et slikt fagnotat kan imidlertid ikke bli stående som den eneste tilretteleggelsen av saken for klageinstansen. Forvaltningsloven krever en selvstendig saksforberedelse i klageinstansen, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd, som ikke kan oppfylles gjennom et saksfremlegg skrevet av inhabile saksbehandlere. Ombudet viser her til Eidsivating lagmannsretts dom 21. mai 2015 (LE-2014-190032) med videre henvisninger, Jan Fridthjof Bernt, Norsk Lovkommentar (Gyldendal Rettsdata), note 871 til kommuneloven (sist revidert 4. september 2023) og avsnitt 24 i ombudets uttalelse SOM-2023-585.

I svaret på ombudets undersøkelse opplyste kommunen at «[k]lagene fordeles til en saksbehandler i underinstansen som verken har vært med på å forberede saken eller fattet vedtak om avslag». Uttalelsen står følgelig i strid med opplysningene i fagnotatene i sakene om parkeringstillatelse for forflytningshemmede som er klaget inn til ombudet.

Kommunen har ikke opplyst grunnlaget for å konstatere at det som står i fagnotatet, er uriktig. Kommunen har heller ikke opplyst hvorfor det gis feil informasjon i fagnotatet om saksbehandlingen.

På bakgrunn av kommunens brev hit har ikke ombudet grunnlag for å konstatere at det rutinemessig skjer brudd på habilitetsreglene ved den interne klagebehandlingen i kommunen, verken i saker om parkeringstillatelse for forflytningshemmede eller generelt. Det er imidlertid uheldig at saksdokumentene i sakene om parkeringstillatelse som er klaget hit, gir inntrykk av en praksis som innebærer at habilitetsreglene ikke overholdes. Ombudet finner derfor grunn til å minne kommunen om at informasjonen i saksdokumentene må være riktig og presis.

I svaret hit har kommunen også skrevet at «kommunen i stor grad ivaretar reglene om habilitet i kommuneloven § 13-3 andre ledd». Ombudet påpeker derfor at kommunen må sikre overholdelse av habilitetsreglene i sin helhet i alle saker.

Kontradiksjon

Forvaltningsloven § 33 fjerde ledd andre punktum pålegger underinstansen å sende kopi til partene av en eventuell uttalelse som den gir til klageinstansen. Unntak gjelder kun der innsyn kan nektes etter forvaltningsloven § 19, samt i saker der Kongen er klageinstans.

Kommunen har i svaret hit skrevet at «[v]erken underinstansens nye prøvning av vedtaket eller saksfremlegget til klageutvalget blir uoppfordret oversendt til klageren». Dette gjelder både i saker om avslag på parkeringstillatelse for forflytningshemmede og i andre klagesaker som behandles internt etter forvaltningsloven § 28 andre ledd.

Fagnotatet inneholder underinstansens vurdering og anbefaling i klagesaken, og utgjør etter ombudets syn en «uttalelse» etter forvaltningsloven § 33 fjerde ledd andre punktum.

Underinstansens manglende oversendelse av fagnotatet til klageren utgjør dermed et brudd på regelen i forvaltningsloven § 33 fjerde ledd andre punktum.

Kommunen skrev i svaret på undersøkelsen at den «med fordel kunne lagt til rette for å sikre kontradiksjon under klagebehandlingen». Ombudet er enig i dette.

Klageinstansens begrunnelse

Forvaltningsloven oppstiller en plikt til å begrunne både vedtaket som fattes i førsteinstans, og vedtaket i klageinstansen, jf. henholdsvis §§ 24 første ledd og 33 første ledd.

Ombudet legger til grunn at klagere ikke mottar noen begrunnelse for vedtaket i klagesaken utover en standardformulering i saksprotokollen om at det ikke «fremkommer opplysninger i klagen som tilfører saken nye momenter som gir grunnlag for å endre vedtaket». Dette fremgår av saksdokumentene vi har mottatt i forbindelse med klagene hit, samt av kommunens svar på undersøkelsen. I svaret hit har imidlertid kommunen opplyst at dette ikke er tilfelle i saker som hører under byrådsområdet sosiale tjenester.

På spørsmål om kommunen mener begrunnelsesplikten overholdes ved bruk av standardformuleringen i klageinstansens saksprotokoll, viste klageutvalget til forvaltningsloven § 25 andre ledd. Klageutvalget anser «henvisningen til sakens eksisterende dokumenter som tilstrekkelig for at parten skal forstå bakgrunnen for avslaget».

Ombudet kan imidlertid ikke se at begrunnelsen i saksprotokollen inneholder noen henvisning til sakens dokumenter. Standardformuleringen kan derfor uansett ikke anses tilstrekkelig av den grunnen klageutvalget viser til.

