Oppsummering

Saken gjelder en mors krav om å få avlastning for sin datter organisert som BPA. Kravet omfattet også BPA om natten. Spørsmålet var om Statsforvalteren i Vestland hadde oppfylt sin prøvings- og begrunnelsesplikt som klageinstans.

Ombudet kom til at Statsforvalteren ikke hadde prøvd alle sider av saken, da den delen av kravet som gjaldt BPA om natten ikke var vurdert opp mot pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d andre ledd, som er det aktuelle rettsgrunnlaget for denne delen av kravet. Statsforvalterens vedtak var med dette også mangelfullt begrunnet.

Ombudet ba derfor Statsforvalteren om å behandle klagen på nytt. Ombudet bemerket at Statsforvalteren, dersom den nye klagebehandlingen konkluderte med at det ikke forelå rett til BPA om natten, uansett måtte ta stilling til om det totale helse- og omsorgstilbudet var forsvarlig.

Dette gjaldt også når omsorgsstønad var en del av det totale tilbudet, jf. tidligere uttalelser fra ombudet om dette.

A (heretter klageren) søkte i mai 2023 X kommune om å få avlastning for sin mindreårige datter organisert som BPA, jf. pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 2-1 d første ledd andre punktum jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6 nr. 2. Datteren har [flere sjeldne sykdommer].

Ved søknaden ble det fremsatt krav om BPA 24 timer i døgnet, fratrukket tid på skolen samt tre timer per dag undergitt foreldreansvar. I søknaden skriver klageren blant annet:

«B har epilepsi og har både kamera ved sengen, og epilepsialarm. Alle netter må noen være tilgjengelig, ha kontroll på kamera, og gå inn til henne flere ganger pr natt. Hun kan ikke selv rope eller signalisere at hun vil noe, og det eneste forsvarlige er at hun har 1:1 assistanse tilgjengelig hele tiden.»

Etter at kommunens to første vedtak ble opphevet av Statsforvalteren i Vestland, fattet kommunen i februar 2025 et tredje vedtak i saken. I dette vedtaket ble det innvilget 64 timer med BPA, samt 14 timer omsorgsstønad per uke. I mars 2025 ble også dette vedtaket påklaget. Klageren skriver:

«Bekymringsfullt nok er behovet for 1:1 tilstedeværelse hele døgnet for å sikre epilepsi, kunne kommunisere og foreta seg noe utenom å få dekket basale primærbehov helt fraværende.»

Videre heter det i klagen «vi opprettholder kravet om timer i vår klage, inkludert natt.»

Statsforvalteren stadfestet i september 2025 kommunens vedtak, og skriver om det aktuelle regelverket:

«Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1d) at man har rett til å få tjenestene organisert som BPA dersom tjenestebehovet er over 32 timer i uken. Man har også rett til å få tjenestene organisert som BPA dersom timetallet er over 25 timer i uken, med mindre organiseringen medfører en vesentlig økt kostnad for kommunen. Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8 at kommunen plikter til å tilby BPA til de som har rett til slike tjenester.»

I vedtaket er det imidlertid ikke vist til pbrl. § 2-1 d andre ledd, som lyder:

«Rettigheten omfatter ikke tjenester som krever flere enn én tjenesteyter til stede eller nattjenester, med mindre brukeren kontinuerlig har behov for slike tjenester.»

I Statsforvalterens vurdering av saken, heter det:

«Vi vurderer at din datters behov for kontinuerlig tilstedeværelse er ivaretatt med BPA 64 timer i uken, din omsorgsplikt 1,4 timer daglig, og med varslingsteknologi når hun er i sengen.

….

Tiden hun er i sengen og ekstra hjelp dere yter til henne er kompensert med 14 timer omsorgsstønad og 15 timer hjelpestønad i uken. Både timer til BPA og det samlede tjenestetilbudet i en ordinær skoleuke, vurderes fra vår side som forsvarlig.»

Klageren brakte Statsforvalterens vedtak inn til Sivilombudet. I klagen er det blant annet pekt på at både kommunen og Statsforvalteren har lagt til grunn at datteren trenger kontinuerlig assistanse, samtidig som det ikke er innvilget BPA om natten.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke deler av saken. I brev 27. februar 2026 herfra ble Statsforvalteren spurt om det rettslige grunnlaget for å avslå den delen av kravet som omfattet BPA om natten og hvilken relevans pbrl. § 2-1 d andre ledd har for et slikt krav.

