Oppsummering

Saken gjelder avslag på økonomisk stønad (sosialhjelp) etter sosialtjenesteloven. Nav-kontoret og Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus avslo søknaden fordi de mente at klageren ikke var den norske statsborgeren han oppga at han var. De la avgjørende vekt på at klageren nylig hadde fått avslag på søknad om norsk pass og nasjonalt ID-kort, og at han ikke hadde annen gyldig legitimasjon.

Spørsmålet for Sivilombudet var hvilke bevis- og dokumentasjonskrav knyttet til identitet som gjelder ved vurderingen av en søknad om økonomisk stønad. Ombudet er kommet til at det her ikke gjelder et absolutt krav om gyldig legitimasjon, og at tjenestemottakerens identitet må vurderes konkret med utgangspunkt i alminnelig sannsynlighetsovervekt. Sivilombudet har bedt om at klagerens sak behandles på nytt etter å ha vurdert at Statsforvalteren ser ut til å ha tatt utgangspunkt i feil bevis- og dokumentasjonskrav, og som følge av mangler ved vedtakets begrunnelse og sakens utredning.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) søkte om økonomisk sosialhjelp 11. juli 2025. I vedtak samme dag avslo Nav Søndre Nordstrand søknaden, men innvilget økonomisk støtte i en kort periode (nødhjelp). 

Avslaget ble begrunnet i at klageren ikke hadde fulle rettigheter etter sosialtjenesteloven. Nav-kontoret viste til at det forelå stor grad av tvil rundt klagerens identitet, og at han ikke hadde dokumentert at han hadde lovlig opphold i Norge etter sosialtjenesteloven § 2 og forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge § 4.

Avgjørelsen ble opprettholdt av Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus i vedtak 10. september 2025. Statsforvalteren la i likhet med Nav-kontoret avgjørende vekt på at Oslo politidistrikt hadde avslått klagerens søknad om pass, og skrev i den forbindelse:

«Uavhengig av statsborgerskap må søkeren kunne dokumentere at man er den personen man utgir seg for å være. […] Dersom du ikke kan dokumentere at du er en person som har norsk statsborgerskap i Norge, er vi enig med Nav i at de ikke er forpliktet til å legge til grunn at du har norsk statsborgerskap.»

I etterkant av vedtaket har klageren sendt ytterligere dokumentasjon til Statsforvalteren, herunder et bilde av det som fremstår som et norsk pass utstedt til ham i 2011 med gyldighet til 2021.

Klageren anfører at han kom til Norge som flyktning på 1990-tallet og fikk innvilget norsk statsborgerskap etter søknad i 2005. Da klageren henvendte seg til Nav i desember 2024, hadde han ikke gyldig norsk pass eller nasjonalt ID-kort. Klageren fremla imidlertid kopi av flere identifikasjonsdokumenter med utgått gyldighet; nødpass, bankkort med bilde og identitetskort fra Posten. Nav la først til grunn at han var den norske statsborgeren han oppga å være, men at han ikke hadde gyldig legitimasjon. Han fikk fortløpende innvilget søknader om økonomisk stønad. 

I samme tidsrom som klageren søkte sosialhjelp, søkte han om ordinært pass og nasjonalt ID-kort med reiserett. Oslo politidistrikt avslo søknaden 11. juni 2025 under henvisning til at han ikke hadde godtgjort sin identitet etter passloven § 3 første ledd og ID-kortloven § 3 andre ledd.

Advokat Houshmand klaget 3. november 2025 Statsforvalterens vedtak til Sivilombudet. Hun fremholdt at klageren er den norske statsborgeren han oppgir han er. Hun vurderte at Nav-kontoret og Statsforvalteren så ut til å ha foretatt den samme vurderingen som passmyndigheten, og at dette innebar uriktig rettsanvendelse. 

