Oppsummering

Saken gjaldt Statens sivilrettsforvaltnings (SRFs) behandling av søknader om voldserstatning der straffesaken er henlagt.

Voldserstatningsloven gir rett til erstatning for personer som er utsatt for visse, opplistede straffbare handlinger. Der straffesaken er henlagt, legger SRF uten egne vurderinger straffebudet i straffesaksdokumentene til grunn ved behandlingen av søknaden. SRF vurderer ikke om den voldsutsatte er utsatt for en handling omfattet av voldserstatningslovens virkeområde. Sivilombudet tok opp denne praksisen med SRF av eget tiltak.

Ombudet kom til at SRF ved behandlingen av erstatningssaker plikter å vurdere på selvstendig grunnlag om den voldsutsatte er utsatt for en handling omfattet av lovens virkeområde virkeområde. Det var derfor ikke rettslig grunnlag for SRFs praksis om automatisk å legge til grunn politiets angivelse av aktuell straffebestemmelse i en henlagt straffesak. Betydningen av at et bestemt straffebud er angitt i straffesaksdokumentene, må vurderes konkret i den enkelte saken. Ombudet ba SRF legge dette til grunn for behandlingen av søknader fremover.

Sakens bakgrunn

Voldserstatningsloven gir voldsutsatte rett til erstatning fra staten. Loven viser til straffelovens bestemmelser for å angi hvilke handlinger som gir grunnlag for erstatning, se § 1. For eksempel er grov kroppskrenkelse omfattet av erstatningsordningen, mens kroppskrenkelse faller utenfor. Loven gir rett til erstatning der det er tilkjent ved dom, se § 6, og i visse tilfeller der erstatning ikke er tilkjent ved dom, se § 7. Blant annet kan voldserstatning etter søknad kreves der straffesaken er henlagt. Søknadene behandles av Kontoret for voldsoffererstatning med Statens sivilrettsforvaltning (SRF) som klageinstans.

Gjennom klager hit og en gjennomgang av forvaltningspraksis ble vi kjent med at SRF ved behandling av søknader om erstatning i henlagte saker legger straffebudet i straffesaksdokumentene til grunn uten noen egen vurdering. Der straffesaksdokumentene anga et straffebud som ikke er listet opp i voldserstatningsloven § 1, ble søknaden derfor avslått uten noen selvstendig vurdering av om den aktuelle handlingen var omfattet av lovens virkeområde.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke SRFs praksis nærmere, jf. sivilombudsloven § 15. Vi stilte spørsmål om det rettslige grunnlaget for å unnlate en selvstendig vurdering av straffebudet i saker hvor straffesaken var henlagt. Særlig ønsket vi SRFs syn på relevansen av uttalelsene i lovforarbeidene de i sin praksis hadde vist til, og som gjaldt saker hvor erstatningskravet avgjøres ved dom. Videre spurte vi blant annet om SRF mente det kunne tenkes tilfeller hvor det likevel skulle gjøres en slik selvstendig vurdering, og om påtalemyndighetens henleggelsesårsak og eventuelle begrunnelse for registrert straffebud hadde betydning.

SRF besvarte spørsmålene i brev 2. februar 2026. Som rettslig grunnlag for praksisen viste SRF til «en samlet tolkning av voldserstatningsloven (vol.) §§ 1, 6 og 7, lovens formål om en enkel, forutsigbar og effektiv ordning med god rettssikkerhet for begge parter, samt uttalelser i forarbeidene til vol. § 1».

SRF viste til systembetraktninger som grunnlag for at forarbeidsuttalelsene som gjaldt erstatningskrav avgjort ved dom, var relevante også i saker som ikke er behandlet i domstolene. Departementets forslag i lovproposisjonen var at erstatningskravet som utgangspunkt skulle fremmes og behandles i straffesaken, og at den påståtte skadevolderen kunne motsette seg forvaltningsbehandling av erstatningskravet der straffesaken ble avsluttet uten domstolbehandling. Fordi skadevolder i begge tilfeller skulle holdes ansvarlig for erstatningsbeløpet, mente SRF at forarbeidsuttalelsene om saker avgjort ved dom «bør gjelde tilsvarende der det søkes om erstatning fra staten i henlagte straffesaker». SRF viste også til at vilkåret i loven om at saken må være anmeldt, er absolutt, og at voldserstatningsmyndighetene må legge til grunn det forholdet som er anmeldt og fremgår av politidokumentene.

