Oppsummering

Saken gjelder krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Nærings- og fiskeridepartementet avslo et krav om innsyn i en evalueringsrapport utarbeidet etter en hendelse med et lasteskip. Etter fem måneder, og etter at ombudet hadde foretatt skriftlige undersøkelser i saken, fattet departementet en ny avgjørelse hvor det ble gitt fullt innsyn i det aktuelle dokumentet. Departementet avslo sakskostnadskravet under henvisning til at utgiftene ikke hadde vært nødvendige for å få endret innsynsavslaget. Departementet viste til at det var foretatt løpende vurderinger og at det ble gitt fullt innsyn så snart det ikke lenger var grunnlag for å unnta dokumentet fra innsyn.

Ombudet kom til at Nærings- og fiskeridepartementet synes å ha lagt til grunn feil forståelse av nødvendighetsvilkåret i forvaltningsloven § 36 ved vurderingen av sakskostnadskravet. Ved vurderingen av om de pådratte utgiftene var «nødvendige», må det tas utgangspunkt i hva som må ha fremstått som rimelig og naturlig for klagerne og deres advokat på klagetidspunktet. Videre kom ombudet til at det var rimelig og naturlig at klageren pådro seg utgifter til å klage departementets avgjørelse inn for Sivilombudet. Hvilke utgifter som knytter seg til dette arbeidet har ikke ombudet vurdert.

Departementet ble bedt om å vurdere sakskostnadskravet på nytt.

Sakens bakgrunn

Advokat A i Wikborg Rein ba 6. mars og 1. april 2025 Nærings- og fiskeridepartementet om innsyn i evalueringen etter en hendelse med lasteskipet X, på vegne av skipets redere og managere. Departementet svarte at rapporten var unntatt offentlighet i medhold av offentleglova § 15 første ledd. Departementet viste til at rapporten var innhentet fra en underliggende etat for departementets saksbehandling, og at innsynskravet ble avslått av hensyn til fortrolighet og effektiv saksbehandling. Meroffentlighet ble vurdert. I en utvidet begrunnelse 11. april 2025 skrev departementet blant annet at dokumentet inneholder informasjon om myndighetenes håndtering av hendelsen med fartøyet X, at det er viktig for departementene å kunne ha en fri og åpen dialog med andre departementer i denne typen prosesser, og at innsyn vil kunne medføre at departementene blir mer tilbakeholdne med å dele informasjon og vurderinger med hverandre.

Saken ble brakt inn for ombudet 2. mai 2025. Advokat B anførte i klagen hit blant annet at nødvendighetsvilkåret i offentleglova § 15 første ledd ikke er oppfylt. Han viste til at formålet med vilkåret er å forhindre at dokumenter fra underordnede organer automatisk unntas fra innsyn bare fordi de inngår i den interne saksforberedelsen i det overordnede organet. Unntak er bare aktuelt dersom det foreligger et reelt og saklig behov. Videre ble det anført at hensynet til den allmenne interessen for saken, og tillit til myndighetenes håndtering av hendelsen tilsier at det bør utøves merinnsyn.

Vi besluttet å undersøke saken nærmere (vårt saksnummer 2025/2856). I brev herfra 4. juni 2025 ble Nærings- og fiskeridepartementet bedt om å svare på flere spørsmål knyttet til avgjørelsen om å avslå kravet om innsyn i evalueringsrapporten. Departementet svarte på ombudets spørsmål i brev 19. juni 2025. Klageren og departementet kom deretter med sine tilleggsmerknader. Ombudet varslet om at saken ville bli avsluttet innen utløpet av september 2025.

I brev 15. september 2025 orienterte departementet ombudet om at det ikke lenger var grunnlag for å unnta rapporten fra innsyn, og at departementet derfor hadde gitt fullt innsyn til klageren. Fordi klageren hadde fått fullt innsyn, avsluttet ombudet deretter behandlingen av saken.

Klagerne, ved advokat B, krevde dekning av sakskostnader i medhold av forvaltningsloven § 36. Nærings- og fiskeridepartementet avslo kravet 25. september 2025. Departementet mente at kostnadene ikke har vært «nødvendige for å få endret vedtaket», jf. forvaltningsloven § 36. Departementet viste blant annet til at det var foretatt en løpende vurdering av om det er grunnlag for å unnta rapporten fra offentlighet, og at det ble gitt innsyn så snart det ikke lenger var grunnlag for unntak.

