Innsyn i dokumenter om tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk

Dato og saksnummer: 17.6.2026 (2025/7710)

Publisert: 25.6.2026

Sist oppdatert: 25.6.2026

Oppsummering

Saken gjelder krav om innsyn i dokumenter om tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk. Nærings- og fiskeridepartementet avslo innsynskravene. I de utvidede begrunnelsene ble samtlige avslag hjemlet i offentleglova §§ 14 første ledd, 15 første ledd eller 15 tredje, jf. første ledd, om unntaksadgang for henholdsvis organinterne dokumenter og dokumenter innhentet utenifra for den interne saksforberedelsen. Det ble ikke gitt merinnsyn i noen av dokumentene, jf. offentleglova § 11.

Etter undersøkelsene herfra ga departementet innsyn og merinnsyn i flere dokumenter samt endret avslagshjemmelen for to dokumenter til § 20 første ledd bokstav b, jf. § 12 bokstav c. Sivilombudet fant etter dette ikke tilstrekkelig grunn til videre behandling av deler av saken.

For de øvrige delene av saken, kom ombudet til at det var begrunnet tvil om dokumentene kunne unntas fra innsyn etter § 15 og § 20 første ledd bokstav b, jf. § 12 bokstav c. Det var også begrunnet tvil om departementet hadde tatt utgangspunkt i en riktig forståelse av taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, og om tre av dokumentene inneholdt taushetsbelagte opplysninger. Videre knyttet det seg begrunnet til departementets merinnsynsvurderinger.

Departementet ble bedt om å vurdere retten til innsyn i dokumentene på nytt.

Saken bakgrunn

A (heretter klageren) ba Nærings- og fiskeridepartementet om innsyn i dokumenter om tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk. Dokumentene var registrert på fire ulike saker hos departementet. Sakene gjaldt pre-notifikasjon til EFTAs overvåkningsorgan (ESA) av endringer i tilskuddsordningen, herunder dialog om dette, samt Sjøfartsdirektoratets nye elektroniske tilskuddsportal for søknader om tilskudd under ordningen. Innsynskravet omfattet følgende saks- og journalpostnummer:

sak 25/1370 dokument 2, 3 og 4
sak 24/7825 dokument 1, 5, 6, 7, 8 og 10
sak 25/502 dokument 1, 2, 3, 4, 5 og 6
sak 25/2106 dokument 1

Departementet avslo innsyn. Avslagene omfattet både hoveddokumenter og vedlegg. I seks utvidede begrunnelser 10., 11. og 18. september 2025 ble samtlige avslag hjemlet i offentleglova § 14 første ledd, § 15 første ledd eller § 15 tredje, jf. første ledd. Det ble ikke gitt merinnsyn i noen av dokumentene, jf. offentleglova § 11.

Klageren brakte innsynsavslagene inn for Sivilombudet.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av saksdokumentene fant vi grunn til å undersøke deler av saken nærmere med Nærings- og fiskeridepartementet. I brev 4. februar 2026 stilte vi spørsmål om de anvendte hjemmelsgrunnlagene for å avslå innsyn i følgende dokumenter:

sak 25/1370: vedlegg 1 til dokument 2 og vedlegg 1 til dokument 4
sak 24/7825: dokument 1, 5, 7, 8 og 10 samt vedlegg 1 og 2 til dokument 6
sak 25/502: dokument 5 og 6
sak 25/2106: dokument 1 og vedlegg 1 til 12 til dokument 1

Vi stilte også andre spørsmål, blant annet om merinnsynsvurderingene. Videre viste vi til at de dokumentene vi hadde mottatt som dokument 5 og 6 i sak 25/502 ikke samsvarte med den beskrivelsen departementet hadde gitt av innholdet i de to dokumentene i de utvidede begrunnelsene. Vi ba departementet ettergå hva dette skyldtes. Hvis vi hadde mottatt de riktige dokumentene, ba vi departementet vurdere klagerens rett til innsyn i dokumentene på nytt ut fra dokumentenes riktige innhold.

I svarbrev 23. februar 2026 fastholdt departementet at det var adgang til å avslå innsyn i dokumentene, med unntak av dokument 10 og vedlegg 2 til dokument 6 i sak 24/7825. Disse skulle klageren få fullt innsyn i. Departementet svarte videre at de etter en ny og grundig merinnsynsvurdering, hadde kommet til at det skulle gis fullt merinnsyn i vedlegg 1, 2, 4, 6, 8, 9, 11 og 12 til dokument 1 i sak 25/2106, jf. offentleglova §11.

Ettersom det er gitt fullt innsyn i de nevnte dokumentene, vil de ikke bli omtalt nærmere her. Vi vil heller ikke omtale nærmere dokument 5 og 6 i sak 25/502, vedlegg 1 til dokument 2 i sak 25/1370, og merinnsyn i dokument 2, 3 og 4 i sak 25/1370. Om bakgrunnen for dette viser vi til punkt 1 nedenfor, under Sivilombudets syn på saken.

Hovedinnholdet i de øvrige spørsmålene våre til departementet og departementets svar gjengis i det følgende.

Sak 2025/1370 – vedlegg 1 til dokument 4

Vi ba departementet begrunne unntaksadgangen etter § 14 første ledd nærmere. Vi spurte på hvilken måte vedlegget kunne anses utarbeidet for departementets egen interne saksforberedelse, og om vedlegget var sendt ut av departementet.

Departementet svarte at de for sak 25/1370 så behov for å skille tydeligere mellom hjemmelen for avslag på innsyn i hoveddokumenter og vedlegg. Hjemmelen for å unnta vedlegget ble endret til § 20 første ledd bokstav b, jf. § 12 bokstav c. Departementet skrev at vedlegget var en del av en pre-notifikasjonsdialog mellom Norge og EFTAs overvåkningsorgan (ESA), som er et forberedende ledd i en mulig notifikasjonssak. Konkret gjaldt dialogen «spørsmålet om hvilke potensielle endringer i tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk, herunder eventuelle endringer i makstakene som utbetales under ordningen, som vil kunne godkjennes av ESA som forenlige med EØS-statsstøtteregelverket etter notifikasjon». Departementet redegjorde for hvorfor de mente det var «påkravd» av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser å unnta dokumenter i pre-notifikasjonssaker fra innsyn, og for at det følger av fast praksis at slike dokumenter ikke skal offentliggjøres. Selve notifikasjonen av det endelige tiltaket til ESA, begrunnelsen for tiltaket som er valgt og all eventuell oppfølging fra ESA etter notifikasjonen falt imidlertid – etter departementets vurdering – utenfor § 20 første ledd bokstav b. I tillegg ble ESAs vedtak i notifikasjonssaker, som inneholder faktagrunnlaget og begrunnelsen for vedtaket, publisert på ESAs nettsider. Det var gjort i denne saken

Sak 24/7825 – dokument 1, 5, 7 og 8 samt vedlegg 1 til dokument 6

De fem dokumentene var opplyst å inneholde korrespondanse mellom departementet og Sjøfartsdirektoratet om direktoratets nye elektroniske tilskuddsportal for søknader om tilskudd til sysselsetting av sjøfolk. Dokument 1, 5, vedlegg 1 til dokument 6 og dokument 8 var unntatt etter § 15 første ledd første punktum, mens dokument 7 var unntatt etter § 15 tredje ledd, jf. første ledd første punktum. Vi ba departementet utdype på hvilken måte dokument 1, 5 og vedlegg 1 til dokument 6 kunne anses innhentet og utarbeidet for departementets egne interne saksforberedelse. Herunder spurte vi om dokumentene var innhentet av departementet, eller om de var oversendt av direktoratet på eget initiativ. Vi spurte også om dokumentene satte i gang en saksbehandling hos departementet. Videre ba vi om en nærmere redegjørelse for hvorfor det var «nødvendig» for å sikre «forsvarlige interne avgjerdsprosessar» hos departementet å unnta dokumentene fra innsyn. Vi ba om en konkret vurdering, herunder om innholdet i dokumentene kunne anses å være fortrolige råd eller hadde karakter av å være generelle premisser, for eksempel utredninger av faktiske forhold, eller råd av faktisk eller faglig art. Endelig spurte vi hvilken betydning det hadde for vurderingen at den nye tilskuddsportalen ble lansert for over ett år siden.

