Oppsummering

Saken gjelder behandlingen av klager over vedtak om omsorgsstønad. Klageren fikk innvilget omsorgsstønad for omsorgsoppgaver overfor sin sønn, men klaget over utmålingen. Statsforvalteren skrev i klagevedtaket at prøvingstemaet var om kommunens vedtak var «åpenbart urimelig». Det fremgikk ikke av vedtaket at det var vurdert om tjenestetilbudet samlet sett dekket sønnens behov for forsvarlige helse- og omsorgstjenester. I etterkant av ombudets undersøkelsesbrev foretok Statsforvalteren en fornyet vurdering hvor forsvarlighetskravet inngikk.

Sivilombudet kom til at en vurdering av forsvarlighetskravet skulle inngått i det opprinnelige klagevedtaket. Sivilombudet kom også til at Statsforvalteren skulle foretatt en full prøving av kommunens vedtak hvor hensynet til det kommunale selvstyret tillegges stor vekt ved prøvingen av det frie skjønn. Ombudet ba Helse- og omsorgsdepartementet sørge for at gjeldende veiledere endres i tråd med ombudets og departementets syn på gjeldende rett.

Sakens bakgrunn

X kommune innvilget omsorgsstønad til A og B for omsorgsoppgaver overfor deres voksne sønn C (heretter sønnen). Stønaden ble utmålt til 35,5 timer pr. uke. A (heretter klageren), som også er sønnens verge, klaget på vedtaket. Kommunen vurderte saken på nytt, fastholdt vedtaket og sendte klagesaken til Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, som i oktober 2025 opprettholdt kommunens vedtak.

Statsforvalteren anga at vurderingstemaet var om kommunens vedtak var åpenbart urimelig:

«For vedtak om omsorgsstønad, skal vi legge stor vekt på det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. Det følger av forarbeidene til pasient- og brukerrettighetsloven at statsforvalteren må akseptere kommunens skjønnsutøvelse med mindre resultatet fremstår som åpenbart urimelig, jf. pasient- og brukerrettighetslovens forarbeider, jf. Prop.91 L (2010-2011).

Vi skal vurdere om vedtak om omsorgsstønad er åpenbart urimelig.

Begrepet ‘åpenbart urimelig’ tilsier at det krever en høy grad av urimelighet for at vi skal kunne fastslå at kommunens vedtak er ugyldig. Spørsmålet er om det omfanget av omsorgsstønad som er innvilget er åpenbart urimelig sett i forhold til antall timer særlig tyngende omsorgsarbeid som omsorgsyteren utfører og karakteren av omsorgsarbeidet.»

Det fremgår av både Statsforvalterens og kommunens vedtak at sønnen har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen.

Statsforvalteren påpekte at det var en svakhet ved kommunens vurdering at utførelsen av praktiske oppgaver i hjemmet ikke var kartlagt og vurdert. Verken den manglende vurderingen eller øvrige forhold innebar imidlertid at vedtaket var åpenbart urimelig.

I klagen hit skrev klageren at vedtaket led av flere feil. Klageren mente blant annet at Statsforvalteren hadde begått feil ved overprøvingen av kommunens skjønn.

Våre undersøkelser

Vi undersøkte saken nærmere med Statsforvalteren. Vi stilte blant annet spørsmål om hva som var det rettslige grunnlaget for vurderingstemaet «åpenbart urimelig», og om dette kun knyttet seg til prøvingen av kommunens utøvelse av det frie skjønn. Videre spurte vi om Statsforvalteren hadde vurdert kravet til forsvarlighet etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd.

Statsforvalteren svarte at de la til grunn at begrensningen om at vedtaket kun kan endres hvis det er «åpenbart urimelig», kun gjelder kommunens frie skjønn. Det ble ikke oppgitt noe rettslig grunnlag for denne begrensningen i prøvingskompetansen.

Statsforvalteren skrev at de hadde hatt en intern diskusjon om hva som var vurderingstemaet i klagesaker om utmåling av omsorgsstønad der det ikke var innvilget andre helse- og omsorgstjenester. Med henvisning til blant annet uttalelser fra ombudet var Statsforvalterens konklusjon at kravet til forsvarlighet må vurderes i slike saker.

Siden Statsforvalteren ikke hadde vurdert forsvarlighet i sitt opprinnelige vedtak, fulgte en ny vurdering av saken som vedlegg til svaret på undersøkelsen. I den nye vurderingen inngikk kravet til forsvarlighet, men uten at det endret utfallet.