Advokaten brakte deretter saken inn for ombudet på vegne av klagerne. I klagen ble det vist til sakskostnadskravet og anført at det har vært nødvendig med juridisk bistand for å få omgjort departementets avgjørelse.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Nærings- og fiskeridepartementet.

I brev 3. desember 2025 herfra ble departementet spurt om de løpende vurderingene ble nedfelt skriftlig, og om klageren ble holdt orientert om at slike løpende vurderinger ble gjort. Departementet svarte i brev 12. desember 2025 at departementet i tiden etter klagerens innsynsbegjæring, har gjort flere vurderinger knyttet til grunnlaget for å unnta rapporten fra innsyn. Departementet viste til at det ble gitt en utvidet begrunnelse etter avslaget ble gitt, og at det deretter var korrespondanse med Sivilombudet i forbindelse med klagen hit.

På spørsmål om når den interne saksforberedelsen i departementet ble ferdigstilt, svarte departementet at oppdrag om oppfølging av evalueringsrapporten ble sendt til Kystverket og Justis- og beredskapsdepartementet 10. september 2025. Med dette var Nærings- og fiskeridepartementets interne saksforberedelse avsluttet, og det var ikke lenger grunnlag for å unnta evalueringsrapporten fra innsyn.

Sist ba vi departementet redegjøre for hvordan departementet har vurdert partens innsats for å få endret vedtaket, og deres subjektive oppfatning av at det var nødvendig å innhente ekstern advokatbistand i denne forbindelse. Departementet svarte at det etter deres vurdering ikke er årsakssammenheng mellom klagerens utgifter og det forhold at vedtaket ble endret. Ved at rapporten var ferdigbehandlet internt i departementet forelå det en annen faktisk situasjon enn da innsyn ble avslått.

Klageren fikk deretter mulighet til å komme med eventuelle merknader til departementets svarbrev.

Sivilombudets syn på saken

Har de pådratte kostnadene vært nødvendige for å få endret innsynsavslaget?

1. Rettslig utgangspunkt

Det følger av forvaltningsloven § 36 at:

«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det».

Det er slik ombudet forstår saken, enighet om at vedtaket er endret til gunst for parten. Parten har da i utgangspunktet krav på å få dekket vesentlige kostnader «som har vært nødvendige» for å få endret vedtaket. Departementet synes ikke å ha anført at endringen skyldes partens eget forhold, eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll.

Ved vurderingen vil det ha betydning «om det var forståelig at parten pådro seg utgifter, f.eks. ved å oppsøke advokat, for å få endret vedtaket», jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–77), merknader til § 36 på side 101. I SOM-2021-1117 har Sivilombudet uttrykt dette synspunktet slik:

«I vurderingen skal parten og partens advokats perspektiv på nødvendigheten tillegges vesentlig vekt. Det må ses hen til om det fra parten eller partens advokats ståsted fremstod som rimelig og naturlig å gjennomføre de aktuelle tiltakene i forbindelse med klagen eller omgjøringsbegjæringen.»

Dette kan også formuleres som et spørsmål om parten hadde grunn til å tro at utgiftene var nødvendige, jf. Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 12. utgave, Universitetsforlaget, 2022 side 333.

Nødvendighetsvilkåret innebærer altså at forvaltningen må foreta en bred helhetsvurdering av om parten hadde tilstrekkelig grunn til å pådra seg sakskostnadene, og om kostnadene i så fall var rimelige og nødvendige. At det bare er nødvendige kostnader som kan kreves, innebærer ikke at det skal foretas en objektiv vurdering av om kostnadene har vært nødvendige, men at forvaltningen skal ta utgangspunkt i hva parten selv og hans advokat med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak, se Hans Petter Graver og Henriette Nilsson Tøssebro, Alminnelig forvaltningsrett, 6. utgave, Universitetsforlaget, 2024 side 567–568.

2. Nærmere om Nærings- og fiskeridepartementets vurdering av nødvendighetsvilkåret

Nærings- og fiskeridepartementet har i vedtaket 25. september 2025 vist til at de påløpte kostnadene ikke har vært «nødvendige for å få endret vedtaket», ettersom det ble gitt innsyn så snart vilkårene for å gjøre unntak ikke lenger var oppfylt. I svarbrevet hit 12. desember 2025 utdypet departementet vurderingen og viste til at det «ikke er årsakssammenheng mellom klagers utgifter og det forhold at vedtaket ble endret». Disse formuleringene kan tyde på at departementet har lagt til grunn en objektiv vurdering av nødvendighetsvilkåret i sin subsumsjon. Departe­mentet synes ikke å ha tatt utgangspunkt i om det var rimelig at klagerne kontaktet advokat for å klage til ombudet som et naturlig tiltak for å prøve å få endret departementets innsynsavslag 2. april 2025.