Kommunen opplyste videre i svaret hit at den ser at standardformuleringen «kan fremstå som knapp for den enkelte klager», og at dette vil tas opp med klageutvalget. Ombudet slutter seg til vurderingen av at det er behov for en endring av kommunens praksis for begrunnelse av klageinstansens vedtak. Av den grunn gis det i det følgende en kort redegjørelse for innholdet i begrunnelsesplikten.

Det følger av forvaltningsloven § 25 første ledd, jf. § 33 første ledd, at det i begrunnelsen skal vises til de reglene vedtaket bygger på. Begrunnelsen skal dessuten inneholde «de faktiske forhold som vedtaket bygger på», jf. andre ledd. Etter tredje ledd bør de hovedhensynene som har vært avgjørende ved det forvaltningsmessige skjønnet, nevnes. Kravene til begrunnelse videreføres og tydeliggjøres i ny forvaltningslov (vedtatt 16. juni 2025, ennå ikke i kraft) § 57, se også departementets omtale av bestemmelsen i Prop. 79 L (2024–2025) s. 247–248.

I ombudets uttalelse SOM-2023-2357 avsnitt 35–37 ble følgende uttalt om klageinstansens begrunnelsesplikt etter gjeldende forvaltningslov:

«Ombudet har i tidligere saker uttalt at et saksfremlegg eller tilrådning fra administrasjonen i noen tilfeller kan godtas som klageorganets begrunnelse, se for eksempel ombudets uttalelser 23. oktober 2018 og 12. juni 2019 (SOM-2017-3442 og SOM-2018-4745). Etter en konkret vurdering kan også det være tilstrekkelig å vise til underinstansens begrunnelse, jf. ombudets uttalelse 20. januar 2023 (SOM-2022-1217). I disse tilfellene må det fremgå tydelig av vedtaket, eller av underretningen til klageren, at klageinstansen slutter seg til underinstansens begrunnelse eller saksframlegget.

En slik henvisning og tilslutning forutsetter at klageinstansen er enig i underinstansen eller administrasjonens vurdering og begrunnelse. En klage over et førsteinstansvedtak kan inneholde nye synspunkter som ikke er vurdert av førsteinstansen. Klagen kan også inneholde ny informasjon om de faktiske forholdene. Hvis saksframlegget eller underinstansens vedtak ikke er tilstrekkelig begrunnet, holder det ikke å vise til disse.

I saker om fornyelse av parkeringstillatelse har ombudet lagt til grunn at kravene til begrunnelse for et avslag vil være strengere når klagerens situasjon i all hovedsak fremstår som uendret siden første gangs utstedelse av parkeringstillatelse, se ombudets uttalelse 23. oktober 2018 (SOM-2017-3442). Dette vil gjelde enn mer i en sak om tilbakekall av en gjeldende tillatelse, se ombudets uttalelse 30. november 2022 (SOM-2022-2641) om Politidirektoratets tilbakekall av førerrett.»

Sivilombudet ber kommunen sikre at ovennevnte krav overholdes i klageutvalgets begrunnelser fremover.

Ombudet stilte også kommunen spørsmål om standardformuleringen i saksprotokollen gir uttrykk for en begrenset prøvingskompetanse for klageinstansen. Kommunen opplyste at «klageutvalget foretar en full prøving av alle sider av saken, i tråd med forvaltningsloven § 34 andre ledd. Dette innebærer en reell og selvstendig vurdering av både de faktiske forholdene, rettsanvendelsen og det forvaltningsmessige skjønnet.» Ombudet har ingen innvendinger mot kommunens forståelse av klageinstansens kompetanse slik den blir fremstilt her. Gitt ordlyden i standardformuleringen minner ombudet likevel om at det må være samsvar mellom begrunnelsen og de vurderingene klageinstansen har gjort.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Trondheim kommune rutinemessig ikke oppfyller plikten til å oversende underinstansens uttalelse til klageinstansen, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd andre punktum. Innen de fleste saksområder oppfyller kommunen heller ikke begrunnelsesplikten etter forvaltningsloven § 25, jf. § 33 første ledd.

Ombudet har ikke grunnlag for å konstatere rutinemessige brudd på habilitetsreglene i kommuneloven eller at klageinstansen foretar en begrenset prøving i klagesaken. Kommunen må imidlertid sørge for at habilitetsreglene overholdes i alle saker, og at saksdokumentene inneholder riktig informasjon om hvem som har behandlet sakene.

Ombudet ber kommunen sørge for å ha rutiner som ivaretar kravene til kontradiksjon og begrunnelse i forvaltningsloven. Ombudet ber om å bli holdt orientert om kommunens oppfølging innen 25. mai 2026.