Statsforvalteren skrev at kommunens manglende kartlegging og vurdering av timer til praktiske oppgaver i hjemmet i utgangspunktet kunne utgjøre en saksbehandlingsfeil. I denne saken forelå det imidlertid ikke en saksbehandlingsfeil som kunne ha virket inn på vedtakets innhold, siden det innvilgede omfanget oversteg det antallet timer kommunen hadde beregnet skulle kompenseres. Statsforvalteren mente det derfor ikke var sannsynlig at omfanget ville blitt større dersom det hadde blitt tatt hensyn til praktiske oppgaver i hjemmet.

Vi så behov for å stille Statsforvalteren oppfølgingsspørsmål om prøvingen av kommunens frie skjønn. Vi spurte om Statsforvalteren mente prøvingen av kommunens frie skjønn i vedtak om bl.a. omsorgstjenester var begrenset til om skjønnsutøvelsen er åpenbart urimelig, eller om det skulle gjøres en full prøving hvor hensynet til det kommunale selvstyret tillegges stor vekt. Dersom Statsforvalteren mente prøvingen var begrenset til en prøving av om skjønnsutøvelsen var åpenbart urimelig, ba vi opplyst hva det rettslige grunnlaget var, og hvilken vekt som i så fall var lagt på ordlyden i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 tredje punktum og forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum. Vi viste også til at da reguleringen av omsorgsstønad ble flyttet fra sosialtjenesteloven til pasient- og brukerrettighetsloven, la enkelte utsagn i forarbeidene opp til å videreføre rettstilstanden om at vedtaket bare kunne endres når skjønnet var åpenbart urimelig, jf. Prop. 91 L (2010–2011) s. 396 og sosialtjenesteloven (1991) § 8-7.

Statsforvalteren svarte i denne omgangen at de foretar en full prøving av saksbehandling, faktum, rettsanvendelse og skjønnsutøvelse. I saker om omsorgstjenester legger de stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. Prøvingen av skjønnet var ikke begrenset til en vurdering av om resultatet er åpenbart urimelig.

Siden Statsforvalteren ikke gikk nærmere inn på forholdet mellom ordlyden i pasient- og brukerrettighetsloven og forarbeidene til § 7-7, fant vi grunn til å undersøke spørsmålet om klageinstansens prøving med Helse- og omsorgsdepartementet. Departementet svarte at statsforvalteren i tråd med ordlyden i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 tredje punktum skal gjøre en full prøving hvor hensynet til det kommunale selvstyret tillegges stor vekt ved prøvingen av det frie skjønnet. Forarbeidene innebærer ikke at begrensningen til å kun prøve om vedtaket var «åpenbart urimelig», fortsatt skulle gjelde.

Klageren og Statsforvalteren har inngitt merknader i saken.

Sivilombudets syn på saken

1. Innledning

Saken gjelder statsforvalterens prøvingskompetanse i saker om omsorgsstønad.

Omsorgsstønad kan være et «tiltak for å lette omsorgsbyrden» etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-8. Kommunens ansvar for å tilby omsorgsstønad eller annen pårørendestøtte følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6.

Omsorgsstønad kan inngå i kommunens oppfyllelse av kravet til nødvendige og forsvarlige tjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd. Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 at helse- og omsorgstjenestene skal være «forsvarlige». Selv om § 4-1 regulerer forvaltningens plikter, har bestemmelsen også betydning for den enkelte pasient og brukers rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester.

Verken helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6, pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-1 eller 2-8 gir pasienten eller brukeren rett til en bestemt tjeneste, jf. Prop. 49 L (2016–2017) på s. 29. Så lenge forsvarlighetskravet er oppfylt, ligger organiseringen av helse- og omsorgstjenestene til kommunens frie skjønn, jf. bl.a. SOM-2024-3854 avsnitt 30. Kommunen kan altså, i stedet for eller i tillegg til omsorgsstønad, tilby andre tjenester direkte til pasient/bruker. Når det er gitt tilbud om omsorgsstønad som ledd i oppfyllelse av retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester, må imidlertid omsorgsstønaden, eventuelt sammen med andre tjenester, være på et forsvarlig minstenivå. Utmåling av omsorgsstønad utover dette minstenivået hører derimot under kommunens frie skjønn.

Saken reiser både spørsmål om statsforvalterens plikt til å vurdere forsvarlighetskravet i saker om omsorgsstønad, og statsforvalterens prøving av kommunens frie skjønn ved utmålingen.

2. Prøving av forsvarlighetskravet

Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd gir pasient og bruker rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Bestemmelsen «skal tolkes slik at pasient og bruker har krav på nødvendig hjelp med en forsvarlig standard, basert på en individuell helsefaglig og/eller sosialfaglig vurdering av behov», jf. Prop. 91 L (2010–2011) punkt 29.5.2 på side 345. Retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd korresponderer med kommunens plikt til å sørge for å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1.

