Oppsummering

Saken gjelder kommunens adgang til å avstå fra å forfølge en overtredelse av tiltaksforbudet i strandsonen. Tiltaket besto av ombygging, herunder utvidelse og heving, av et naust oppført innenfor 100-metersbeltet langs sjøen. Frøya kommune fant at overtredelsen var av «mindre betydning» og avsto fra å forfølge ulovligheten, jf. plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd.

Ombudet har kommet til at kommunens vurdering av det ulovlige tiltaket er mangelfull. Kommunen synes ikke å ha vurdert om eller i hvilken grad overtredelsen innebærer en tilsidesettelse av de hensyn som tiltaksforbudet i pbl. § 1-8 er ment å ivareta. Kommunen bes om å behandle spørsmålet om oppfølging av ulovligheten på nytt.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) har i perioden 2020–2024 sendt flere varsler til Frøya kommune om tiltak som en nabo hadde utført på klagerens eiendom og på naboeiendommen. I varslene ble det tatt opp flere tiltak i strandsonen som ikke var omsøkt eller godkjent, herunder rivning av eksisterende sjøhus og oppføring av nytt sjøhus, utlegging av flytebrygge, oppfylling av masser, ombygging og utvidelse av naust og etablering av lundbru. 

I brev 4. september 2024 avsluttet kommunen sin ulovlighetssak. Kommunen opplyste at de hadde gjennomført en befaring for å kartlegge de faktiske forholdene. Videre viste kommunen til en intern strategi og rutine for ulovlighetsoppfølging, vedtatt av kommunestyret 31. mai 2018. Ulovlighetsstrategien oppstiller en prioriteringsrekkefølge inndelt i tre kategorier. Kommunen vurderte at «tiltaket» var i kategori tre, som omfatter «saker hvor det ikke er fare for skade på lov, helse, miljø og hvor regelbruddet er av mindre art.». På den bakgrunn fant kommunen at «tiltaket» var av «mindre betydning» etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 32-1 og avsto fra å forfølge ulovligheten.

Klageren brakte deretter saken inn for ombudet 2. september 2025. Klageren anførte at kommunens praksis for oppfølgning av ulovlige tiltak i strandsonen er mangelfull og vilkårlig. Klageren skriver at kommunen hovedsakelig prioriterer ulovlighetsoppfølging når det er fare for liv og helse. Klageren mente derfor at strandsonevernet ikke er tilstrekkelig ivaretatt.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere. Vi ba blant annet kommunen om å redegjøre for hvilke tiltak beslutningen om å avstå fra ulovlighetsoppfølging gjaldt. Vi spurte også hvilke bestemmelser i lov og/eller plan tiltaket/tiltakene ble vurdert å være i strid med.

Kommunen svarte at beslutningen om å avstå fra ulovlighetsoppfølging gjaldt ombygging av naustet på eiendommen, herunder heving og utvidelse av naustet. Det eksakte omfanget av hevingen og utvidelsen ble ikke nevnt. Etter kommunens vurdering var tiltaket en vesentlig endring av tiltak som nevnt under pbl. § 20-1 bokstav a, jf. § 20-1 bokstav b.

Vi ba kommunen om å redegjøre for hvordan kommunen vurderte alvorlighetsgraden av ulovligheten(e) sett hen til vilkåret «mindre betydning» i pbl. 32-1 andre ledd. Til dette svarte kommunen at de anså det som alvorlig at tiltaket var utført i strandsonen i et område som er uregulert. Etter en samlet vurdering hadde kommunen likevel funnet at ulovligheten var å anse som «mindre alvorlig». Kommunen skrev følgende om hvilke momenter som var vektlagt i vurderingen:

«På den andre siden ble det vurdert som nødvendig at naustet ble satt i stand og arbeidene, som medførte heving og en mindre utvidelse av naustet, var en klar forbedring av naustets tilstand. Det ble vurdert som positivt med tanke på natur og miljø samt sikkerhet for dyr og mennesker at naustet ble istandsatt forut for eventuelle ulykker/skader som kunne inntruffet som følge av løse gjenstander/materialer fra bygget.

At tiltaket gjaldt en vesentlig endring av eksisterende bebyggelse var etter kommunens skjønn et moment som trakk i retning av at tiltaket var mindre alvorlig enn om tiltaket hadde vært oppføring av ny bebyggelse i strandsonen.»

Til sist skrev kommunen at de hadde mottatt et varsel om sjøhuset, men at det ikke var registrert ulovlighetssaker for de øvrige tiltakene klageren hadde meldt inn i 2024.