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus. I brev herfra 21. januar 2026, ble Statsforvalteren bedt om å besvare følgende spørsmål:

  1. Har Statsforvalteren tatt utgangspunkt i riktig beviskrav ved vurderingen av klagerens identitet?
  2. Oppfyller Statsforvalterens vedtak forvaltningslovens krav til begrunnelse og utredning? Har Statsforvalteren foretatt en selvstendig rettslig prøving av klagerens identitet og dokumentene han har fremlagt i saken?
  3. Hvordan skal den som fremsetter søknad om økonomisk stønad bevise at de er norsk statsborger? Stilles det krav til at de fremlegger gyldig norsk pass eller nasjonalt ID-kort?
  4. Hvorfor har Statsforvalteren lagt avgjørende vekt på Oslo politidistrikts vedtak 11. juni 2025 ved vurderingen av klagerens identitet og statsborgerskap?

Statsforvalteren svarte 12. februar 2026. På det første spørsmålet, viste Statsforvalteren til at ved tvil om en person er norsk statsborger eller ikke, har Nav rett til å kreve dette dokumentert. Statsforvalteren mente det var lagt til grunn riktig beviskrav.

På det andre spørsmålet svarte Statsforvalteren at de hadde fattet vedtak i henhold til sosialtjenesteloven med tilhørende forskrift, og forvaltningsloven. Statsforvalteren viste til at de hadde innhentet opplysninger fra Nav-kontoret og klageren.

På det tredje spørsmålet svarte Statsforvalteren følgende:

«Statsforvalterens vurdering er at det ikke kan stilles et bestemt dokumentasjonskrav for å dokumentere norsk statsborgerskap. Det kan imidlertid stilles krav om at søkeren fremviser noen form for gyldig dokumentasjon som kan identifisere den personen som søker om økonomisk stønad. Søkeren kan derfor dokumentere norsk statsborgerskap med ulik dokumentasjon. Det kan for eksempel være i form av gyldig og gjeldende pass eller annet gyldig og gjeldende ID-kort (nasjonalt ID-kort/førerkort) i kombinasjon med opplysninger fra folkeregisteret som kan gi innsyn i søkerens statsborgerskap.»

På det fjerde og siste spørsmålet skrev Statsforvalteren at selv om de hadde lagt avgjørende vekt på Oslo politidistrikts avslag, hadde dette inngått i en selvstendig og helhetlig vurdering basert på sakens øvrige dokumenter og opplysninger.

Avslutningsvis skrev Statsforvalteren at klageren ikke har sannsynliggjort norsk statsborgerskap, men at dette ikke nødvendigvis innebærer at de vurderer at han er en imposter. Statsforvalteren skrev at «[v]i har vurdert at det ikke er sannsynliggjort at klager er den han utgir seg for å være».

Advokat Houshmand har fått anledning til å kommentere Statsforvalterens svarbrev.

Sivilombudets syn på saken

Saken reiser spørsmål om hvilke bevis- og dokumentasjonskrav knyttet til identitet som gjelder ved vurderingen av en søknad om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven.

Det rettslige utgangspunktet

Sosialtjenesteloven gir regler om individuelle tjenester, herunder retten til økonomisk stønad (sosialhjelp) for «[d]e som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter», jf. § 18. Lovens formål er blant annet å bedre levekårene for vanskeligstilte og bidra til sosial og økonomisk trygghet, jf. § 1.

Sosialtjenestelovens virkeområde er regulert i § 2. Utgangspunktet er at loven gjelder for alle som oppholder seg i riket.  Bestemmelsen lyder:

«Lovens bestemmelser om tjenester gjelder for alle som oppholder seg i riket. Kongen kan gi forskrifter som begrenser anvendelsen av loven på personer som ikke er norske statsborgere, eller som ikke har bopel i riket. Kongen kan også gi forskrifter om anvendelse av loven på personer som oppholder seg i utlandet, men som har tilknytning til riket.

Kongen kan gi forskrifter om lovens anvendelse på Svalbard.»

Forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge inneholder regler som begrenser rettigheter til personer som ikke er norske statsborgere. Tjenestemottakeren må derfor enten være norsk statsborger, EØS-borger eller utlending med lovlig opphold og bopel i Norge, for å ha fulle rettigheter etter sosialtjenesteloven.