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 sier at helse- og omsorgstjenestene skal være «forsvarlige». Selv om § 4-1 etter sin ordlyd regulerer forvaltningens plikter, har bestemmelsen også betydning for den enkelte pasient og brukers rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard og beskriver det lovmessige minstekravet til helse- og omsorgstjenesten. I forsvarlighetskravet ligger at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang, jf. Prop. 91 L (2010–2011) kapittel 47 på side 494. Samme sted står det at forsvarlighetskravet gjelder både den enkelte deltjenesten og kommunens tilbud som helhet.

Sivilombudet uttalte i SOM-2024-3854 at statsforvalteren ikke kan avstå fra en forsvarlighetsvurdering i saker om utmåling av omsorgsstønad der omsorgsstønad til omsorgsgiver er gjort til en del av tjenestetilbudet til omsorgsmottakeren, se avsnitt 24. Se også SOM-2025-5579.

I denne saken er omsorgsstønaden gitt for å oppfylle sønnens rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Ombudet konkluderer etter dette med at Statsforvalteren skulle ha vurdert forsvarlighet da de behandlet klagerens sak.

Som følge av ombudets undersøkelse har Statsforvalteren foretatt en fornyet vurdering i klagerens sak hvor forsvarlighetskravet inngår.

3. Statsforvalterens prøving av kommunens frie skjønn

3.1 Problemstilling

Spørsmålet er om Statsforvalteren tok utgangspunkt i feil vurderingstema ved prøvingen av kommunens frie skjønn da de vurderte om skjønnsutøvelsen var «åpenbart urimelig».

3.2 Rettslige utgangspunkter

Forvaltningsloven § 34 andre ledd første punktum fastsetter at klageinstansen kan prøve «alle sider av saken». Det samme gjelder klager etter pasient- og brukerrettighetsloven, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7, som fastsetter at «[f]orvaltningslovens regler om behandling av klager over enkeltvedtak gjelder så langt de passer, med de særlige bestemmelser som er gitt i dette kapitlet». Ombudet har flere ganger uttalt at prøvingsplikten etter forvaltningsloven § 34 krever at klageinstansen gjør en selvstendig vurdering av sakens rettslige, faktiske og skjønnsmessig sider, se bl.a. ombudets uttalelse i sak SOM-2025-1633 avsnitt 56.

Pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 andre punktum fastsetter at statsforvalteren i saker om helsetjenester skal «legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn». For øvrige kommunale vedtak, som vedtak om omsorgsstønad, jf. Prop. 91 L (2010–2011) s. 519, skal klageinstansen legge «stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn», jf. § 7-7 tredje punktum som også viser til den likelydende regelen i forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum. Regelen gir en generell føring for vektlegging av hensynet til det kommunale selvstyret ved vurderingen av det frie skjønnet, men er ingen rettslig kompetansebegrensning, jf. ombudets uttalelse i sak SOM-2022-3926 avsnitt 18 med videre henvisninger til Prop. 64 L (2016–2017) punkt 7.1.

Regelen i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 tredje punktum ble vedtatt samtidig med at reguleringen av omsorgsstønad ble flyttet fra sosialtjenesteloven til pasient- og brukerrettighetsloven. I forarbeidene til lovendringen foretok departementet en lengre gjennomgang av klageinstansens kompetanse i saker etter pasient- og brukerrettighetsloven, jf. Prop. 91 L (2010–2011) pkt. 34.7.9. Det ble vist til at det på det tidspunktet gikk et skille mellom ordningen for klager etter forvaltningsloven og sosialtjenesteloven. Etter den tidligere sosialtjenesteloven (1991) § 8-7 kunne statsforvalteren ved prøvingen av det frie skjønn bare endre kommunens vedtak dersom skjønnet var «åpenbart urimelig». Den tidligere bestemmelsen innebar et snevrere prøvingstema enn det som følger av forvaltningsloven § 34, som da fastsatte en full prøving, men hvor hensynet til det kommunale selvstyret skulle legges vekt på ved prøvingen av det frie skjønn.

Departementet foreslo etter en helhetsvurdering at forvaltningslovens ordning i utgangspunktet skulle legges til grunn for klageinstansens kompetanse etter pasient- og brukerrettighetsloven. For helsetjenester skulle det legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøvingen av det frie skjønn, mens det for øvrige vedtak skulle legges stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. I denne sammenhengen uttalte departementet også at det «legger opp til å videreføre gjeldende rett», og at lovforslaget for ytelsene etter sosialtjenesteloven ikke ville «innebære noen endring av betydning i forhold til gjeldende rett».