Departementet svarte at dokumenter kan anses «innhenta» også i tilfeller uten en uttrykkelig oppfordring fra det overordnede organet, når det foreligger et fast og tett samarbeid mellom organene. Departementet mente at det forelå et slikt fast og tett samarbeid mellom departementet og Sjøfartsdirektoratet om tilskuddsordningen for sjøfolk. Direktoratets nye digitale system hadde blitt utviklet over flere år. Det hadde medført løpende kontakt om blant annet hvordan systemet skal oppfylle krav i lov og forskrift, behov for eventuelle forskriftsendringer, og frister i ordningen, både generelt og spesifikt for den digitale løsningen. Det ble trukket frem at direktoratet ikke selv kan fastsette endringer i forskriften, og derfor må innhente avklaringer fra departementet.

Dokument 1 – en e-post fra Sjøfartsdirektoratet til departementet – hadde blitt sendt som en del av den etablerte avklaringslinjen. Dette fremgikk også ved at e-posten var sendt direkte til saksbehandler i departementet med ansvar for ordningen. E-posten kunne derfor ikke anses sendt «fullt ut av [direktoratets] eige drift». Selv om e-posten hadde utløst interne avklaringsprosesser i departementet, var det i innsynssaken lagt til grunn at dokumentet inngikk i den løpende styringsdialogen om tilskuddsordningen og utviklingen av det nye systemet, og i den avklaringsprosessen som departementet allerede hadde etablert. Departementet viste også til at «spørsmålet om den skjulte fristen» knyttet seg til et forhold som ble initiert av departementet i 2014. Det kunne dels leses ut av dokument 6 og 10 på saken. Dokument 1 inneholdt dessuten et spørsmål om en da pågående (nå avsluttet) sak i departementet. At direktoratet etterspurte status i en pågående sak «illustrerer at dette var del av en etablert, løpende dialog med departementet om ordningen». Departementet mente derfor at dokument 1 var utarbeidet av et underordnet organ og «innhenta» av et overordnet. Videre at dokumentet var innhentet til bruk for departementets egne interne saksforberedelse.

Det ble opplyst at dokument 1 og vedlegg 1 til dokument 6 var identiske. Om dokument 5 ble det opplyst at det var fortsettelsen på korrespondansen mellom departementet og direktoratet i dokument 1. Hjemmel for å avslå innsyn i dokument 5 ble endret fra § 15 første ledd til § 15 tredje ledd, jf. første ledd.

Departementet vurderte at det var «nødvendig» å unnta dokument 1, 5 og vedlegg 1 til dokument 6 fra innsyn for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Arbeidet med utviklingen av den elektroniske tilskuddsportalen og tilhørende justeringer i regelverk og forvaltningspraksis innebar løpende avklaringer av faglige, tekniske, juridiske og budsjettmessige spørsmål. Dialogen mellom Sjøfartsdirektoratet og departementet dreide seg ofte om uavklarte problemstillinger, og dokumentene inneholdt foreløpige vurderinger og mulige løsningsalternativer. Selv om dokument 1 inneholdt enkelte generelle premisser, besto dokumentet hovedsakelig av fortrolige råd og innspill til departementets interne saksforberedelse. Dersom slike innspill ble gjort offentlige, ville det kunne gjøre direktoratet mer tilbakeholdent med å gi åpne og uferdige innspill og vurderinger. Dette kunne svekke departementets mulighet til å gjennomføre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Selv om tilskuddsportalen hadde vært i drift i over ett år, pågikk det fortsatt arbeid med å videreutvikle løsningen, forbedre prosesser og avklare administrative og juridiske spørsmål. I dette arbeidet var departementet avhengig av at Sjøfartsdirektoratet kunne fortsette å gi fortrolige råd, vurderinger og innspill.

Departementet mente også at det var «nødvendig» å unnta dokument 7 og 8. Det ble trukket frem at dokument 8 var ledd i en e-postutveksling der Sjøfartdirektoratet ga departementet tallgrunnlag og vurderinger om søknader sendt etter ordinær terminfrist. Dokumentet besto av usikre tallanslag, vurderinger av årsaker til ettersendte søknader, og direktoratets erfaringer med innføringen av den digitale tilskuddsportalen. Dette var foreløpige innspill i dialogen, og nødvendig for departementets interne vurdering. Dersom usikre tall og vurderinger ble offentliggjort ville det kunne gjøre direktoratet tilbakeholdent med å gi åpne og uformelle innspill i tilsvarende prosesser fremover i tid. Departementets beslutningsgrunnlag ville da kunne bli mindre presist og nyansert. Dette kunne igjen svekke kvaliteten på den interne saksforberedelsen i departementet.

Sak 24/7825 – Merinnsyn – dokument 1, 5, 7 og 8 og vedlegg 1 til dokument 6

Vi viste til at departementet ved vurdering av merinnsyn hadde lagt avgjørende vekt på hensynet til «forsvarlige interne beslutningsprosesser og departementets behov for å kunne føre en fri og åpen dialog med direktoratet». Vi spurte om departementet mente at hensynet til unntak og hensynet til offentlighet stilte seg like for alle dokumentene, og ba departementet redegjøre nærmere for merinnsynsvurderingen for hvert dokument.

Departementet svarte at hensynene ikke stilte seg likt for dokumentene. Det var den fortrolige dialogen mellom departementet og direktoratet (spørsmål, bestillinger, råd, vurderinger og analyser, eller øvrig tekst som avslørte slik dialog) som tilsa unntak. Der dokumentene kun inneholdt faktiske opplysninger, uten at disse var direkte knyttet til eller på annen måte kunne avsløre den fortrolige dialogen mellom departementet og direktoratet, var behovet for unntak mindre. Departementet utdypet vurderingen av merinnsyn for hvert av dokumentene. Det ble konkludert med at det kunne gis delvis merinnsyn i dokument 1. For de øvrige dokumentene fastholdt direktoratet at hensynet til unntak veide tyngre enn behovet for offentlighet, og at det ikke skulle gis merinnsyn.

Sak 25/2106 – dokument 1 og vedlegg 3, 5, 7, og 10

Vi viste til at dokumentene var unntatt etter § 15 første ledd første punktum, og ba departementet utdype hvordan dokumentene var innhentet fra Sjøfartsdirektoratet. Vi spurte om det forelå en konkret bestilling til direktoratet, eller om innhentingen var basert på en fast forståelse om oversendelse, og i tilfelle hva denne var forankret i. Videre ba vi redegjort for hvorfor det var «nødvendig» for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser hos departementet å unnta dokumentene. Vi ba om en konkret vurdering knyttet til hvert dokument, herunder om innholdet kunne anses å være fortrolige råd eller hadde karakter av å være generelle premisser. Departementet ble også bedt om å utdype hvordan innsyn kunne medføre langsiktige skadevirkninger for fremtidige beslutningsprosesser hos departementet ved at direktoratet ville kunne vegre seg for å gi tilsvarende opplysninger til departementet i en senere beslutningsprosess av samme karakter. Vi ba om at det i svaret ble knyttet kommentarer til opplysningenes karakter, direktoratets arbeidsrammer og dets rolle som underordnet organ.

I den utvidede begrunnelsen hadde departementet skrevet at dokumentene inneholdt opplysninger som departementet ikke har rett til å dele på vegne av andre. Vi spurte om dette standpunktet gjaldt både for hoveddokumentet og vedleggene, hva som var det rettslige grunnlaget for standpunktet, og om departementet mente at dokumentene inneholdt taushetsbelagte opplysninger.