Videre stilte vi spørsmål om Statsforvalteren hadde vurdert klagerens synspunkt om at det var behov for 1:1 tilstedeværelse hele døgnet opp mot det aktuelle rettsgrunnlaget, hvor denne vurderingen i så fall fremgikk, og om dette skulle vært vurdert dersom det ikke var gjort.

Vi stilte også spørsmål om det rettslige grunnlaget for å avslå BPA om natten fremgikk av vedtakets begrunnelse og om Statsforvalteren hadde overholdt sin begrunnelsesplikt, jf. forvaltningsloven § 33 første ledd jf. § 25 første ledd første punktum. Til slutt stilte vi spørsmål om hvilket faktum Statsforvalteren hadde lagt til grunn for datterens bistandsbehov om natten, når det i vedtaket heter at «behov for kontinuerlig tilstedeværelse er ivaretatt».

Statsforvalteren svarte i brev 12. mars 2026 at de kunne ha misforstått klageren hva gjaldt om kravet også omfattet BPA om natten, og at Statsforvalteren i så fall skulle ha vurdert dette opp mot lovens vilkår. Videre svarte Statsforvalteren at misforståelsen, og følgelig manglende konkret vurdering av retten til BPA om natten, ikke hadde virket inn på utfallet av saken.

Statsforvalteren viste til at datterens behov for tjenester om natten var punktvise, slik at vilkåret om kontinuerlig behov for nattjenester etter pbrl. § 2-1 d andre ledd ikke var oppfylt. Videre viste Statsforvalteren til at mor (klageren) hjalp datteren ved behov om natten, og at dette ble kompensert gjennom omsorgs- og hjelpestønad. Det ble også vist til at foreldre har omsorgsplikt for barn under 18 år og at overvåkning av epilepsi uansett er å anse som helsehjelp som kommunen kan velge å holde utenfor BPA-ordningen. Da Statsforvalteren hadde misforstått at klageren også søkte BPA om natten, fremgikk ikke rettsgrunnlaget for å avslå denne delen av kravet av vedtakets begrunnelse.

Statsforvalterens svar ble sendt til klageren for eventuelle merknader. Klageren undret seg over at Statsforvalteren hadde misforstått hva kravet gjaldt, og at dette burde ha vært avklart før klagen ble behandlet. Videre utdypet klageren datterens omsorgsbehov om natten, og bemerket at omsorgsstønaden også skulle dekke andre behov enn det nattlige omsorgsarbeidet.

Klagerens merknader ble oversendt til Statsforvalteren. Statsforvalteren bemerket blant annet at klagerens merknader viste et mer omfattende omsorgsarbeid om natten enn beskrevet i kommunens saksfremstilling og at disse opplysningen ikke var kjente da klagen ble behandlet. Statsforvalteren mente derfor at klageren bør fremsette en ny søknad om tjenester på natten for datteren. Statsforvalteren viste også til at de bare kan prøve om utmålingen av omsorgsstønad bygger på et åpenbart urimelig skjønn.

Klageren bemerket til dette at det ikke var tale om nye opplysninger, og at opplysningene fremgikk av tidligere søknader og klager.          

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet i saken er om Statsforvalteren har oppfylt sin prøvings- og begrunnelsesplikt som klageinstans.

1. Rettslige utgangspunkter

1.1 Rett til nødvendige helse- og omsorgtjenester og å få dette organisert som BPA

Etter pbrl. § 2-1 andre ledd har en pasient og bruker rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Bestemmelsen korresponderer med kommunens ansvar for å sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) § 3-1. Videre har kommunen en plikt til å tilby og yte forsvarlige tjenester, jf. hol. § 4-1. Oppsummert, når disse bestemmelsene leses i sammenheng, har den enkelte rett på nødvendige helse- og omsorgstjenester som holder en forsvarlig standard.

BPA er en måte å organisere enkelte offentlige omsorgstjenester på. Retten til å få tjenester organisert som BPA er regulert i pbrl. § 2-1 d første ledd. Bestemmelsen gir rett til BPA-organisering av tjenester for personer under 67 år som har langvarig og stort behov for personlig assistanse etter hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b. Retten til organisering som BPA omfatter også avlastningstiltak etter hol. § 3-6 første ledd nr. 2 for personer med foreldreansvar for hjemmeboende barn under 18 år med nedsatt funksjonsevne.

Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d er en rettighetsbestemmelse. Dersom lovens vilkår er oppfylt, har den enkelte rett på å få den aktuelle tjenesten organisert som BPA. Det er avlastningstiltak etter bestemmelsens første ledd andre punktum som er den aktuelle tjenesten i herværende sak. Det er ikke tvilsomt at klagerens datter oppfyller inngangsvilkårene om langvarig og stort behov i bestemmelsens første ledd lest i sammenheng med tredje og fjerde ledd.

Imidlertid følger det av bestemmelsens andre ledd at retten til BPA ikke omfatter tjenester som krever flere enn én tjenesteyter til stede eller nattjenester, med mindre brukeren kontinuerlig har behov for slike tjenester. Lovens utgangspunkt er altså at man ikke har rett på å få organisert nattjenester som BPA. Fra dette utgangspunktet oppstiller loven et unntak dersom brukeren «kontinuerlig har behov for slike tjenester.»

Dersom unntaksvilkåret er oppfylt, tilsier en naturlig språklig forståelse av lovens ordlyd at den enkelte har rett til å få organisert samtlige timer om natten som BPA. En slik forståelse er også er også lagt til grunn i Helsedirektoratets rundskriv Pasient- og brukerrettighetsloven med kommentarer, sist endret 26. mars 2026, når det til pbrl. § 2-1 d andre ledd heter:

«Enkelte brukere har et så omfattende hjelpebehov også om natten at de må ha kontinuerlig én-til-én bemanning, eller kontinuerlig tilstedeværelse av flere enn én tjenesteyter. I slike tilfeller har personen rett til å få disse tjenestene organisert som BPA.» 

Ombudet mener etter dette at pbrl. § 2-1 d andre ledd legger opp til såkalte lovbundne vedtak, i den betydning at dersom lovens vilkår er oppfylt skal det omsøkte innvilges.

 1.2 Statsforvalterens plikter som klageinstans

Den som mener å ikke få sin rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester oppfylt etter nærmere bestemmelser angitt i pbrl. § 7-2, kan klage til statsforvalteren. Rett til BPA etter pbrl. § 2-1 d faller innenfor anvendelsesområdet til pbrl. § 7-2.

Forvaltningslovens regler om behandling av klager over enkeltvedtak gjelder så langt de passer for statsforvalterens klagebehandling etter § 7-2, jf. § 7-7. Ved prøving av kommunale vedtak om helsetjenester skal statsforvalteren legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn, jf. § 7-7 andre punktum. For øvrige kommunale vedtak – det vil si vedtak om omsorgstjenester – følger det av bestemmelsens tredje punktum at statsforvalteren skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum.

Forvaltningsloven § 34 regulerer klageinstansens prøving av saken. Etter § 34 andre ledd første punktum «kan klageinstansen prøve alle sider av saken». Ombudet har i flere saker uttalt at klageinstansen har en plikt til å prøve ulike sider av saken så langt det er nødvendig. Det gjelder sakens rettslige, faktiske og skjønnsmessige sider, se for eksempel ombudets uttalelse SOM-2024-3854 med videre henvisning til SOM-2013-2528. Det samme er lagt til grunn i juridisk litteratur, se blant annet Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utgave (2011) side 552 og Bernt og Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett, Bind 1, 2. utgave (2010) side 316. Videre følger det av forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum at klageinstansen «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med […]».

Av forvaltningsloven § 33 første ledd, jf. § 24 første ledd, følger det at klageinstansen som hovedregel skal begrunne sitt vedtak. Begrunnelsesplikten bygger særlig på to hensyn. For det første at parten skal kunne forstå og settes i stand til å vurdere om avgjørelsen skal godtas, eller om det er grunn til å be om omgjøring, klage til overordnet organ, eller bringe vedtaket inn for domstolene eller ombudet. Det andre hensynet er at forvaltningen skal treffe materielt riktige avgjørelser og vise at saksbehandlingen har vært forsvarlig. Hvis et vedtak er uklart eller utilstrekkelig begrunnet, vil det kunne utgjøre en saksbehandlingsfeil. Samtidig kan uklare eller mangelfulle begrunnelser tyde på at avgjørelsen lider av innholdsmessige mangler, for eksempel at relevante momenter eller at alle sider av saken ikke har blitt vurdert.