I saker om økonomisk stønad gjelder reglene i forvaltningsloven, med de tilleggene som følger av sosialtjenesteloven, jf. sosialtjenesteloven § 41 første ledd. Statsforvalteren har ansvar for at klagesaken er godt nok opplyst før det tas en avgjørelse. Det kan innebære å be Nav-kontoret om å gjøre flere undersøkelser, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd. Etter sosialtjenesteloven § 43 kan det også innhentes opplysninger fra andre offentlige organer. Statsforvalteren må begrunne vedtaket, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25, jf. § 33 første ledd. Det skal også fremgå at klagerens synspunkter er vurdert, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd.

Utrednings- og begrunnelsesplikten er relativ til sakens art og spørsmål, jf. HR-2017-2376-A avsnitt 34 til 36 og 48 og Rt-2011-111 avsnitt 51 til 52. Ved fastleggingen av kravene til utrednings- og begrunnelsesplikten, må det derfor ses hen til sosialtjenestelovens formål og det konkrete spørsmålet i saken.

Sosialtjenesteloven tjener som samfunnets siste sikkerhetsnett for personer som av ulike årsaker ikke kvalifiser for stønad etter andre ordninger, jf. Ot.prp. nr. 103 (2008–2009) side 12 og 27. Personer som ikke er omfattet av sosialtjenestelovens virkeområde, har kun begrenset rett på individuelle tjenester etter loven. Loven har videre en side til menneskerettighetene, herunder Grunnloven § 110 første ledd andre punktum om at «[d]en som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold, har rett til støtte fra det offentlige» og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 1966 (ØSK) artikkel 9 og 11, sml. ombudets uttalelse SOM-2024-3514 avsnitt 37.

Et avslag på økonomisk stønad begrunnet med at tjenestemottakeren ikke er omfattet av sosialtjenestelovens virkeområde, har derfor store konsekvenser for den enkelte. For slike type avslag må det derfor stilles strenge krav til sakens utredning og vedtakets begrunnelse.

Kravet til bevis og dokumentasjon ved vurderingen av tjenestemottakerens identitet

Sosialtjenesteloven inneholder ikke regler om hvordan en tjenestemottaker skal bevise eller dokumentere sin identitet og statsborgerskap. Spørsmålet er heller ikke omtalt i lovens forarbeider, forarbeidene til forutgående sosialtjenestelov av 1991 eller i Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv R35-00.

Sosialtjenesteloven § 2 med tilhørende forskrift som begrenser lovens virkeområde, forutsetter likevel implisitt at Nav-kontoret og statsforvalteren foretar en vurdering av hvorvidt tjenestemottakeren er norsk statsborger, eller alternativt har lovlig opphold som utlending.

I fraværet av andre særlige regler om dokumentasjon og beviskrav, må spørsmålet vurderes med utgangspunkt i alminnelig forvaltningsrett.

Forvaltningsretten oppstiller ingen generell regulering av kravet til bevisets styrke eller krav til dokumentasjon. Det har vært lagt til grunn at det i utgangspunktet gjelder samme beviskrav som i sivile rettssaker, altså alminnelig sannsynlighetsovervekt (overvektsprinsippet), jf. Graver, Bevisbyrde og beviskrav i forvaltningsretten, Tidsskrift for Rettsvitenskap, 2004, side 478 til 479, ombudets uttalelse SOMB-2008-32 punkt 1 og NOU 2019: 5 side 545. Se med lignende Høyesteretts avgjørelser HR-2018-2344-A avsnitt 34 og HR-2019-2336-A avsnitt 31 til 32. I saker om økonomisk stønad er beviskravet derfor ikke strengere enn alminnelig sannsynlighetsovervekt.

Norske statsborgere har ikke en absolutt rett til å få innvilget pass eller nasjonalt ID-kort. Den enkelte har kun krav på dette så lenge man oppfyller lovens vilkår, jf. passloven § 1 første ledd og ID-kortloven § 1. Her stilles det krav til kvalifisert sannsynlighetsovervekt ved vurderingen av identitet. Beviskravet er derfor strengere enn i saker om økonomisk stønad. Ingen norsk statsborger plikter heller å søke pass eller nasjonalt ID-kort, jf. Prop. 66 L (2014–2015) side 21 og Innst. 243 L (2014–2015) side 1. Alle norske statsborgere oppfyller heller ikke vilkårene for å få innvilget førerkort.