Til sist viste vil til at merinnsynsvurderingen var likelydende for hoveddokumentet og de forskjellige vedleggene. Vi spurte om hensynet til unntak og hensynet til offentlighet stilte seg likt for alle dokumentene, og ba om en nærmere redegjørelse.

Departementet svarte at dokumentene var oversendt fra direktoratet som en del av den faste terminrapporteringen for tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk, og at departementet på fast bestilling mottok slike rapporter fra direktoratet seks ganger per budsjettår. Det ble opplyst at tilskuddsordningen forvaltes av direktoratet, som også behandler søknader om støtte under ordningen. Støtte ble utbetalt etterskuddsvis 6 ganger årlig. Ettersom direktoratet behandler søknader og forvalter ordningen, besitter de all data og statistikk tilknyttet utbetalinger under ordningen. Terminrapportene ble blant annet brukt i løpende kontroll med at utbetalinger under ordningen var i tråd med lov og forskrift, og til departementets interne saksforberedelser til arbeid med statsbudsjettet. Rammene for rapporteringen, herunder variabler og datapunkter, var fastsatt av departementet.

Det var departementets vurdering at unntak var viktig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser i dialogen mellom departementet og direktoratet. Samtidig hadde departementet etter en ny og grundig vurdering kommet til at det kunne gis delvis merinnsyn i vedlegg 5, 7 og 10. Det ble opplyst at de tre vedleggene var sladdet fordi deler av dem inneholdt direkte identifiserende opplysninger. Departementet skrev at opplysninger der det er informasjon om 10 eller færre personer gjør at vedkommende kan identifiseres, og at statistikk med verdier under 10 øker risikoen for identifikasjon.

Departementet fastholdt at hoveddokument 1 og vedlegg 3 kunne unntas etter § 15 første ledd første punktum. Hoveddokumentet – en e-post fra Sjøfartsdirektoratet – inneholdt «interne vurderinger og innspill som inngår i departementets saksforberedelse for tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk». Det ble vist til at e-posten blant annet inneholdt direktoratets interne vurderinger av dataene i vedleggene. Innsyn kunne svekke den interne dialogen og gjøre det vanskeligere for underordnet organ å gi åpne og uavhengige faglige råd i fremtidige saker. Om vedlegg 3 skrev departementet at datasettet inneholdt sentrale og detaljerte opplysninger om lønnsintervaller i tilskuddsordningen, som ble benyttet i departementets interne beregningsmodeller og faglige vurderingsprosesser. For å sikre at departementets interne analyser og beslutningsprosesser kunne gjennomføres på en forsvarlig måte, var det nødvendig å unnta dokumentet fra innsyn. En offentliggjøring av datasettet ville kunne svekke departementets evne til å foreta uavhengige vurdering, samt påvirke kvaliteten på beslutningsgrunnlaget i pågående og fremtidige saker. Det ble vist til at dataene ble benyttet i departementets beregningsmodeller for å fatte beslutninger om statsbudsjettet, at de hadde et høyt detaljeringsnivå, og at de ikke var bearbeidet i stor grad. Aggregert statistikk, herunder gjennomsnittsdata for alle terminer ble offentliggjort gjennom Prop. 1. Detaljert statistikk, herunder lønnsdata om sjøfolk i ordningen, var det derimot nødvendig å unnta for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser.

Ytterligere undersøkelser sak 25/2106 – dokument 1 og vedlegg 3, 5, 7, og 10

Etter en gjennomgang av departementets svar fant vi grunn til å følge opp noen av spørsmålene våre samt stille noen ytterligere spørsmål om saken.

I brev 12. mars 2026 ba vi departementet svare på om innholdet i hoveddokument 1 og vedlegg 3, 5, 7 og 10 i sak 25/2106 var fortrolige råd eller har karakter av å være generelle premisser. Videre ba vi departementet utdype hvordan innsyn i dokumentene kunne medføre langsiktige skadevirkninger for fremtidige beslutningsprosesser i departementet. Til vedlegg 5, 7 og 10 – som det var gitt delvis merinnsyn i – spurte vi om dokumentene var sladdet fordi de var ansett å inneholde taushetsbelagte opplysninger. Hvis ja, ba vi opplyst hvilken lov- eller forskriftsbestemmelse som var ansett å hjemle taushetsplikten, og hvilke opplysninger i dokumentene som var ansett taushetsbelagte.

Departementet svarte 26. mars 2026. Svarbrevet ble oversendt i både sladdet og usladdet versjon, fordi det inneholder opplysninger som klageren ikke har fått innsyn i av departementet. Slike opplysninger har klageren ikke rett til å gjøre seg kjent med i saken for ombudet, jf. sivilombudsloven § 11. Opplysningene vil derfor ikke gjengis her.

I den sladdede versjonen av svarbrevet skrev departementet at hoveddokumentet besto av metodiske avklaringer, tekniske vurderinger og interne prosessdrøftelser, som ikke kunne anses som generelle premisser eller endelige faglige råd. Om innholdet i vedlegg 3 sto det at innholdet ikke fremsto som en generell faglig utredning, men som ledd i interne prosessvurderinger. Departementet skrev at den faste terminrapporteringen forutsatte at direktoratet, som underordnet organ, kunne oversende rådata, foreløpige vurderinger og systemtekniske avklaringer uten risiko for at slike opplysninger ble gjort offentlige. Det ble vist til at arbeidsformen bygget på at direktoratet fritt kunne dele åpne, uferdige og foreløpige opplysninger som departementet var avhengig av for å gjennomføre budsjettarbeid, kontrollfunksjoner og øvrige forvaltningsoppgaver tilknyttet ordningen. Dersom dokumentene eller de unntatte opplysningene ble offentlige, kunne direktoratet bli mer tilbakeholdent med å dele informasjon av samme karakter. En svekket dialog mellom departementet og direktoratet kunne føre til mindre treffsikre vurderinger i budsjettarbeidet og mindre effektiv styring av ordningen.

Vedlegg 5, 7 og 10 var sladdet fordi de var vurdert å inneholde opplysninger om noens personlige forhold. Departementet skrev at opplysninger om arbeidstakers stillingstype, nasjonalitet og fartøystilhørighet er personopplysninger som i små kategorier kan knyttes til identifiserbare enkeltpersoner. Når slik identifikasjon var mulig, direkte eller indirekte, mente departementet at opplysningene var taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Taushetsplikten var vurdert å omfatte følgende:

opplysninger om antall sjøfolk knyttet til enkeltfartøy og enkeltrederier
opplysninger om fordeling av nasjonalitet når gruppene er små
opplysninger om stillingstyper på enkeltfartøy
kombinasjoner av disse opplysningene som gjør identifikasjon mulig.

Departementet mente ikke at opplysninger om at et rederi mottar tilskudd under ordningen, eller hvilken tilskuddsmodell rederiet tilhører, var taushetsbelagte. Slike opplysninger var allerede offentlig tilgjengelige gjennom støtteregisteret. Opplysninger om enkeltpersoners ansettelsesforhold kunne imidlertid være taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 når de kunne knyttes til enkeltpersoner. Dette gjaldt særlig statistikk med små grupper. Opplysningene skulle da unntas offentlighet.

Klageren har fått tilsendt svarbrevet 23. februar 2026 og den sladdede versjonen av svarbrevet 26. mars 2025, og har kommet med merknader i brev 14. april 2026 hit.

Sivilombudets syn på saken

1. Hvilke dokumenter saken gjelder

Saken gjaldt opprinnelig avslag på innsyn i en rekke hoveddokumenter og vedlegg. Fordi kun deler av saken har vært undersøkt, departementet senere har gitt fullt innsyn i flere dokumenter, enkelte hjemmelsgrunnlag har blitt endret, og det er gitt nærmere begrunnelser for avslagene, er det innledningsvis funnet nødvendig å angi hvilke dokumenter saken nå gjelder, herunder hvilke dokumenter ombudet vil uttale seg om.