SRF svarte at der det ikke er angitt et konkret straffebud i straffesaksdokumentene, vurderer de selv om det anmeldte forholdet er omfattet av voldserstatningslovens virkeområde. Der det er angitt konkrete straffebud, utgjør imidlertid disse en ytre ramme for behandlingen av søknaden om erstatning.

På spørsmålene om betydningen av henleggelsesårsak og begrunnelse for registrert straffebud svarte SRF at henleggelsesårsak ikke hadde «selvstendig eller avgjørende betydning». SRF kunne heller ikke «se at fravær av en begrunnelse gir grunnlag for at forvaltningen skal foreta en ny subsumsjon i den aktuelle sak».

Sivilombudets syn på saken

Innledning

Voldserstatningsloven § 1 gir, som nevnt, den som har blitt utsatt for en forsettlig handling som nevnt i nærmere angitte straffebud, rett til erstatning fra staten. I saker hvor det ikke er tilkjent erstatning ved dom, følger erstatningsvilkårene av § 7. Bestemmelsen gir blant annet rett til erstatning i saker hvor straffesaken er henlagt, jf. første ledd bokstav a.

Saken reiser spørsmål om hvilke krav som må stilles til SRFs vurdering av søknader om voldserstatning der straffesaken er henlagt. Nærmere bestemt er problemstillingen om straffebudet angitt i straffesaksdokumentene skal være bestemmende for behandlingen av erstatningssøknaden uten at SRF foretar en selvstendig vurdering av om saken er omfattet av virkeområdet.

SRF har lagt til grunn at verken lovteksten eller forarbeidene avklarer hvorvidt de i henlagte saker kan og skal foreta en egen vurdering av hvilket straffebud sakens faktiske forhold hører inn under, se særlig SRFs avgjørelse 15. oktober 2023 i sak VEM-2023-10517. Sivilombudet er enig i dette. SRF har som grunnlag for sin praksis der straffesaken er henlagt, i stedet støttet seg på uttalelser i forarbeidene som gjelder erstatningskrav avgjort ved dom.

Etter voldserstatningsloven § 7 fjerde ledd andre punktum kommer forvaltningslovens bestemmelser til anvendelse om ikke annet følger av voldserstatningsloven. I det følgende tas det derfor først utgangspunkt i den alminnelige forvaltningsretten før det undersøkes hva som følger av voldserstatningslovens forarbeider.

Hva følger av den alminnelige forvaltningsretten?

Forvaltningsloven § 34 regulerer klageinstansens prøving av saken. Etter § 34 andre ledd «kan klageinstansen prøve alle sider av saken». Ombudet har i flere saker uttalt at klageinstansen har plikt til å prøve ulike sider av saken. I uttalelse SOM-2023-2357 gjenga ombudet gjeldende rett slik i avsnitt 34:

«I tillegg følger det av § 34 andre ledd andre punktum at klageinstansen «skal» vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Etter ordlyden «kan» klageinstansen prøve alle sider av saken. Ombudet har tidligere konkludert at det i dette også foreligger en plikt til å prøve saken så langt det er nødvendig, se for eksempel ombudets uttalelser 10. mars 2014 og 30. november 2022 (SOM-2013-2528 og SOM-2022-2641). Det gjelder både sakens rettslige, faktiske og skjønnsmessige sider. For at klagebehandlingen skal være reell, og for at klager skal få prøvd saken i to instanser slik loven forutsetter, må klageinstansen foreta en selvstendig vurdering av de sider av saken som klagen gir grunn til.»

Det samme er lagt til grunn i juridisk litteratur, se blant annet Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utgave (2011) side 545–555 og Bernt og Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett, Bind 1, 2. utgave (2010) side 316.