Etter gjeldende rett kan det derfor heller ikke oppstilles et ulovfestet og absolutt dokumentasjonskrav om at tjenestemottakeren må fremlegge gyldig norsk pass, ID-kort eller førerkort for å sannsynliggjøre sitt norske statsborgerskap. Et slikt krav kan ikke utledes hverken fra sosialtjenesteloven eller den alminnelige forvaltningsretten.

Nav-kontoret og statsforvalteren har på den annen side utvilsomt behov for konkrete opplysninger for å kunne vurdere hvorvidt det er sannsynlig at tjenestemottakeren er den vedkommende oppgir å være. Det er videre den som søker et gode fra forvaltningen, som må sannsynligere sitt krav og dokumentere at vilkårene for ytelsen er oppfylt, jf. blant annet HR-2019-2336-A avsnitt 32. Det er derfor personen som søker økonomisk stønad som må sannsynliggjøre at de innehar norsk statsborgerskap, eller alternativt har fulle rettigheter etter sosialtjenesteloven som utlending.

Det kan derfor stilles krav til at tjenestemottakeren fremlegger det de har av tilgjengelig legitimasjon for å sannsynliggjøre sitt krav etter sosialtjenesteloven. Det kan være legitimasjon som fremstår pålitelig og som inneholder navn, fødselsdato og ansiktsfoto, samt annen relevant dokumentasjon, se tilsvarende valgforskriften § 6-7 for legitimering av velgere. Utgåtte, altså ikke lengre gyldige, pass og nasjonalt ID-kort kan derfor tjene som bevis for identitet så lenge de fortsatt er egnet til å identifisere tjenestemottakeren.

Når saken er tilstrekkelig utredet sett i lys av tjenestemottakerens bevisbyrde, må det gjøres en konkret vurdering av om identiteten er sannsynliggjort på bakgrunn av dokumentasjonen og opplysningene som foreligger i saken.

Forholdet mellom sosialtjenesteloven og passlovens og ID-kortlovens vilkår om godtgjøring av identitet

Nav Søndre Nordstrand og Statsforvalteren har som nevnt innledningsvis lagt avgjørende vekt på Oslo politidistrikts avslag på klagerens søknad om norsk pass og nasjonalt ID-kort med reiserett. Avslaget er begrunnet med at grunnvilkåret for kunne få innvilget norsk pass eller nasjonalt ID-kort ikke er oppfylt fordi klageren ikke hadde godtgjort sin identitet.

Politidirektoratet har i rundskriv RPOD-2020-8-4 lagt til grunn at kravet til godtgjøring av identitet ligger høyere enn kvalifisert sannsynlighetsovervekt, jf. punkt 4.2.1. Beviskravet er derfor klart strengere enn forvaltningsrettens utgangspunkt. Politidirektoratet har ikke utover dette presisert hvilket beviskrav de mener gjelder ved vurderingen av statsborgerskap.

Politidirektoratet har dessuten vurdert at vilkåret om godtgjøring av identitet ved utstedelse av pass eller nasjonalt ID-kort legger opp til en vidtgående vurdering av søkerens identitet. Det er i punkt 4.2.2 fremhevet:

«For tidligere utenlandske statsborgere vil kravet til godtgjøring av identitet først og fremst bestå i å godtgjøre rettmessig innehav av identiteten som ble lagt til grunn ved erverv av det norske statsborgerskapet. Dermed vil identiteten som ble lagt til grunn av utlendingsmyndighetene også legges til grunn for utstedelsen av pass og nasjonalt ID-kort, med mindre søknadsbehandlingen avdekker omstendigheter som reiser tvil om identitetens ekthet og korrekthet. I slike saker, som det finnes noen få eksempler på, vil det ikke kunne utstedes pass eller ID-kort før forholdene er nærmere undersøkt. I hvilken utstrekning opplysningene også får betydning for søkerens norske statsborgerskap, vil måtte avgjøres av utlendingsmyndighetene. Etterfølgende tvil om identitet og grunnlaget for innvilget statsborgerskap kan også oppstå hos utlendingsmyndighetene, med den følge at det opprettes sak om tilbakekall av statsborgerskap»