Etter ombudets syn er det flere forhold som taler for at det fra klagers side var nødvendig å benytte bistand fra advokat for å få endret departementets innsynsavslag. Så vidt ombudet kjenner til, er skipets redere og management basert i utlandet med antatt begrenset kjennskap til norsk forvaltning og den norske ombudsordningen. Videre gjaldt innsynskravet en rapport direkte knyttet til en hendelse med et av deres fartøy, noe som tilsier at de hadde stor interesse av innholdet i rapporten. Slik ombudet vurderer saken, er det derfor forståelig at klager anså det som nødvendig å motta bistand fra sin norske advokat, og at en klage til Sivilombudet fremstod som et naturlig tiltak i et forsøk på å få endret en avgjørelse som ble oppfattet som feil.

At det ikke var klagen til ombudet i seg selv som fikk departementet til å endre avgjørelsen om avslag på innsynskravet til innvilgelse, har etter ombudets syn ikke avgjørende betydning i vurderingen av om advokatkostnadene var nødvendige. I saksdokumentene er det ingen indikasjoner på at departementet, på eget initiativ, ville foretatt en fornyet vurdering av innsynskravet uten at saken var blitt klaget inn for ombudet. Departementet har ikke kunnet vise til at det på tidspunktet for innsynsavslaget eller i tiden etterpå, ble gitt informasjon til klager om at det ville bli foretatt løpende vurderinger av hvorvidt det kunne gis innsyn. Tvert imot viser departementets svar hit 12. desember 2025 at de eneste vurderingene som er gjort i etterkant av den utvidede begrunnelsen for avslaget har funnet sted i forbindelse med ombudets undersøkelser.

På bakgrunn av undersøkelsene ombudet foretok i innsynssaken (sak 2025/2856), mener ombudet at det er begrunnet tvil om det var riktig å unnta dokumentet i sin helhet 2. april 2025. Etter ombudets syn burde det vært gitt helt eller delvis innsyn allerede på dette tidspunktet. Selv om det ikke er avgjørende i vurderingen av nødvendighetsvilkåret, vil ombudets syn på departementets behandling av innsynskravet underbygge at det fremsto nødvendig for klagerne å benytte advokatbistand for å klage hit i et forsøk på å få innsyn i rapporten. At departementets fornyede vurdering kom rett i forkant av ombudets varslede avslutning av undersøkelsene endrer ikke dette.

Ombudet mener det er tvil om departementet har tatt riktig rettslig utgangspunkt for sin vurdering av nødvendighetsvilkåret når de har vurdert om det er årsakssammenheng mellom de påløpte kostnadene og endringen av vedtaket. Nærings- og fiskeridepartementet har etter ombudets syn ikke begrunnet og synliggjort i tilstrekkelig grad hvordan klagernes subjektive oppfatning er vurdert i tilknytning til nødvendighetsvilkåret. Slik saken er opplyst her, har departementet heller ikke synliggjort at innsynskravet var gjenstand for løpende vurdering og at klagen til ombudet derfor var uten betydning for departementets fornyede vurdering. Ombudet mener tvert imot at det fremsto som både rimelig og naturlig å klage til ombudet etter departementets innsynsavslag.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Nærings- og fiskeridepartementet synes å ha lagt feil forståelse av forvaltningsloven § 36 til grunn ved vurderingen av sakskostnadskravet når departementet har tatt utgangspunkt i om det er årsakssammenheng mellom klagerens utgifter og endringen av vedtaket. Ved vurderingen av om de pådratte utgiftene har vært «nødvendige» for å få endret vedtaket, må det tas utgangspunkt i hva som må ha fremstått som rimelig og naturlig for klagerne og deres advokat på klagetidspunktet.

Videre har ombudet kommet til at det var rimelig og naturlig at klageren pådro seg utgifter til å klage departementets avgjørelse inn for Sivilombudet. Hvilke utgifter som knytter seg til dette arbeidet har ikke ombudet vurdert.

Nærings- og fiskeridepartementet bes om å vurdere saken på nytt, og orientere ombudet om den fornyede vurderingen innen 26. juni 2026.