Etter sivilombudsloven § 10 tredje ledd kan ombudet når som helst beslutte å avslutte undersøkelsene av en klagesak på grunnlag av forklaringene som gis, hvis forvaltningen retter opp feil eller beslutter å behandle saken på nytt, eller dersom ombudet av andre grunner finner at det ikke er tilstrekkelig grunn til videre behandling av saken.

I etterkant av undersøkelsen har departementet vurdert innsyn i dokument 5 og 6 i sak 25/502 på nytt ut fra dokumentenes riktige innhold. På bakgrunn av dokumentenes innhold og de forklaringene departementet har gitt, er det ikke funnet tilstrekkelig grunn til videre behandling av avslagene. Ombudet avslutter derfor denne delen av saken.

Bakgrunnen for undersøkelsen knyttet til vedlegg 1 til dokument 2 i sak 25/1370 var at dokumentet var unntatt fra innsyn etter § 14 første ledd. Departementet har senere endret avslagshjemmelen til § 20 første ledd bokstav b, jf. § 12 bokstav c. Det er ikke funnet tilstrekkelig grunn til å foreta nærmere undersøkelser av avslaget på innsyn i dette dokumentet.

Det er heller ikke funnet tilstrekkelig grunn til ytterligere behandling av saken for så vidt gjelder de dokumentene klageren i etterkant av undersøkelsen er gitt fullt innsyn i. Dette gjelder dokument 10 og vedlegg 2 til dokument 6 i sak 24/7825 og vedlegg 1, 2, 4, 6, 8, 9, 11 og 12 til dokument 1 i sak 25/2106. Vedleggene til dokument 1 i sak 25/2106 er utgitt etter en merinnsynsvurdering. Det er grunn til å presisere at avslutningen av denne delen av saken ikke innebærer at ombudet går god for standpunktet om at det er rettslig adgang til å unnta dokumentene etter offentleglova § 15 første ledd første punktum.

Endelig er det ikke funnet tilstrekkelig grunn til videre behandling av spørsmålet om merinnsyn i dokument 2, 3 og 4 i sak 25/1370. Departementet har vurdert merinnsyn i dokumentene på nytt. De nye vurderingene er i større grad enn tidligere knyttet opp mot det konkrete innholdet i dokumentene. Vurderingen av om et dokument som kan unntas fra innsyn likevel burde ha blitt gjort helt eller delvis kjent, jf. offentleglova § 11, hører til forvaltningens skjønn, som ombudet bare i begrenset utstrekning kan kritisere, jf. sivilombudsloven § 12. På denne bakgrunn avsluttes også denne delen av saken.

Dokument 1 og vedlegg 1 til dokument 6 i sak 24/7825 er identiske. For enkelhets skyld vil ombudet i det videre omtale de to dokumentene som dokument 1 i sak 24/7825.

Saken gjelder etter dette avslag og delvis avslag på innsyn i følgende dokumenter:

Sak 24/7825: dokument 1, 5, 7 og 8
Sak 25/2106: dokument 1 og vedlegg 3, 5, 7 og 10 til dokument 1
Sak 25/1370: vedlegg 1 til dokument 4

2. Unntak for dokumenter innhentet utenifra for den interne saksforberedelsen

2.1 Rettslig utgangspunkt

Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak fra innsynsretten krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov.

Offentleglova § 15 har regler om unntak for dokumenter som er innhentet utenifra for den interne saksforberedelsen. For å kunne gjøre unntak etter bestemmelsens første ledd første punktum må følgende fire vilkår være oppfylt: Dokumentet må være (1) innhentet (2) fra et underordnet organ (3) til bruk i den interne saksforberedelsen i mottakerorganet og (4) unntak må være nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Av tredje ledd følger det at unntaket gjelder tilsvarende for dokument om innhenting av dokument som nevnt iblant annet første ledd. At unntaket gjelder tilsvarende, innebærer at nødvendighetsvilkåret også gjelder for adgangen til å unnta et dokument om innhenting av dokument, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 136.

Vilkåret om at dokumentet må være til bruk i den interne saksforberedelsen innebærer at formålet med innhentingen «i hovudsak var at det skulle brukast til saksførebuinga», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 133. Dersom det ikke er holdepunkter for hva som er formålet med innhentingen, må vurderingen skje ut fra hva som er vanlig praksis for vedkommende saks- eller dokumenttype. Som eksempel nevnes at årsmeldinger og rapporter fra underordnede organer normalt vil være utarbeidet ikke bare med sikte på oppfølging hos det overordnede organet, og dermed ikke vil være omfattet av unntaket.

Dokumentet må være «innhenta». I det ligger at dokumentet normalt må være oversendt på oppfordring fra det overordnede organet. Vilkåret er likevel ikke absolutt, og gir rom for en viss fleksibilitet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134. Som eksempel er det vist til tilfeller der det er et nært og regelmessig samarbeid mellom to organer, og der det dermed i enkelte tilfelle kan være noe tilfeldig hvor initiativet til å produsere dokumentet ligger. Formålet med vilkåret er – ifølge forarbeidene – å avgrense mot dokumenter som underordnede organer oversender «fullt ut av eige drift». Hvis det er tilfelle, vil det ikke være unntaksadgang etter bestemmelsen. Det samme gjelder dokumenter som setter i gang saksbehandling i det overordnede organet.

For å avslå innsyn etter § 15 første ledd eller § 15 tredje, jf. første ledd må unntak også være «nødvendig» for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Bestemmelsen gir ikke anledning til å unnta ethvert dokument som er innhentet fra underordnet organ, uavhengig av dokumentets innhold. Avgjørende for unntak er at innsyn utgjør en fare for å skade den interne avgjørelsesprosessen hos mottakeren, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134. Det fremgår av forarbeidene at nødvendighetsvilkåret utgjør en vesentlig innsnevring av unntaksadgangen sammenlignet med tidligere rett. Formålet er at det kun skal være anledning til å gjøre unntak når hensynene bak unntaksadgangen slår til.

Nødvendighetsvilkåret kan være oppfylt når det foreligger et tett samarbeid mellom organene. Det vil for eksempel være tilfeller i situasjoner der organene utveksler utkast til det som skal være mottakerorganets endelige avgjørelse i saken, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134. I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, er det på s. 104 lagt til grunn at nødvendighetsvilkåret først og fremst vil gjøre seg gjeldende der et underordnet organ gir fortrolige råd og vurderinger om hvilket standpunkt et overordnet organ bør ta i en sak. Ombudet har i flere tidligere uttalelser lagt til grunn at kjerneområdet for unntak er behovet for en fri og fortrolig meningsutveksling i saksforberedelsen, se for eksempel ombudets uttalelse 20. juli 2016 (SOM-2016-1004). Også hensynet til fremtidige avgjørelsesprosesser kan være relevant, blant annet ved at innsyn kan gjøre underordnede organer mer tilbakeholdne med å komme med frimodige råd og vurderinger, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134.

Generelle premisser som skal inngå i avgjørelsesgrunnlaget til mottakeren, for eksempel generelle redegjørelser for faktiske forhold, vil det derimot som hovedregel ikke være adgang til å unnta. Dette gjelder også når dokumentet inngår i saker der organene samarbeider tett, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134. Der det ikke er et tett samarbeid, og det underordnede organet kun gir råd og vurderinger i rene administrative og faglige spørsmål, vil det normalt ikke være anledning til å gjøre unntak. Behovet for å unnta dokumentet fra innsyn må vurderes konkret ut fra innholdet i det aktuelle dokumentet, se for eksempel Sivilombudets uttalelse 27. april 2011 (SOM-2010-2832).

2.2 Sak 24/7825 – dokument 1, 5, 7 og 8

2.2.1 Innledning

Dokumentene omhandler Sjøfartsdirektoratets nye elektroniske tilskuddsportal for søknader om sysselsetting av sjøfolk, og består av korrespondanse mellom direktoratet og departementet. Dokument 1 og 8 er unntatt etter § 15 første ledd første punktum, mens dokument 5 og 7 er unntatt etter § 15 tredje ledd, jf. første ledd første punktum.