Etter gjeldende praksis kan derfor pass- og ID-kortmyndigheten avslå søknaden under henvisning til vilkåret om godtgjøring av identitet – selv der søkeren har sannsynliggjort at de er norsk statsborger. Dette er en følge av det strengere beviskravet og fordi det er gjeldende praksis at søkere, som tidligere har vært utenlandsk statsborger, også må godtgjøre identiteten som er lagt til grunn ved innvilgelse av norsk statsborgerskap. Vurderingen pass- og ID-kortmyndigheten gjør, skiller seg derfor fra den vurderingen Nav-kontoret og statsforvalteren må foreta. Nav-kontoret og statsforvalteren skal vurdere om det er mest sannsynlig at tjenestemottakeren er den statsborgeren de oppgir de er.

Statsforvalterens vurdering av klagerens identitet

Ombudet forstår klagevedtaket og svaret på vårt undersøkelsesbrev slik at Statsforvalteren mener at det eksisterer en fysisk person med norsk statsborgerskap og med det aktuelle personnummeret. Statsforvalteren mener imidlertid at det ikke er sannsynlig at klageren er denne fysiske personen. Etter ombudets syn innebærer dette at Statsforvalteren implisitt vurderer at det er sannsynlighetsovervekt for at klageren i stedet utgir seg for å være denne personen.

I svaret på ombudets undersøkelsesbrev har Statsforvalteren fremholdt at «det ikke kan stilles et bestemt dokumentasjonskrav», men at det «imidlertid stilles krav om at tjenestemottakeren fremviser noen form for gyldig dokumentasjon». Statsforvalteren lister her opp «gyldig og gjeldende» pass, nasjonalt ID-kort eller førerkort.

Statsforvalterens vedtak oppstiller ikke uttrykkelig et slikt absolutt dokumentasjonskrav, men at det kunne legges avgjørende vekt på Oslo politidistrikts avslag på pass og nasjonalt ID-kort under henvisning til at «da det som nevnt over er krav om dokumentasjon på lovlig opphold/norsk statsborgerskap for sosiale tjenester». Statsforvalteren ser her derfor ut til å ha forutsatt at klageren måtte fremlegge gyldig pass eller nasjonalt ID-kort for å bevise sitt norske statsborgerskap.

Basert på det som er gjennomgått ovenfor, er ombudets syn at Statsforvalterens svar og vurdering her er vanskelig å forene med det som er gjeldende rett. Selv om tjenestemottakeren må sannsynliggjøre sin identitet, kan det ikke stilles et absolutt krav om at det må fremlegges gyldig pass, nasjonalt ID-kort eller førerkort.

Statsforvalteren har lagt avgjørende vekt på politidistriktets avslag, men har ikke redegjort for hvordan vurderingen foretatt av pass- og ID-kortmyndigheten skiller seg fra den vurderingen Statsforvalteren selv skal gjøre etter sosialtjenesteloven.

I avslaget på pass og nasjonalt ID-kortsøknaden har politidistriktet blant annet skrevet:

«Som tidligere utenlandsk statsborger, vil kravet til godtgjøring av identitet bestå i å godtgjøre rettmessig innehav av identiteten som ble lagt til grunn ved erverv av det norske statsborgerskapet.»

Ombudet forstår avslaget fra politidistriktet slik at tvilen gjelder hvorvidt klageren oppga rett identitet ved ervervelsen av det norske statsborgerskapet i 2005. Tvilen ser imidlertid ikke ut til å gjelde hvorvidt klageren rent faktisk er den fysiske personen som fikk innvilget dette norske statsborgerskapet. Hvis politidistriktet fant at klageren ikke faktisk var, men hadde utgitt seg for å være denne statsborgeren, er det nærliggende å tro at dette ville fremgått klart av vedtaket. Politidistriktet viser videre til at klageren sist fikk utstedt ordinært pass i 2011. Klageren har ettersendt bilde av det som fremstår som dette passet til Statsforvalteren.