Avgjørelser om å tilkjenne voldserstatning etter voldserstatningsloven § 7 er en rettsbunden avgjørelse. Som klageinstans etter voldserstatningsloven plikter dermed SRF å ta stilling til de rettslige og faktiske spørsmålene av betydning for om erstatningsvilkårene er oppfylt. Vilkåret om at den voldsutsatte er utsatt for en handling som nevnt i voldserstatningsloven § 1, jf. § 7 tredje ledd, er omfattet av denne prøvingsplikten på lik linje med de øvrige erstatningsvilkårene.

I den grad den voldsutsatte fremsetter innvendinger mot subsumsjonen i straffesaken, gir forvaltningsloven § 34 andre ledd i utgangspunktet SRF en plikt til å vurdere disse på lik linje med de øvrige rettslige spørsmålene i saken. Det tilsvarende gjelder for bevisvurderingen. Høyesterett har fastslått som utgangspunkt at alle opplysninger som foreligger i saken, skal tas i betraktning og gjøres til gjenstand for en samlet og fri bedømmelse, jf. Rt. 2000 s. 402 (s. 408). Prinsippet om fri bevisvurdering følger også av forvaltningslovens forarbeider, jf. NUT 1958:3 side 208. Der det foreligger bevis av betydning for erstatningsvilkårene, vil betydningen av disse måtte vurderes i tråd med prinsippet om fri bevisvurdering med mindre det er rettslig grunnlag for noe annet.

Ombudet viser også til utredningsplikten, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd. Tilsvarende som for underinstansens utredningsplikt etter forvaltningsloven § 17 omfatter klageinstansens utredningsplikt både sakens faktiske og rettslige sider og beror nærmere på hva som er nødvendig for sakens avgjørelse, jf. forarbeidene til forvaltningsloven (NUT 1958:3 side 161) og HR-2017-2376-A (avsnitt 33). Undersøkelsen av de faktiske og rettslige sidene ved om erstatningskravet er omfattet av voldserstatningslovens virkeområde, hører dermed også under utredningsplikten.

På denne bakgrunn er ombudets syn at den alminnelige forvaltningsretten krever en selvstendig vurdering og utredning av vilkårene når klageinstansen fatter vedtak. For å fravike dette utgangspunktet kreves det et rettslig grunnlag. Ettersom et slikt grunnlag ikke følger av voldserstatningsloven direkte, se avsnitt (10), blir spørsmålet om forarbeidene til voldserstatningsloven eller andre kilder gir rettslig grunnlag for SRFs praksis.

Hva følger av voldserstatningslovens forarbeider?

SRF har i sine vedtak (se særlig nevnte VEM-2023-10517) og i svaret hit tatt uttalelser i forarbeidene til voldserstatningsloven til inntekt for at de kan legge straffebudet i straffesaksdokumentene uprøvd til grunn ved behandlingen av erstatningssøknader.

I forarbeidene var et av spørsmålene om lovens virkeområde hvorvidt personskade skulle være et vilkår for erstatning, slik det var i voldsoffererstatningsloven (2001). Departementet mente det ikke burde gjelde et slikt vilkår. Voldsutsatte tilkjent erstatning ved dom skulle kunne få erstatningen utbetalt uten å måtte fremme søknad om voldserstatning, jf. Prop. 238 L (2020–2021) punkt 5.4 nederst på side 33. I saker avgjort ved dom ønsket departementet heller ikke å oppstille tilleggsvilkår om at det var tilkjent oppreisning. Med henvisning til høringsprosessen uttalte departementet følgende på side 34–35:

«Departementet har forståelse for at Advokatfirmaet Salomon Johansen AS og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) mener at det bør være sakens faktiske innhold, og ikke det anvendte straffebudet som avgjør retten til erstatning. Samtidig er det å knytte retten til erstatning til spesifikke straffebud helt nødvendig for å unngå at forvaltningen skal måtte gå inn i hver sak og vurdere denne på nytt. Fordelene med et system der de voldsutsatte som ved dom har blitt tilkjent erstatning fra skadevolderne kan forutberegne sin stilling og slippe å sende inn søknad, er etter departementets syn mye større enn ulempene ved at enhver sak om voldserstatning ikke kan undergis en konkret rimelighetsvurdering.» (ombudets kursivering).