Forvaltningsloven § 25 angir minimumskrav til begrunnelsens innhold. Av § 25 første ledd fremgår at det i begrunnelsen skal vise til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. Om denne delen av begrunnelsesplikten heter det i Karnovs lovkommentar på Lovdata ved Marius Stub, note 1 til forvaltningsloven § 25, sist revidert 10. januar 2025:

«Dersom søknaden avslås, må det rettslige grunnlaget for avslaget fremgå av begrunnelsen. Gjelder søknaden ytelser som søkeren vil ha krav på dersom vilkårene er oppfylt, må det fremgå hvilke(t) vilkår som i tilfelle ikke er oppfylt.»

Ombudet slutter seg til det siterte. Dersom parten skal kunne forstå og settes i stand til å vurdere om et avslag skal godtas, må forvaltningen ved lovbundne vedtak angi hvilket rettsgrunnlag vedtaket bygger på og hvilke(t) vilkår i loven forvaltningen ikke anser oppfylt. Videre må begrunnelsen nevne de faktiske forhold vedtaket bygger på, jf. forvaltningsloven § 25 andre ledd.

2. Statsforvalterens klagebehandling i denne saken 

I denne saken søkte klageren i mai 2023 om BPA 24 timer i døgnet, fratrukket tid på skolen og tid undergitt foreldreansvar. Klageren viste til at det eneste forsvarlige var at datteren hadde 1:1 assistanse tilgjengelig hele tiden og at hun hadde et kontinuerlig behov om natten. Klageren skrev i et brev 13. desember 2024 til kommunen:

«Vi har også tenkt over dette med nattevakt, og da det ikke er krav til egne rom for assistenter vil det også være behov for nattevakt før B får sin egen leilighet. Når hun får egen leilighet vil vi i tillegg jobbe for at assistenter likevel kan få et tilpasset rom med for eks sove benk. Det betyr at vi opprettholder kravet om timer i vår klage, inkludert natt.»

Det siterte er også gjengitt i klagen fra mars 2025, hvor det opprinnelige kravet om 131 timer BPA per uke ble fastholdt. Ombudet mener på denne bakgrunn at det ikke er tvilsomt at det ved søknaden ble fremsatt er krav som omfattet BPA om natten, og at dette kravet ble fastholdt under den videre saksgangen. At kommunen i sin saksutredning i mai 2025 skriver at foreldrene ser at de må «ta natta nå», men at de ønsker BPA om natten på sikt, forandrer ikke dette. Dersom Statsforvalteren mente at det var uklart om søknaden omfattet krav om BPA på natten, hadde de uansett en klar oppfordring til å avklare dette med klagerne.

Statsforvalteren har i sitt svar 12. mars 2026, slik ombudet forstår det, tilkjennegitt at de har misforstått klageren på dette punktet og at de skulle ha gjort en vurdering opp mot lovens vilkår av om datteren hadde rett til BPA om natten. Statsforvalteren viser videre til at det rettslige grunnlaget for denne delen av kravet – pbrl. § 2-1 d andre ledd – ikke er tatt med i begrunnelsen på grunn av misforståelsen.

Ombudet er enig i at Statsforvalteren skulle ha vurdert om datteren oppfyller lovens vilkår for rett til BPA om natten. Ved at kravet omfattet BPA om natten, var dette en del av saken som Statsforvalteren som klageinstans var pliktig å ta stilling til, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd første og andre punktum.

Da det er pbrl. § 2-1 d andre ledd som er det aktuelle rettsgrunnlaget for denne delen av kravet, skulle denne regelen vært inntatt i begrunnelsen i Statsforvalterens vedtak. Videre skulle de faktiske forholdene som lovens vilkår etterspør og som denne delen av vedtaket skulle bygget på – altså om datteren kontinuerlig har behov for nattjenester eller ikke – vært nevnt i vedtaket, jf. forvaltningsloven § 33 første ledd jf. § 25 andre ledd. Ombudet bemerker at det fremstår uklart hvilket faktum Statsforvalteren har lagt til grunn vedrørende dette vurderingstemaet, når det i vedtaket heter at «din datters behov for kontinuerlig tilstedeværelse er ivaretatt (…)» samtidig som Statsforvalteren i sitt svar til ombudet skriver at datterens behov for tjenester er punktvise.