Slik saken er opplyst, kan det derfor se ut til at Statsforvalteren har lagt til grunn en feil forståelse av Oslo politidistrikts vedtak, og at dette har fått konsekvenser for deres vurdering av klagerens identitet.

Statsforvalteren ser heller ikke ut til å ha tatt høyde for at politidistriktets avslag og vurdering bygger på et strengere beviskrav. Det ser derfor ut til at Statsforvalteren i praksis har anvendt det samme beviskravet som politidistriktet, i stedet for å foreta en selvstendig vurdering av klagerens identitet basert på hva som ut fra sakens opplysninger fremstår som mest sannsynlig (alminnelig sannsynlighetsovervekt).

Statsforvalterens begrunnelse og utredning av saken

Statsforvalteren konkluderte med at det ikke kunnes legges avgjørende vekt på dokumentasjonen klageren hadde fremlagt, men ga ingen nærmere redegjørelse for den konkrete dokumentasjonen i saken og hvorfor denne ikke var tilstrekkelig til å identifisere klageren. Statsforvalteren skriver at det her er foretatt en helhetsvurdering. Det fremstår likevel som om vurderingen hovedsakelig, om ikke utelukkende, bygger på politidistriktets avslag på klagerens søknad om pass og nasjonalt ID‑kort.

Nav-kontoret har vært i kontakt med politiet per telefon om saken 17. juli 2025, og det er i den forbindelse skrevet et kort journalnotat. Etter ombudets syn er journalnotatet på ingen måte utfyllende nok til at den kan gi grunnlag for å konkludere med at klageren ikke var norsk statsborger. Statsforvalteren har på sin side kun innhentet ytterligere opplysninger fra Nav-kontoret.

Klageren, og senere hans advokat, har vist til at klagerens identitet kan bekreftes ved sammenligning av fingeravtrykk. I klagen over Nav Søndre Nordstrands avslag, skriver klageren at dokumentasjonen han har vedlagt saken kan verifiseres av politiet. Han skrev videre at selv om vilkårene for utstedelse av pass ikke var oppfylt, betydde ikke dette at han ikke er norsk statsborger.

Selv om Statsforvalteren har gjentatt og oppsummert klagerens anførsler i vedtaket, fremgår det ikke av Statsforvalterens vurdering hvorfor det ikke har blitt besluttet å innhente ytterligere opplysninger fra politiet.

Nav-kontoret har hjemmel til å innhente opplysninger fra andre offentlige organer etter sosialtjenesteloven § 43. Statsforvalteren burde henvist Nav-kontoret til å innhente en skriftlig uttalelse fra Oslo politidistrikt om saken og om klagerens identitet. Statsforvalteren bør deretter vurdere om det er nødvendig å innhente ytterligere opplysninger fra Utlendingsdirektoratet eller Folkeregisteret.

På bakgrunn av dette er ombudet kommet til at saken ikke var tilstrekkelig utredet og vedtaket tilfredsstiller heller ikke kravene til begrunnelse. På denne bakgrunn ber Sivilombudet om at Statsforvalteren behandler saken på nytt.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus har lagt til grunn feil bevis- og dokumentasjonskrav knyttet til klagerens identitet, ved vurderingen av hans søknad om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven.

En konklusjon om at søkeren ikke har sentrale rettigheter etter sosialtjenesteloven, medfører alvorlige konsekvenser for vedkommende. Det gjelder derfor strenge krav til sakens utredning og vedtakets begrunnelse.

Sivilombudet ber Statsforvalteren om å behandle saken på nytt på bakgrunn av det som fremgår i uttalelsen. Ombudet ber om å bli orientert om hvordan Statsforvalteren følger opp saken videre innen 1. juni 2026.