Basert på kommunens svar, fant vi grunn til å stille ytterligere spørsmål. Vi ba kommunen redegjøre for hvilken byggegrense som gjelder for den aktuelle eiendommen, og om kommunen hadde vurdert om tiltaket var utført i strid med gjeldende byggegrense mot sjø. 

I svarbrevet skrev kommunen at det ikke er regulert byggegrense mot sjø for den aktuelle eiendommen. Det er dermed det generelle forbudet mot tiltak i 100-meters belte langs sjø etter pbl. § 1-8 andre ledd som gjelder. Etter kommunens vurdering var tiltaket utført i strid med gjeldende byggegrense mot sjø. 

Kommunen ble videre bedt om å redegjøre for hvilken betydning en eventuell overtredelse av byggegrensen har for vurderingen av om ulovligheten er av «mindre betydning» jf. pbl. § 32-1 andre ledd. Til dette skrev kommunen at heving av eksisterende naust i realiteten var nødvendig vedlikehold av naustet. Igjen nevnte kommunen at de har vektlagt at det ikke er tale om et nytt bygg. Til sist viste kommunen til Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen, fastsatt i kongelig resolusjon 28. mai 2021, hvor Frøya kommune er plassert i sone 3. Plasseringen i sone 3 innebærer at det er mindre press på arealene i strandsonen, noe kommunen anså som et moment i vurderingen av om ulovligheten er av «mindre betydning».

Klageren kom med merknader til kommunens svar. Klageren fastholdt at kommunens vurderinger er mangelfulle, ettersom summen av tiltak i strandsonen ikke er hensyntatt. Når det gjaldt kommunens vektlegging av vedlikeholdsbehov, påpekte klageren at dette momentet i seg selv ikke er grunn til å fravike byggeforbudet i strandsonen. Videre anførte klageren at overtredelsen ikke er vurdert opp mot relevante hensyn i saken, herunder kulturminner og friluftsliv.

Klagers merknader ble oversendt kommunen.

Tiltakshaveren på eiendommen fikk som berørt tredjepart anledning til å komme med merknader. 

Sivilombudets syn på saken

1. Rettslige utgangspunkter

Spørsmålet i saken er om overtredelsen er av «mindre betydning» og om kommunen har vektlagt relevante momenter i vurderingen av tiltakets betydning, jf. pbl. § 32-1 andre ledd.  

Etter plan- og bygningsloven § 32-1 første ledd har kommunen plikt til å forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven.

Det fremgår at Ot. prp.nr. 45 (2007-2008) side 172 at hovedregelen i § 32-1 første ledd skal «synliggjøre et særskilt ansvar for å forfølge ulovligheter og bidra til at plan- og bygningsmyndighetene prioriterer ulovlighetsoppfølgning». Formålet med bestemmelsen er å sikre etterlevelse og respekt for regelverket og de hensyn som reglene er satt til å beskytte, herunder å ivareta borgernes tillit til forvaltningen, jf. blant annet ombudets uttalelser 29. september 2015 (SOM-2015-8), 25. november 2019 (SOM-2019-3688) og 25. november 2020 (SOM-2020-2911).

Plikten til å forfølge ulovligheter er ikke absolutt. Det følger av pbl. § 32-1 andre ledd at kommunen kan avstå fra å forfølge overtredelser av «mindre betydning». I NOU 2005:12 Mer effektiv bygningslovgivning II side 536 var det foreslått å videreføre daværende regel i plan- og bygningsloven (1985) § 116 b andre ledd om at kommunen bare kunne unnlate å forfølge forhold av «bagatellmessig betydning». Av Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) side 352 fremgår det at bakgrunnen for at departementet valgte å endre til uttrykket «mindre betydning», var at dette ville gi kommunene et noe større spillerom for skjønn med hensyn til om ulovligheter skal følges opp.

Verken lovens ordlyd eller forarbeider angir hvilke momenter som er relevante i vurderingen om en overtredelse er av «mindre betydning». Hva som kan være av «mindre betydning» må vurderes konkret i den enkelte sak. Ombudet har i en uttalelse 29. september 2015 (SOM-2015-8) fremhevet at sentrale momenter vil være overtredelsens art og omfang, avvikets betydning for de interesser som plan- og bygningsloven skal sikre og om overtredelsen kan medføre fare eller ulempe for omgivelsene eller allmenne interesser. Ombudet presiserte samtidig at selv om et tiltak har fungert godt, kan ikke dette anses å være avgjørende for om overtredelsen er av «mindre betydning».