I det følgende vil ombudet først gi sitt syn på spørsmål som reiser seg særskilt for dokument 1 og 5, se punkt 2.2.2 og 2.2.3 under. Spørsmålet om det er «nødvendig» å unnta de fire dokumentene fra innsyn, jf. § 15 første ledd, vil omtales i punkt 2.2.4.

2.2.2 Er dokument 1 «innhenta» fra et underordnet organ?

Dokument 1 er en e-post fra Sjøfartsdirektoratet til departementet. Det er på det rene at e-posten ikke har blitt oversendt på anmodning fra departementet, som overordnet organ. Departementet har imidlertid argumentert for at det foreligger et slikt fast og tett samarbeid mellom departementet og direktoratet knyttet til tilskuddsordningen at dokumentet likevel må anses «innhenta» i relasjon til § 15 første ledd første punktum.

Selv om utgangspunktet er det motsatte, er ombudet enig med departementet i at et dokument etter omstendighetene kan anses «innhenta» fra et underordnet organ selv om det ikke har blitt oversendt på anmodning fra det overordnede organet. Det står uttrykkelig i forarbeidene, se punkt 2.1 over. Som det også fremgår av forarbeidene vil dette særlig gjelde i tilfeller der det er et nært og regelmessig samarbeid mellom to forvaltningsorganer, og det dermed i det enkelte tilfelle kan anses å være noe tilfeldig hvor initiativet til å produsere dokumentet ligger. Forarbeidene nevner også tilfeller der det foreligger en stående instruks om å oversende dokumenter til bruk i den interne saksforberedelsen i det overordnede organet, og tilfeller der det overordnede organet ber om bistand, og det deretter blir utvekslet en rekke dokumenter mellom organene.

I svaret hit har departementet redegjort for det samarbeidet som er og har vært mellom departementet og direktoratet om tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk, herunder om direktoratets nye elektroniske tilskuddsportal for søknader om tilskudd under ordningen. Ombudet betviler ikke omfanget og karakteren av det beskrevne samarbeidet. Departementets redegjørelse knytter seg imidlertid i stor grad til samarbeidssituasjonen generelt, og i mindre grad til det konkrete innholdet i dokumentet. Ut fra dokumentets innhold er det videre vanskelig å se at det er tilfeldig at initiativet til å produsere dokumentet ligger i direktoratet. Det ville neppe vært aktuelt for departementet å sende et dokument med tilsvarende innhold til direktoratet, som underordnet organ. I denne sammenheng vises det til departementets svar hit om at direktoratet ikke selv kan fastsette endringer i forskriften, og derfor må innhente avklaringer fra departementet. Det at dokumentet har tilknytning til et forhold som ble initiert av departementet i 2014, fremstår lite relevant og kan neppe tillegges vekt. Det er ikke fremkommet opplysninger som trekker i retning av at dokumentet kan anses som ledd i en kjede der departementet opprinnelig ba direktoratet om bistand, og der det senere er utvekslet en rekke dokumenter. At dokumentet er produsert mer enn elleve år senere, trekker i den samme retningen. Dertil kommer at dokumentet satte i gang en saksbehandling i departementet. Det står uttrykkelig i forarbeidene at vilkåret om at dokumentet må være «innhenta» innebærer at det ikke vil være adgang til å unnta et dokument fra et underordnet organ som setter i gang en saksbehandling i det overordnede organet. Endelig nevnes at det ikke foreligger en stående instruks om å oversende dokumenter til bruk i den interne saksforberedelsen i departementet. Samlet trekker dette i retning av at dokumentet må anses oversendt «fullt ut av eige drift», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134. Slike dokumenter er ikke omfattet av unntaket.

Ombudet mener etter dette at dokument 1 vanskelig kan anses «innhenta» i relasjon til § 15 første ledd første setning med den begrunnelse departementet har gitt.

2.2.3 Kan dokument 5 unntas etter § 15 tredje ledd, jf. første ledd første punktum?

Dokument 5 er fortsettelsen på korrespondansen mellom departementet og Sjøfartsdirektoratet i dokument 1. I svaret hit har departementet opplyst at det gikk e-poster mellom departementet og direktoratet i mellomtiden: dokument 2 og 3 på saken. Ombudet har ikke sett dokument 2 og 3, og er ikke kjent med dokumentenes innhold.

Som begrunnelse for at dokument 5 kan unntas etter § 15 tredje ledd, jf. første ledd første punktum, har departementet fremholdt at det etter tredje ledd kan «gjøres unntak for dokumenter som overordnet organ sender til underordnet» gitt at skadevilkåret (nødvendighetsvilkåret) i første ledd er oppfylt. Om dokumentets innhold har departementet blant annet skrevet at «[d]irektoratet ble … bedt om komme tilbake til NFD [departementet] ved behov med ytterligere opplysninger som kunne være relevante for departementets interne avgjørelsesprosesser angående søknadsfristene i tilskuddsordningen, som det er NFD som beslutter.»

Ut fra departementet svar finner ombudet grunn til å presisere at det ikke er tilstrekkelig for unntak etter § 15 tredje ledd, jf. første ledd første punktum at et overordnet organ sender et dokument til et underordnet organ som det vurderes nødvendig å unnta. Bestemmelsen retter seg mot tilfeller der et overordnet organ henvender seg skriftlig til et underordnet organ for å innhente dokumenter som nevnt i første ledd.

Ombudet kan vanskelig se at dokument 5 er et dokument om innhenting av et dokument. Dokumentet fremstår ikke å inneholde en anmodning til direktoratet om å oversende et dokument til bruk i den interne saksforberedelsen i departementet. Det som er sitert ovenfor fra departementets svar hit om innholdet i dokumentet, fremstår heller ikke helt treffende. Med forbehold om at ombudet ikke har sett sakens dokument 2 og 3, er det i beste fall tvilsomt om dokumentet faller inn under § 15 tredje ledd.

2.2.4 Er unntak «nødvendig» for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser?

Som svar på hvorfor nødvendighetsvilkåret er oppfylt, har departementet særlig trukket frem hensynet til forsvarlige avgjørelsesprosesser på lengre sikt. Det er vist til at dialogen mellom Sjøfartsdirektoratet og departementet ofte dreier seg om uavklarte problemstillinger, og til at «dokumentene inneholder foreløpige vurderinger og mulige løsningsalternativer». Departementet har vektlagt at innsyn vil kunne føre til at direktoratet vil bli mer tilbakeholdent med å gå åpne og uferdige innspill og vurderinger, og at dette igjen vil kunne svekke departementets mulighet til å gjennomføre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. For dokument 1 er det spesielt vist til at dokumentet hovedsakelig inneholder fortrolige råd og innspill til departementets interne saksforberedelse. For dokument 8 er det spesielt vist til at dokumentet består av usikre tallanslag, vurderinger av årsaker og direktoratets erfaringer med tilskuddsportalen.

Ombudet er enig med departementet i at hensynet til forsvarlige avgjørelsesprosesser på lengre sikt, herunder en fremtidig frimodig og tett dialog med Sjøfartsdirektoratet, kan være relevant for nødvendighetsvurderingen. Det kan også være relevant at det fortsatt pågår arbeid med den elektroniske søknadsportalen, i form av videreutvikling, forbedring av prosesser og avklaringer om administrative og juridiske spørsmål. Avgjørende for unntak er imidlertid om dokumentene inneholder opplysninger som det utgjør en fare for skade på interne avgjørelsesprosesser å gi innsyn i. Unntak må være nødvendig for å sikre disse prosessene, både på kort og lang sikt. Hensynet til en frimodig og tett dialog med direktoratet isolert sett, uavhengig av hva slags opplysninger dokumentene inneholder, er ikke tilstrekkelig for unntak. Det må vurderes konkret for hvert dokument om det inneholder opplysninger som oppfyller nødvendighetsvilkåret.