Etter sin ordlyd gjelder uttalelsen behandlingen av de sakene hvor erstatning allerede er tilkjent ved dom. Departementet ønsket i disse sakene at det ikke skulle gjelde noen ytterligere vilkår som forvaltningen måtte vurdere ved utbetalingen i slike saker.

Det er en grunnleggende forskjell mellom sakene hvor erstatningskravet er avgjort av domstolene, og saker der straffesaken er avsluttet uten domstolbehandling. I saker som ikke er avgjort ved dom, må forvaltningen vurdere vilkårene i § 7 fordi erstatningskravet ikke er rettskraftig avgjort. Det følger da av voldserstatningsloven § 7 at utbetaling av voldserstatning forutsetter fremsettelse av en søknad, jf. andre ledd, som igjen leder til et vedtak. I saker avgjort ved dom skal det kun fremsettes et krav om utbetaling i henhold til dommen, jf. § 6, og det gjøres kun en utbetaling uten at det fattes noe vedtak i saken.

Ombudet kan ikke se at de systembetraktningene SRF viser til, gir grunnlag for at de alltid må legge straffebudet uprøvd til grunn i henlagte saker. I saker avgjort ved dom er erstatningskravets omfang og grunnlag allerede avgjort. Loven krever da ikke fremsettelse av søknad om erstatning; det skal kun sørges for utbetaling av erstatningsbeløpet etter krav fra den voldsutsatte, jf. voldserstatningsloven § 6. I henlagte saker er det derimot ingen forutgående domstolbehandling som har ledet frem til konklusjonen om at en straffbar handling er begått, og hvilket straffebud den i så fall rammes av. I slike saker må SRF som klageinstans selv vurdere om søknaden oppfyller erstatningsvilkårene etter § 7, herunder også erstatningens størrelse etter § 4 og om skadevolder er ansvarlig etter alminnelige erstatningsregler.

SRF har argumentert for at departementets uttalelser må forstås i lys av at det ble foreslått at skadevolder skulle kunne motsette seg forvaltningsbehandling. Forvaltningen skulle imidlertid uansett behandle de sakene hvor skadevolder ikke motsatte seg forvaltningsbehandling. I saker henlagt fordi skadevolder er død eller ukjent, ville dessuten ikke adgangen til å motsette seg forvaltningsbehandling være aktuell. Ombudet kan derfor ikke se at det er grunnlag for å forstå uttalelsene i forarbeidene annerledes i lys av at departementet foreslo en annen løsning enn den som ble vedtatt.

Dessuten kan andre uttalelser i forarbeidene tale mot at straffebudet legges uprøvd til grunn i erstatningssaken. Ved behandlingen av andre erstatningsvilkår gikk departementet bort fra et alternativ om å legge avgjørende vekt på henleggelsesgrunnen, jf. Prop. 238 L (2020–2021) punkt 15.6.4. Begrunnelsen var at departementet var «bekymret for at det å la henleggelseskodene få avgjørende virkning kan få urimelige utfall».

En ytterligere forskjell mellom erstatningskrav avgjort av domstolene og søknader om erstatning etter at straffesaken er henlagt, er at de bevismessige og rettslige vurderingene normalt er grundigere behandlet i saker hvor domstolene har tilkjent erstatning i straffesaken, enn i henlagte saker. Utover å vise til det som følger av Riksadvokatens rundskriv, kan ikke ombudet se at SRF har godtgjort at registreringen av straffebud i henlagte saker i praksis foregår slik at det uprøvd kan legges til grunn i erstatningssaken.