Uttalelsene i forarbeidene kan tyde på at departementet ikke fullt ut har tatt innover seg forskjellen mellom at klageinstansen bare kan endre vedtak om omsorgsstønad når vedtaket er «åpenbart urimelig», og en full prøving hvor hensynet til det kommunale selvstyret tillegges stor vekt. I juridisk teori er det omtalt som «påfallende» når forarbeidene legger til grunn at begrensningen etter forvaltningsloven samsvarer med begrensningen etter den tidligere sosialtjenesteloven, se Aslak Syse, Pasient- og brukerrettighetsloven med kommentarer (4. utg. 2015), s. 600. Syse omtaler prøvingstilnærmingene som formelt sett klart ulike, men viser til at forarbeidenes føringer er at de skal forstås på samme måte.

Forarbeidenes henvisning til å videreføre gjeldende rett synes å ha fått feste i Helsedirektoratets Veileder for saksbehandling (IS-2442) (side 65) og Helsetilsynets Veiledning for statsforvalterens behandling av rettighetsklager etter pasient- og brukerrettighetsloven (side 74). Begge steder fremgår det at lovens ordlyd skal forstås slik at statsforvalteren kun skal vurdere om vedtaket er «åpenbart urimelig» ved prøvingen av det frie skjønn.

3.3 Tok Statsforvalteren utgangspunkt i riktig vurderingstema ved prøvingen av kommunens frie skjønn?

Pasient- og brukerrettighetsloven § 7‑7 fastsetter som nevnt at forvaltningslovens regler om klagebehandling gjelder «så langt de passer» med de særlige bestemmelsene som er gitt i kapittel 7. Utgangspunktet er dermed at statsforvalteren i disse sakene har en plikt til å prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd første punktum.

Pasient- og brukerrettighetsloven kap. 7 inneholder ingen bestemmelser som etter sin ordlyd avviker fra forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum ved prøvingen av kommunale vedtak om omsorgsstønad. Tvert imot trekker den likelydende bestemmelsen i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 tredje punktum klart i retning av at prøvingskompetansen i disse sakene er den samme som etter forvaltningsloven.

Forarbeidene til bestemmelsen gir riktignok uttrykk for at departementet mente at forslaget ikke innebar noen «… endring av betydning i forhold til gjeldende rett». Gjeldende rett på det tidspunktet var at vedtaket kun kan endres når skjønnet er «åpenbart urimelig», jf. Prop. 91 L (2010–2011) s. 396. Uttalelsene i forarbeidene står i motstrid til ordlyden i loven, som forutsetter en full prøving med en retningslinje for prøvingen av det frie skjønn. Ombudet mener det er uklart hva som her var ment, og hvordan forarbeidene isolert sett skal forstås.

Lovens ordlyd er i seg selv klar, og dens henvisning til forvaltningsloven taler med tyngde for at det ikke skal gjelde noen regel om en mer begrenset prøvingskompetanse i omsorgsstønadssakene. Forarbeidene er i det minste uklare. Som påpekt av Syse er ikke prøvingstemaet etter forvaltningsloven og den tidligere sosialtjenesteloven det samme. Ombudet utelukker derfor ikke at uttalelsene i forarbeidene kan bygge på en misforståelse. Etter dette mener ombudet at forarbeidsuttalelsene ikke kan tillegges avgjørende vekt.

Departementet har i svaret til ombudet skrevet at uttalelsene i forarbeidene om å videreføre gjeldende rett «ikke kan bety at regelen om ‘åpenbart urimelig’ fortsatt skal gjelde. Uttalelsene må i stedet forstås som en begrunnelse for endringen». Sivilombudet går ikke nærmere inn på departementets forklaring, men konstaterer at departementets konklusjon er at forvaltningslovens regler gjelder uavhengig av uttalelsene i forarbeidene.

Også Statsforvalteren har i svaret til ombudet uttrykkelig avvist at prøvingen er begrenset til å vurdere om kommunens skjønnsutøvelse er «åpenbart urimelig». Sivilombudet er enig med Statsforvalteren og departementet. 

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren hadde en plikt til å vurdere om tjenestetilbudet samlet sett var forsvarlig, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Sivilombudet er også kommet til at Statsforvalteren ved klagebehandlingen skulle foretatt en full prøving av kommunens vedtak, hvor hensynet til det kommunale selvstyret ble tillagt stor vekt ved prøvingen av det frie skjønn, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7‑7.

Statsforvalteren har i den fornyede vurderingen vurdert forsvarlighetskravet, men ikke tatt utgangspunkt i riktig vurderingstema ved prøvingen av kommunens frie skjønn. Sivilombudet ber derfor Statsforvalteren foreta en ny vurdering og minner i denne sammenhengen om at det skal fremgå av begrunnelsen hvordan hensynet til det kommunale selvstyret er vektlagt, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd fjerde punktum.

Sivilombudet ber Helse- og omsorgsdepartementet sørge for at gjeldende veiledere endres i tråd med ombudets og departementets syn på gjeldende rett.