2.1 Statsforvalterens videre behandling 

Statsforvalteren har i sine merknader 7. april 2026 tatt til orde for at klageren på ny bør søke om nattjenester til datteren. Statsforvalteren viser til at klageren i merknader 23. mars 2026, etter at Statsforvalteren avgjorde saken, har kommet med nye opplysninger om omsorgsbehovet på natten. Statsforvalteren mener at opplysningene viser et mer omfattende behov enn det som går frem av kommunens saksfremstilling og at opplysningene som nå fremkommer ikke var kjent for Statsforvalteren da klagen ble behandlet.

Slik ombudet ser det, satte klageren frem et krav i mai 2023 som omfattet BPA om natten. Kravet er stadig ikke avgjort i forvaltningen, da ikke alle deler av kravet har blitt vurdert opp mot det som er det aktuelle rettsgrunnlaget. Videre bemerker ombudet at klagerens merknader synes å gjelde opplysninger om faktumet på tidspunktet for Statsforvalterens vedtak, og ikke en videre faktumutvikling som danner grunnlag for et nytt krav. Ombudet mener på denne bakgrunn at klageren ikke bør henvises til å søke på ny.

At Statsforvalteren ikke har vurdert klagerens krav opp mot pbrl. § 2-1 d andre ledd, er etter ombudets syn en saksbehandlingsfeil som kan ha virket inn på vedtakets innhold. Etter ombudets syn må derfor Statsforvalteren vurdere klagen på nytt, og i den forbindelse prøve alle sider av saken, også om klagerens datter har rett til BPA om natten.

Om det er behov for førsteinstansbehandling hos kommunen av dette spørsmålet, må Statsforvalteren vurdere. Ombudet bemerker likevel at den vurderingen som pbrl. § 2-1 d andre ledd legger opp til synes å være et rettsanvendelsesskjønn, og ikke et fritt skjønn for kommunen. Statsforvalteren har derfor full prøvingskompetanse, jf. pbrl. § 7-7 andre og tredje punktum motsetningsvis. Statsforvalteren har etter forvaltningsloven § 33 femte ledd et selvstendig ansvar for å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, og kan i den forbindelse pålegge underinstansen – her kommunen – å foreta nærmere undersøkelser, dersom det er nødvendig for sakens opplysning.

Ombudet bemerker også at saken gjelder et barn med et omfattende helse- og omsorgsbehov som ikke har fått sin rett til helse- og omsorgshjelp avklart tre år etter at kravet ble fremsatt. Uavhengig av hvordan den videre klagebehandlingen blir, bør saken derfor gis prioritet slik at den nå får en rask avgjørelse.  

For ordens skyld gjøres det oppmerksom på at ombudet ikke har tatt stilling til om klageren har krav på BPA om natten.

Avslutningsvis har ombudet funnet grunn til å knytte en merknad til det Statsforvalteren skriver om utmåling omsorgsstønad i brev 7. april 2026. Statsforvalteren skriver at de bare kan vurdere om utmåling av omsorgsstønad bygger på et skjønn som er åpenbart urimelig. Etter ombudets syn må Statsforvalteren, dersom de kommer til at klagerens datter ikke har rett til BPA om natten, uansett ta stilling til om det totale tjenestetilbud er forsvarlig ut fra faktumet som finnes bevist. Dette gjelder også der omsorgsstønad er gjort til en del av helse- og omsorgstilbud, jf. ombudets uttalelse SOM-2025-5579 med videre henvisninger til tidligere uttalelser om samme spørsmål. Ombudet oppfatter det slik at Statsforvalteren foretok en forsvarlighetsvurdering i vedtaket september 2025. Dette må, om nødvendig, også gjøres i et nytt vedtak.                 

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren i Vestland ikke har vurdert om klagerens datter har rett til BPA om natten opp mot det aktuelle rettsgrunnlaget for dette og dermed ikke prøvd alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Følgelig er det også mangler ved vedtakets begrunnelse.

Sivilombudet mener at Statsforvalteren må vurdere klagen på nytt, og i den forbindelse prøve alle sider av saken, også om klagerens datter har rett til BPA om natten. Det er ikke nødvendig at klageren fremsetter ny søknad og den videre klagesaksbehandling bør prioriteres.

For det tilfellet at Statsforvalteren skulle komme til at klagerens datter ikke har rett på BPA om natten, må Statsforvalteren uansett ta stilling til om datteren får et forsvarlig tilbud vurdert opp mot det faktumet som finnes bevist. Dette gjelder også når omsorgsstønad utgjør en del av kommunens tilbud.

Ombudet ber om at Statsforvalteren holder ombudet orienter om sin videre klagebehandling av saken.