I delrapport 14. november 2025 fra Advokatfirmaet Lund & Co DA om evaluering av voldserstatningsloven behandles politiets og påtalemyndighetens praksis for registrering av straffebud. Evalueringen gjøres på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet. Det fremgår av rapporten punkt 5.3.3 at straffebudet vurderes ved registrering av saken, men at det ikke er gitt at det er rutine ved alle avsnitt i alle politidistrikter at straffebudet vurderes på nytt ved påtaleavgjørelsen. Samme sted fremgår det også at det i praksis skjer såkalt «nedsubsumering» som følge av det strafferettslige beviskravet, blant annet ved at saker om vold i nære relasjoner kan påtales eller henlegges som en sak om kroppskrenkelse. Også Kontoret for voldsoffererstatning har i høringsuttalelse til voldserstatningsloven uttalt at de erfarer feil ved registreringen av straffebud i straffesaksdokumentene, som vist til i rapporten punkt 5.4.2. Opplysningene som fremgår av rapporten, taler mot å sidestille saker hvor erstatningskrav er avgjort av domstolene, med henlagte straffesaker.

SRF har i nevnte VEM-2023-10517 og svaret hit argumentert for at uttalelser i forarbeidene om forutberegnelighet må tas til inntekt for deres praksis. Departementet trekker i forarbeidene frem at formålet med loven er at regelverket skal være «enkelt og tydelig slik at de voldsutsatte lett kan sette seg inn i hvilke rettigheter de har». Videre står det at «[e]t enkelt regelverk er … nødvendig for å få en effektiv saksbehandling» og at «avgjørelsene skal få høy kvalitet og for at staten skal bruke minst mulig ressurser på saksbehandlingen», jf. Prop 238 L (2020–2021) punkt 2.2 på side 12. I punkt 5.4, sitert over, holdes hensynet til forutberegnelighet opp mot forvaltningens plikt til å gjøre «en konkret rimelighetsvurdering» i alle saker.

Ombudet tolker ikke disse uttalelsene i forarbeidene som at det var ment å begrense plikten til å behandle de vilkårene som gjelder for erstatningssøknader etter § 7. Sammenlignet med voldsoffererstatningsloven (2001) er lovens saklige virkeområde angitt på en klar og antagelig mer forutsigbar måte i voldserstatningsloven § 1. Graden av forutsigbarhet er imidlertid vesentlig forskjellig mellom behandlingen av erstatningskrav tilkjent ved dom og behandlingen av søknader om erstatning i henlagte saker. Det er derfor ikke grunnlag for å tolke forarbeidenes uttalelser om forutberegnelighet slik at behandlingen av søknader om erstatning ikke forutsetter en prøving av straffebudet. Uttalelsen i proposisjonen punkt 5.4 om å gjøre en «konkret rimelighetsvurdering» er uansett ikke relevant for spørsmålet om å prøve bevisene og subsumsjonen for hvilket straffebud forholdet i saken gjelder.

SRF har også vist til at vilkåret om at forholdet er anmeldt, utgjør en begrensning for hva de kan vurdere, og at de dermed må legge til grunn forholdet som er anmeldt og fremgår av politidokumentene. Ombudet kan heller ikke se at dette vilkåret har betydning for SRFs plikt til å prøve straffebudet. SRF synes heller ikke å anse seg bundet av hva som står i selve anmeldelsen, og har blant annet vist til at det kan legges til grunn andre straffebud som måtte være vist til av politiet eller påtalemyndigheten i straffesaksdokumentene, inkludert henleggelsesbeslutningen.

Øvrige rettskilder

Ombudet er kjent med to underrettsavgjørelser som behandler samme problemstilling som i denne saken. Ombudet ikke er kjent med at det foreligger øvrig rettspraksis på området. I dom 6. januar 2026 og dom 13. mars 2026, som gjelder vedtak i to ulike saker, konkluderer Oslo tingrett med at vedtakene i sakene ikke er ugyldige som følge av SRFs manglende prøving av hvilket straffebud sakene gjelder. Ombudet har merket seg avgjørelsene, men kan ikke se at det er grunnlag for å tillegge disse avgjørende vekt i mangel av tilstrekkelige holdepunkter for praksisen i øvrige rettskilder.

Av samme grunn kan heller ikke SRFs praksis tillegges noen særlig vekt på selvstendig grunnlag i egenskap av å være forvaltningspraksis. Det vises også til at praksisen er kortvarig og begrenset i omfang siden den kun gjelder søknader sendt etter voldserstatningsloven trådte i kraft 1. januar 2023.