I ombudets uttalelse 10. desember 2025 (SOM-2025-261) er det videre lagt til grunn at tiltak som er avhengig av dispensasjon for å kunne godkjennes, også kan anses som overtredelser av «mindre betydning». Om vurderingstemaet i slike tilfeller, uttaler ombudet følgende i avsnitt 62:

«Når et tiltak er avhengig av dispensasjon for å kunne godkjennes, blir det sentrale vurderingstemaet om, og i hvilken grad, overtredelsen innebærer et inngrep i de hensyn bestemmelsen det er behov for dispensasjon fra, er ment å ivareta. Spørsmålet er om formålet med og hensynet bak den aktuelle reguleringen – enten det følger av planbestemmelse eller plan- og bygningslovgivningen – berøres, og i så fall om og i hvilken grad hensynene tilsidesettes. Dersom overtredelsen fører til et avvik av mindre betydning fra de hensyn bestemmelsen er ment å sikre, vil kommunen etter en konkret vurdering kunne unnlate oppfølging etter plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd. Når hensynet bak den aktuelle innskrenkingen i eierens rådighet ikke slår til for det aktuelle tiltaket, tilsier ressurs- og rimelighetshensyn at kommunen bør ha adgang til å unnlate oppfølging.»

Ovennevnte vurderingstema er også relevant når et tiltak er utført i strid med byggeforbudet i strandsonen etter plan- og bygningsloven § 1-8. Ombudet utelukker ikke at et slikt tiltak kan anses som en overtredelse av «mindre betydning» etter en konkret vurdering. Likevel skal det mer til for at overtredelser som berører statlige og regionale interesser kan anses som overtredelser av «mindre betydning», jf. avsnitt 64 i nevnte uttalelse.

2. Kommunens vurdering av om overtredelsen er av «mindre betydning» 

Kommunen har opplyst at beslutningen om å avstå fra ulovlighetsoppfølging omfatter heving og utvidelse av et eldre naust (tiltaket). Slik saken er opplyst her, har kommunen ikke tatt stilling til lovligheten av de øvrige forholdene som klager har varslet om. Temaet i det følgende er derfor kommunens vurdering av tiltaket.

Kommunen har vurdert at tiltaket er utført i strid med tiltaksforbudet i 100-metersbelte langs sjø, jf. pbl. § 1-8 andre ledd. I 100-metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag skal det tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser, jf. pbl. § 1-8 første ledd.  I forarbeidene Ot.prp.nr. 32 (2007–2008) side 174, er det presisert at bestemmelsen angir hvilke hensyn som begrunner tiltaksforbudet i strandsonen. Vern om strandsonen er videre et nasjonalt mål og forbudet mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen veier tungt, jf. Ot.prp.nr. 32 (2007–2008) side 243.

Vurderingstemaet for kommunen er om, og i hvilken grad, overtredelsen innebærer et inngrep i de hensynene som tiltaksforbudet skal ivareta. Vurderingen må ta utgangspunkt i det konkrete tiltaket som er utført, sett opp mot de faktiske forholdene på stedet.

Utfallet av vurderingen vil variere avhengig av hvilke konsekvenser overtredelsen får for hensynene bak tiltaksforbudet. Et illustrerende eksempel kan være oppføring av et vedskjul. Dersom vedskjulet oppføres i tilknytning til en godkjent bolig og i randsonen av 100-metersbeltet, vil tiltaket ikke nødvendigvis medføre ytterligere privatisering. Dette er momenter som underbygger at tiltaket ikke utgjør et inngrep i hensynene tiltaksforbudet skal ivareta. Plasseres det samme vedskjulet for eksempel slik at det vanskeligjør bruken av en kyststi, vil det derimot utgjøre et inngrep i både hensynet til friluftsliv og allmenne interesser. I et slikt tilfelle, er det nærliggende å komme til at overtredelsen ikke er av «mindre betydning». Tiltaket er isolert sett det samme, men dets plassering og konsekvenser, medfører at vurderingene får ulike utfall.

Slik saken er opplyst for ombudet, synes kommunen ikke å ha vurdert hvilke strandsoneverdier det aktuelle området har og om overtredelsen innebærer en tilsidesettelse av disse hensynene.

Kommunen har vist til at Frøya kommune er plassert i sone 3 i de Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen (retningslinjene). Retningslinjene gjelder for kommunens arealplanlegging i strandsonen. Sone 3 omfatter områder hvor det er mindre press på arealene og det i større grad kan åpnes for nye tiltak, jf. retningslinjene punkt 10. Klassifiseringen tilsier at den lokale handlefriheten står noe sterkere enn i kommuner med større utbyggingspress. Likevel er det presisert at soneinndelingen ikke tar fullt ut hensyn til lokale forskjeller i utbyggingspress og verneverdier innad i den enkelte kommune, jf. retningslinjene punkt 4. En generell henvisning til soneinndelingen kan derfor ikke begrunne at en overtredelse av pbl. § 1-8 er av «mindre betydning». Det må fortsatt foretas en konkret vurdering av overtredelsen sett opp mot hensynene som begrunner tiltaksforbudet, og hvordan disse gjør seg gjeldende i det aktuelle området.