Etter ombudets syn fremstår ikke departementets redegjørelse for innholdet i de fire dokumentene helt treffende. Korrespondansen mellom departementet og direktoratet inneholder, etter det ombudet kan se, i liten grad frimodige råd, innspill, foreløpige vurderinger eller utkast til avgjørelser som skal treffes eller forberedes i departementet. Dokumentene fremstår i større grad å inneholde generelle premisser, som redegjørelser og opplysninger om faktiske forhold. Ut fra de begrunnelsene som er gitt, er det vanskelig å se hvorfor unntak er nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser i departementet. Herunder er det vanskelig å forstå hvorfor innsyn i de konkrete opplysningene skulle gjøre direktoratet mer tilbakeholdent med å komme med tilsvarende opplysninger til departementet i en senere beslutningsprosess av samme karakter. Begrunnelsene for at nødvendighetsvilkåret er oppfylt fremstår generelle, og er i liten grad knyttet opp mot de reelle opplysningene i dokumentene. Det er ikke gitt en tilstrekkelig konkret begrunnelse for hvorfor innsyn vil utgjøre fare for skade på interne prosesser, verken på kort eller lang sikt. For så vidt gjelder dokument 1 må nødvendighetsvurderingen også sees i lys av at det er gitt innsyn i dokument 10.

På denne bakgrunn mener ombudet at det ut ifra de begrunnelsene departementet har gitt, er vanskelig å se at vilkåret om at unntak må være nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser i departementet, er oppfylt for de fire dokumentene, jf. § 15 første ledd første punktum og § 15 tredje ledd, jf. første ledd første punktum.

2.3 Sak 25/2106 – dokument 1 og vedlegg 3, 5, 7, og 10.

2.3.1 Innledning

Dokumentene er sendt fra Sjøfartsdirektoratet til departementet som del av den faste terminrapporteringen for tilskuddsordningen for sysselsettingen av sjøfolk. Det er opplyst at departementet mottar slike rapporter fra direktoratet seks ganger per budsjettår. Hoveddokumentet er en e-post, mens vedleggene er ulike datagrunnlag. Vedlegg 3 gjelder fordeling av sjøfolk etter lønnsintervall, vedlegg 5 gjelder fordeling av nasjonalitet under ordningen, vedlegg 7 gjelder antall sjøfolk fordelt på stillingstype, mens vedlegg 10 er en oversikt over antall sjøfolk per rederi, fartøy og stillingsmodell.

Etter undersøkelsen har departementet gitt delvis merinnsyn i vedlegg 5, 7 og 10. De opplysningene i vedleggene det ikke er gitt innsyn i, er ansett taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om taushetsplikt for «noens personlige forhold». Opplysningene er derfor unntatt fra innsyn, jf. offentleglova § 13. Det er likevel fastholdt at dokumentene kan unntas etter § 15 første ledd første punktum.

Ombudet vil i punkt 2.3.2 og 2.3.3 gi sitt syn på om dokumentene kan unntas fra innsyn etter § 15 første ledd første punktum. I punkt 2.3.4 vil ombudet knytte særskilte kommentarer til de vedleggene som er ansett å inneholde taushetsbelagte opplysninger.

2.3.2 Er dokumentene innhentet til bruk i departementets interne saksforberedelse?

Unntak etter § 15 første ledd første punktum betinger at dokumentet er «innhenta» til bruk i mottakerorganets interne saksforberedelse. Som angitt i punkt 2.1 over innebærer vilkåret at formålet med innhentingen av dokumentet «i hovudsak var at det skulle brukast i saksførebuinga», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 133. I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova er dette formulert som at «sjølve føremålet med å innhente dokumentet i hovudsak må vere at det skal nyttast i førebuinga av ei uavslutta sak», jf. s. 101-102. Det går videre frem at dokumenter som er utarbeidet for bruk i senere saker kan være omfattet av vilkåret. Derimot vil generell og nøytral bakgrunnsinformasjon normalt falle utenfor, fordi vilkåret om at unntak må være nødvendig ikke vil være oppfylt for et dokument med et slikt innhold.

I Sivilombudets uttalelse 8. desember 2019 (SOM-2019-3621) var spørsmålet om 18 rapporter som Finansdepartementet rutinemessig hadde innhentet fra underordnet organ, kunne unntas etter § 15 første ledd første punktum. Ombudet uttalte blant annet:

«Etter ombudsmannens syn tilsier en naturlig forståelse av begrepet saksforberedelse av det foreligger en eller flere konkrete sak(er) som skal forberedes. Det er ikke et krav at dokumentet skal benyttes i forberedelsen av en konkret enkeltsak. Unntaket favner også om forberedelsen av saker i videre forstand. I tilfeller der det ikke foreligger en sak og det heller ikke er kjent om det er behov for å opprette en sak, synes det imidlertid mindre naturlig å benytte begrepet saksforberedelse
…
… [I]nnhenting[en] av de 18 ulike rapportene saken gjelder, er – etter det opplyste – ikke knyttet til andre, konkrete saksforberedelser i departementet enn utøvelsen av det generelle tilsynet med underliggende etat … På innhentingstidspunktet var det således ikke klart at de 18 ulike dokumentene skulle brukes i saksforberedelsen av en eller flere konkrete, uavsluttede saker i departementet. Da dokumentene ble innhentet, forelå det ikke konkrete holdepunkter for hva dokumentene skulle brukes til. I tråd med forarbeidene må det følgelig sees hen til hva som er vanlig praksis for vedkommende saks- eller dokumenttype.»

I forarbeidene er det nevnt at årsmeldinger og rapporter fra underordnede organer normalt vil være utarbeidet ikke bare med sikte på oppfølging hos det overordnede organet, og dermed ikke vil være omfattet av unntaket, se punkt 2.1 over.

Departementet har opplyst at terminrapportene – som altså oversendes seks ganger per budsjettår – blant annet brukes til løpende kontroll med at utbetalinger under ordningen er i tråd med lov eller forskrift, og til departementets arbeid med statsbudsjettet. Det første har karakter av å være et generelt tilsyn med underordnet organ, uten at det på innhentingstidspunktet forelå konkrete holdepunkter for hva dokumentene skulle brukes til. Vilkåret om at dokumentene er «innhenta» til bruk i den interne saksforberedelsen, vil i så fall ikke være oppfylt. For så vidt gjelder arbeidet med statsbudsjettet, finner ombudet det vanskelig å konkludere sikkert. Mye av det arbeidet som foregår i et departement, vil kunne knyttes til arbeid med statsbudsjettet. Departementet har i liten grad underbygget at dokumentene faktisk ble innhentet med dette som formål. Videre er det ikke forklart nærmere på hvilken måte opplysningene i dokumentene inngår i departementets saksforberedelse til arbeidet med budsjettet. Det er heller ikke klart om rapportene ble utarbeidet av direktoratet også med tanke på annen bruk, som er angitt som eksempel i forarbeidene på dokumenter som ikke vil være omfattet av unntaket. Ut fra den begrunnelsen som er gitt, mener ombudet at det er begrunnet tvil om dokumentene er «innhenta» til bruk i den interne saksforberedelsen i departementet.

2.3.3 Er unntak nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser?

Om unntak fra innsyn er nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser i departementet, må vurderes konkret og individuelt ut fra innholdet i hvert enkelt dokument. Det er bare eventuelle skadevirkninger for departementet som er relevant.

I det første svarbrevet hit skrev departementet at dokument 1 inneholder interne vurderinger og innspill, herunder direktoratets interne vurderinger av dataene som sendes som vedlegg. I den sladdede versjonen av det siste svarbrevet hit står det at «innholdet består av metodiske avklaringer, tekniske vurderinger og interne prosessdrøftelser, og kan ikke anses som generelle premisser eller endelige faglige råd».