Ombudet er ikke kjent med øvrige rettskilder av betydning for spørsmålet i saken.

Oppsummering av rettskildene

SRF har etter den alminnelige forvaltningsretten en plikt til å utrede og vurdere på selvstendig grunnlag om erstatningsvilkårene er oppfylt i den enkelte sak. SRFs ansvar for å ta stilling til erstatningsvilkårene følger av at de etter voldserstatningsloven er tillagt myndighet som klageinstans i disse sakene.

Ombudets vurdering er at det ikke er rettslig grunnlag for å legge straffebudet angitt i straffesaksdokumentene uprøvd til grunn ved behandling av søknad om voldsoffererstatning etter voldserstatningsloven § 7. SRF må ved klagebehandlingen prøve på selvstendig grunnlag om den voldsutsatte er utsatt for et straffebud omfattet av lovens virkeområde. Betydningen av at et bestemt straffebud er angitt i straffesaksdokumentene, må vurderes konkret i den enkelte saken. Der den voldsutsatte fremsetter argumenter eller bevis knyttet til hvilket straffebud en handling skal subsumeres under, må SRF vurdere betydningen av disse. Verken voldserstatningsloven, systembetraktninger eller forarbeidene til voldserstatningsloven gir grunnlag for å begrense behandlingen av erstatningssøknadene slik SRF legger til grunn.

Ombudet har ingen innvendinger mot at det både ved utredningen og vurderingen av om den voldsutsatte er utsatt for en handling som nevnt i voldserstatningsloven § 1, ses hen til de bevismessige og strafferettslige vurderingene politiet og påtalemyndigheten har gjort i straffesaken. Disse vurderingene beror til dels på en umiddelbar bevisførsel, og politiet og påtalemyndigheten har særlig kompetanse innen strafferett. Følgelig vil vurderingene bidra til å sikre korrekte vedtak om voldserstatning. Vurderingene som er gjort i straffesaken, er normalt et relevant og tungtveiende moment, men SRF kan ikke legge politiets og påtalemyndighetens konklusjon til grunn for utfallet i erstatningssaken uten selvstendige vurderinger.

Konklusjonen underbygges av at politiets og påtalemyndighetens konklusjon ikke alltid vil være dekkende for behandlingen av erstatningssaken. Delrapporten fra Lund & Co viser til forhold som trekker i motsatt retning, jf. omtalen av praksis knyttet til «nedsubsumering» som følge av det strafferettslige beviskravet, og at straffebudet ikke nødvendigvis revurderes i forbindelse med påtaleavgjørelsen. Et krav etter § 7 skal vurderes etter alminnelig erstatningsrett, og beviskravet vil derfor være et annet enn for henleggelsesbeslutningen.

Hvilken vekt den voldsutsattes eventuelle argumenter eller beviser skal tillegges, må tas stilling til under rettsanvendelsen og bevisbedømmelsen i den enkelte sak. Særlig i lys av de vurderingene politiet og påtalemyndighetene har gjort, vil det eksempelvis kunne være av betydning å se hen til hva straffesaken gjelder, hvilke etterforskningsskritt politiet har foretatt, og om det er gitt en begrunnelse for den strafferettslige subsumsjonen. Ombudet legger i denne sammenheng også til grunn at årsaken til henleggelsen kan være av betydning for hvor grundige vurderinger politiet og påtalemyndigheten har gjort vedrørende valg av straffebud, og at det er noe SRF kan ta hensyn til i sin vurdering.

Konklusjon

Ombudet er kommet til at SRF plikter å vurdere på selvstendig grunnlag om den voldsutsatte er utsatt for en handling omfattet av lovens virkeområde ved behandling av erstatningssøknader der straffesaken er henlagt. Det er ikke rettslig grunnlag for SRFs praksis. Betydningen av at et bestemt straffebud er angitt i straffesaksdokumentene, må vurderes konkret i den enkelte saken.

SRF bes legge ombudets syn på gjeldende rett til grunn i sin fremtidige praksis.