Videre synes kommunen hovedsakelig å ha lagt vekt på naustets standard og vedlikeholdsbehov. I svarbrevene hit skriver kommunen blant annet at det var nødvendig at naustet ble satt i stand og at arbeidene medførte en forbedring av naustets tilstand. Momentene viser i all hovedsak at overtredelsen har hatt en positiv effekt for naustet isolert og i forlengelsen medført fordeler for tiltakshaver. 

Naustets standard og tilstand sier i utgangspunktet ikke noe om hvorvidt overtredelsen innebærer et inngrep i natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre viktige allmenne interesser, jf. pbl. § 1-8 første ledd. Et tiltak kan isolert sett medføre forbedret standard, og samtidig utgjøre et inngrep i de hensyn tiltaksforbudet skal ivareta. Et eksempel er hvis det oppføres en ny og mer solid brygge der det tidligere stod en gammel og delvis ødelagt konstruksjon. Selv om den nye bryggen utgjør en funksjonell og estetisk forbedring, innebærer den like fullt en utvidelse av den private bruken av strandsonen og mulig økt privatisering av et område hvor allmennhetens interesser skal veie tungt.

Kommunen har på sin side, vist til at manglende vedlikehold vil kunne resultere i fare for mennesker og dyr. Plikten til å vedlikeholde eksisterende bygninger skal som utgangspunkt ivaretas innenfor de rammene plan- og bygningslovgivningen oppstiller. Kommunen har flere virkemidler for å avverge fare for skade hvis et lovlig tiltak utgjør en risiko for omgivelsene, for eksempel på grunn av manglende vedlikehold. Her kan det nevnes pålegg om tiltak etter pbl. § 31-7 eller pålegg om rivning og fjerning etter pbl. § 31-10. 

En tiltakshaver som utfører et ulovlig tiltak, skal heller ikke stilles i en bedre rettslig posisjon bare fordi sluttresultatet anses som en forbedring av tidligere standard. Dette argumentet vil kunne påberopes av alle som har utført ulovlige tiltak som har gitt økt nytteverdi for tiltakshaver, og kommunen kan etter ombudets syn ikke avslutte ulovlighetsoppfølgingen alene ut fra en slik vurdering. En slik fremgangsmåte vil i så fall kunne uthule reglene om søknadsplikt, hvor formålet er å sikre at det foretas en bredere vurdering av hensynene loven skal ivareta.

I lys av ovennevnte, er forbedret standard og behov for utbedring av tiltak som utgjør en risiko for omgivelsene på grunn av manglende vedlikehold, ikke relevante momenter ved vurderingen av hvor alvorlig overtredelsen er, og om den av den grunn kan anses å være av «mindre betydning».

Kommunen har vektlagt noen momenter som isolert sett er relevant ved vurderingen av om overtredelsen er av «mindre betydning». I svarbrevene hit har kommunen vist til at tiltaket ikke omfattet oppføring av et nytt bygg, men en vesentlig endring av eksisterende bebyggelse. Overtredelsens omfang er et relevant moment, men ikke nødvendigvis avgjørende for utfallet av vurderingen. Hvilken vekt momentet tillegges avhenger av hvilke strandsoneverdier overtredelsen berører. Selv et tiltak av begrenset omfang kan medføre at hensynene bak pbl. § 1-8 tilsidesettes i en slik grad at overtredelsen ikke kan sies å være av «mindre betydning». Her viser vi til eksempelet om vedskjulet som illustrert ovenfor. 

Ombudet utelukker ikke at den aktuelle overtredelsen etter en konkret vurdering kan være av «mindre betydning». Ut fra sakens opplysninger, behandler ikke kommunens vurdering de relevante momenter som må inngå for å begrunne at overtredelsen av pbl. § 1-8 er av «mindre betydning», jf. pbl. § 32-1 andre ledd.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at kommunens vurdering er mangelfull. Kommunen synes ikke å ha vurdert om eller i hvilken grad overtredelsen innebærer en tilsidesettelse av de hensyn som tiltaksforbudet i pbl. § 1-8 er ment å ivareta. Forholdene kommunen har pekt på, herunder vedlikeholdsbehov og oppgradering av naustets standard, er ikke relevant ved vurderingen av om overtredelsen av pbl. § 1-8 er av «mindre betydning».  Kommunen bes derfor om å behandle saken på nytt. Ombudet forutsetter også at kommunen behandler de andre tiltakene som klager har varslet om. 

Sivilombudet ber om å bli holdt orientert om kommunens fornyede behandling.