Ombudet er ikke enig i departementets beskrivelse av innholdet i dokument 1. Heller ikke de opplysningene departementet har gitt om dokumentets innhold i den usladdede versjonen av det siste svarbrevet hit, fremstår særlig treffende. Dokumentet synes i liten eller ingen grad å inneholde frimodige råd, innspill, foreløpige vurderinger eller utkast til avgjørelser som skal treffes eller forberedes i departementet. Innholdet fremstår heller som generelle premisser, herunder opplysninger og redegjørelser om faktiske forhold. Ut ifra den begrunnelsen som er gitt, kan ombudet vanskelig forstå hvorfor innsyn i dokument 1 vil kunne gjøre direktoratet mer tilbakeholdent med å komme med tilsvarende opplysninger til departementet i en senere beslutningsprosess av samme karakter. Departementet har ikke begrunnet standpunktet ut fra det faktiske innholdet i dokumentet. Det er videre vanskelig å forstå på hvilken måte innsyn i opplysningene i dokumentet vil kunne skade departementets interne saksforberedelse. Heller ikke dette er begrunnet ut fra det faktiske innholdet i dokumentet. Etter ombudets syn er den begrunnelsen som gitt, ikke tilstrekkelig for å anse nødvendighetsvilkåret oppfylt.

Vedlegg 3 gjelder fordeling av sjøfolk etter lønnsintervall, basert på data fra direktoratets nye system. Etter det ombudet kan se inneholder ikke dokumentet råd og vurderinger, men generelle premisser om faktiske forhold. Foruten å vise til at innsyn vil kunne gjøre direktoratet mer tilbakeholdent med å dele informasjon av samme karakter, har departementet fremholdt at unntak er nødvendig for å sikre at «våre interne analyser og beslutningsprosesser kan gjennomføres på en forsvarlig måte». Det er også vist til at innsyn vil kunne svekke departementets evne til å foreta uavhengige vurderinger, samt påvirke kvaliteten på beslutningsgrunnlaget i pågående og fremtidige saker.

Ombudet synes det er vanskelig å følge departementets argumentasjon og begrunnelse på dette punktet. Det er i liten grad forklart nærmere hvordan innsyn i vedlegg 3 kan virke skadende for departementets interne analyser og beslutningsprosesser. Videre fremstår det uklart hvordan innsyn vil kunne svekke departementets evne til å foreta uavhengige vurderinger. På side 4 første hele avsnitt annet og tredje punktum i den usladdede versjonen av det siste svarbrevet hit, har departementet vist til enkelte forhold, som muligens er ment som forklaring. Fordi klageren ikke har fått innsyn i disse opplysningene, kan de ikke gjengis her. Ombudet vil imidlertid understreke at forholdene fremstår generelle, og at de ikke i seg selv innebærer at nødvendighetsvilkåret er oppfylt. Det må i tilfelle begrunnes konkret hvordan de aktuelle forholdene, herunder innsyn i vedlegg 3, vil kunne skade den interne saksforberedelsen i departementet. En slik begrunnelse har departementet ikke gitt. Det fremstår videre uklart hvorfor de aktuelle forholdene er vurdert å gjøre seg gjeldende for vedlegg 3, men ikke for de øvrige vedleggene til dokument 1, som departementet har gitt helt eller delvis merinnsyn i.

Departementet har for samtlige av de fire vedleggene vektlagt hensynet til å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser fremover i tid. Det er blant annet vist til at en svekket dialog mellom departementet og direktoratet vil kunne føre til mindre treffsikre vurderinger i budsjettarbeidet og mindre effektiv styring av ordningen. På bakgrunn av departementets svar finner ombudet grunn til å bemerke at nødvendighetsvilkåret ikke kan begrunnes oppfylt ut fra et generelt hensyn til en god samarbeidsrelasjon med et underordnet organ. Det vil imidlertid være relevant, som lagt til grunn over, å legge vekt på at innsyn kan skade frimodige interne avgjørelsesprosesser ved at et organ en samarbeider tett med kan bli mer tilbakeholdent med å gi frimodige råd og vurderinger. Vurderingstemaet er om innsyn i vedlegg 3, 5, 7 og 10 – som er sendt fra direktoratet til departementet – vil kunne føre til at direktoratet vil vegre seg for å gi samme type opplysninger til departementet i en senere beslutningsprosess av samme karakter.

Ombudet vurderer innholdet i vedlegg 5, 7 og 10 på samme måte som vedlegg 3. Det er vanskelig å se at vedleggene inneholder råd og vurderinger fra direktoratet om hvilket standpunkt departementet skal ta i en sak. Innholdet fremstår tvert om å være generelle premisser om faktiske forhold. Slike opplysninger er det som hovedregel ikke adgang til å unnta, se punkt 2.1 over. Videre er direktoratet direkte underlagt departementet, og kontakten mellom organene i denne saken synes å ha hatt et formelt preg. Det vises til opplysningene i svaret hit om at rammene for rapporteringen, herunder variabler og datapunkter, fastsettes av departementet, at den ordinære terminrapporteringen er basert på en bestilling fra departementet, og at det foreligger en fast forståelse om at disse skal oversendes seks ganger per budsjettår. I en slik situasjon, og der dokumentene ikke inneholder frimodige råd og vurderinger, har det etter ombudets syn formodning mot seg at innsyn vil kunne påvirke direktoratets vilje til å gi tilsvarende opplysninger til departementet i en senere beslutningsprosess av samme karakter. Ombudet mener etter dette at det er begrunnet tvil om det er «nødvendig» å unnta dokumentene fra innsyn for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser i departementet, jf. § 15 første ledd første punktum.

2.3.4 Inneholder vedlegg 5, 7 og 10 taushetsbelagte opplysninger?

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 pålegger «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» taushetsplikt for opplysninger han eller hun «i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold.» Dersom de sladdede opplysningene i vedleggene er taushetsbelagte etter § 13 første ledd nr. 1, følger det av offentleglova § 13 første ledd at opplysningene er unntatt fra innsyn.

Det at en opplysning gjelder eller kan knyttes til en enkeltperson, eller til en liten gruppe av personer, er ikke tilstrekkelig til at den gjelder «noens personlige forhold». Det er heller ikke tilstrekkelig at opplysningen er en personopplysning etter personvernforordningen (GDPR). Taushetspliktbestemmelsen skal verne om opplysninger som etter sin art er følsomme, for eksempel fordi de kan bidra til å utlevere eller skade vedkommende person i allmennhetens øyne, se Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) punkt 3.2.2. Videre skal den verne om opplysninger som er gitt under omstendigheter som minner om et betroelsesforhold, fordi det vil kunne skade tilliten til forvaltningen om opplysningene videreformidles. Endelig skal bestemmelsen verne om opplysninger som i kombinasjon med andre opplysninger, kan innebære en fare for utlevering av en person.

Det følger uttrykkelig av forvaltningsloven § 13 andre ledd at blant annet fødested, statsborgerforhold, yrke og arbeidssted ikke regnes som personlige forhold, med mindre «slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses personlige».

På spørsmål herfra om hvilke opplysninger i vedleggene som er ansett taushetsbelagte, har departementet svart: opplysninger om antall sjøfolk knyttet til enkeltfartøy og enkeltrederier, opplysninger om fordeling av nasjonalitet når gruppene er små, opplysninger om stillingstyper på enkeltfartøy, og kombinasjoner av disse opplysningene som gjør identifikasjon mulig. At et rederi mottar tilskudd eller hvilken tilskuddsmodell rederiet tilhører, er derimot ikke ansett taushetsbelagt av departementet.

Ut ifra svaret, kan det fremstå som departementet mener at det at en opplysning direkte gjelder, kan kobles til eller på andre måter kan bidra til å identifisere enkeltpersoner, er tilstrekkelig til at opplysningen gjelder «noens personlige forhold». Det er i tilfelle ikke en riktig forståelse av taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Som nevnt er utgangspunktet etter bestemmelsen at opplysninger om fødested, statsborgerforhold, yrke og arbeidssted, ikke regnes som personlige forhold, jf. andre ledd. Unntak gjelder der slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses personlige. Et eksempel kan være der fødestedet vil røpe at personen er adoptert, se Efjestad/Selmann, Taushetsplikt i forvaltningen, Universitetsforlaget 2021, s. 109. Hvorvidt det er tilfellet for de aktuelle opplysningene, er ikke vurdert av departementet. Departementet har heller ikke vært innom bestemmelsens andre ledd.

Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 2 er taushetsplikt etter § 13 ikke til hinder for at opplysningene brukes «når behovet for beskyttelse må anses varetatt ved at de gis ut i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte». Det svaret departementet har gitt, kan trekke i retning av at denne bestemmelsen er ansett å komme til anvendelse. Som det fremgår av ordlyden, er imidlertid bestemmelsen først anvendbar i tilfeller der det foreligger opplysninger som er taushetsbelagte etter § 13.

Ombudet mener etter dette at departementets begrunnelse etterlater begrunnet tvil om de unntatte opplysningene i vedlegg 5, 7 og 10 er taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, og dermed unntatt innsyn, jf. offentleglova § 13 første ledd. Det er også begrunnet tvil om departementet har tatt utgangspunkt i en riktig forståelse av taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.

3. Merinnsyn

Av offentleglova § 11 følger det at når det er hjemmel for å gjøre unntak fra innsyn, skal organet likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn. Dette gjelder såfremt det ikke er tale om taushetsbelagte opplysninger. I forarbeidene til § 11 er det gitt føringer på hvordan man skal gå frem i interesseavveiningen. Det må først vurderes «om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 129. Dersom de ikke gjør seg gjeldende, bør det gis innsyn. Dersom hensynene bak formålsbestemmelsen i § 1 og unntaksbestemmelsen i § 15 gjør seg gjeldende skal disse avveies mot de hensyn som taler for å gi innsyn. Om hensynet til offentlighet veier tynge enn behovet for unntak, bør forvaltningen gi innsyn.

Som det fremgår av punkt 2, mener ombudet at det er begrunnet tvil om det er adgang til å unnta dokumentene fra innsyn etter offentleglova § 15 første og tredje, jf. første ledd. De momentene som er relevante for nødvendighetsvurderingen etter første ledd, gjør seg også gjeldende for den merinnsynsvurderingen som skal foretas etter § 11. Ettersom det knytter seg begrunnet tvil til departementets nødvendighetsvurderinger, knytter det seg også begrunnet tvil til departementets merinnsynsvurderinger.

Som nevnt, er det ombudets syn at innholdet i dokumentene hovedsakelig fremstår å være generelle premisser om faktiske forhold, og ikke råd og vurderinger. Spesielt i tilfeller der det bare er klart avgrensede deler av et dokument det er nødvendig å unnta, er merinnsynvurderingen viktig. I slike tilfeller vil organet ha en oppfordring til å utøve merinnsyn i de delene av dokumentet det ikke er nødvendig å unnta av hensyn til den interne saksforberedelsen, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 135. Ombudet ber departementet merke seg dette.

4. Unntak av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser

4.1 Innledning og rettslige utgangspunkter – sak 25/1370 vedlegg 1 til dokument 4

I svaret hit har departementet gitt en samlet redegjørelse for unntaksadgangen for vedlegg 1 til dokument 2 og vedlegg 1 til dokument 4 i sak 25/1370. Som det fremgår av punkt 1 over, er det bare vedlegg 1 til dokument 4 som behandles her. Departementet har opplyst at dokumentet er en del av en pre-notifikasjonsdialog mellom Norge og EFTAs overvåkningsorgan (ESA), som er et forberedende ledd i en mulig notifikasjonssak. Konkret gjelder dialogen – etter det opplyste – spørsmålet om hvilke potensielle endringer i makstakene som utbetales under ordningen som vil kunne godkjennes av ESA som forenlig med statsstøtteregelverket etter notifikasjon.

I den utvidede begrunnelsen ble vedlegg 1 til dokument 4 unntatt fra innsyn etter offentleglova § 14 første ledd, om unntaksadgang for organinterne dokumenter. Ombudet finner det klart at vilkårene for unntak etter § 14 første ledd ikke var oppfylt, ettersom vedlegget ikke ble opprettet for departementets egne interne saksforberedelse og dessuten ble sendt ut av departementet.

I svarbrevet hit endret departementet unntakshjemmel til offentleglova § 20 første ledd bokstav b, jf. § 12 bokstav c. Etter § 20 første ledd kan det gjøres unntak fra innsyn «for opplysningar når det er påkravd av hensyn til Noregs utanrikspolitiske interesser». Av bokstav b fremgår det at det kan gjøres unntak dersom opplysningene er mottatt «under føresetnad av» eller det følger av «fast praksis» at de ikke skal offentliggjøres.

Ombudet vil bemerke at bestemmelsen gir hjemmel for å unnta opplysninger og ikke dokumenter, og at det må «liggje føre ein verkleg fare for at innsyn vil føre til skadeverknader av eit visst omfang for Noregs utenrikspolitiske interesser», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 141. Dersom opplysningene som unntas utgjør den vesentligste delen av dokumentet, kan imidlertid hele dokumentet unntas etter § 12 bokstav c.

4.2 Kan opplysninger i vedlegg 1 til dokument 4 unntas etter § 20 første ledd bokstav b?

Departementets begrunnelse for hvorfor det er påkrevd å gjøre unntak for opplysninger i vedlegg 1 til dokument 4 av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser, har som utgangspunkt at vedlegget inngår i en pre-notifikasjonsdialog mellom Norge og ESA. Det er opplyst at det stiller seg annerledes for selve notifikasjonen av det endelige tiltaket til ESA, begrunnelsen for tiltaket som er valgt, og all eventuell oppfølging fra ESA i etterkant av notifikasjonen, som – etter departementets vurdering – faller utenfor § 20 første ledd.

Etter ombudets vurdering kan det stilles spørsmål om den begrunnelsen departementet har gitt, reflekterer innholdet i vedlegg 1 til dokument 4. Det er ikke i tilstrekkelig grad forklart hvordan innholdet kan danne grunnlag for unntak etter § 20 første ledd bokstav b, herunder på hvilken måte departementets begrunnelse er dekkende for vedlegget. Ombudet vil bemerke at tilsvarende dokumenter i andre saker er fulltekstpublisert på www.regjeringen.no. Det trekker i retning av at det for slike dokumenter i beste fall er knyttet usikkerhet til om vilkåret i bokstav b om at «det følgjer av fast praksis at dei ikkje skal offentleggjerast», er oppfylt. Departementet har ikke kommentert dette.

På denne bakgrunn mener ombudet at det er begrunnet tvil om opplysninger i vedlegg 1 til dokument 4 kan unntas etter § 20 første ledd bokstav b, og dermed også om det er adgang til å gjøre unntak for resten av dokumentet etter § 12 bokstav c.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at det er begrunnet tvil om dokument 1, 5, 7 og 8 i sak 24/7825 og dokument 1 og vedlegg 3, 5, 7 og 10 i sak 25/2106 kan unntas fra innsyn etter offentleglova § 15 første ledd første punktum samt tredje, jf. første ledd første punktum.

Det er også begrunnet tvil om departementet har tatt utgangspunkt i en riktig forståelse av taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, og om vedlegg 5, 7 og 10 til dokument 1 i sak 25/2106 inneholder taushetsbelagte opplysninger.

Videre knytter det seg begrunnet tvil til departementets merinnsynvurderinger.

Ombudet mener i tillegg at det er begrunnet tvil om vedlegg 1 til dokument 4 i sak 25/1370 kan unntas etter offentleglova § 20 første ledd bokstav b, jf. § 12 bokstav c.

Departementet bes om å vurdere retten til innsyn i dokumentene på nytt i tråd med det som fremgår av denne uttalelsen. Ombudet ber om å bli orientert om utfallet av departementets nye behandling av saken.