Oppsummering

Saken gjelder spørsmål om et foretak som har påtatt seg ansvar som ansvarlig utførende etter plan- og bygningsloven § 23-6, er «den ansvarlige» for at et veikryss er bygget uten tilstrekkelige siktsoner og dermed riktig mottaker av et vedtak om pålegg om retting og tvangsmulkt, jf. plan- og bygningsloven § 32-3.

Ombudet kom etter en konkret vurdering til at den aktuelle feilen – fravær av siktsoner – ikke lå innenfor ansvarlig utførendes ansvarsområde. Plan- og bygningsloven ga dermed ikke rettslig grunnlag for å rette vedtaket om pålegg om retting og tvangsmulkt mot klageren som ansvarlig utførende.

Sakens bakgrunn

I vedtak 13. september 2024 ga Stord kommune X (heretter klageren) pålegg om retting og tvangsmulkt, jf. plan- og bygningsloven (heretter pbl.) § 32-3 første ledd, jf. tredje ledd. Bakgrunnen for vedtaket var at bygningsmyndigheten i Stord kommune ble gjort oppmerksom på at veikrysset i Langelandsstølen er bygd uten nødvendige siktlinjer i henhold til reguleringsplan Langelandsstølen planID 201509, datert 24. november 2016, og innvilget byggetillatelse. Vedtaket ble rettet mot klageren fordi klageren var ansvarlig utførende for byggingen av veikrysset, jf. pbl. § 23-6.

Klageren påklagde kommunens vedtak. Statsforvalteren i Vestland stadfestet 2. mai 2025 kommunens vedtak. Klageren anmodet deretter Statsforvalteren om å omgjøre vedtaket. I brev 21. august 2025 besluttet Statsforvalteren ikke å ta anmodningen om omgjøring til følge.

I klagen hit 18. november 2025 anførte klageren i hovedsak at vedtaket om pålegg om retting og tvangsmulkt mangler hjemmel i plan- og bygningsloven fordi det ulovlige forholdet som ligger til grunn for pålegget, skyldes prosjekteringsfeil som ansvarlig utførende ikke har ansvar for overfor bygningsmyndigheten.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren i brev 2. februar 2026.

Vi ba Statsforvalteren utdype hva de la vekt på da de kom til at fraværet av siktlinjer var «vesentlige forhold» i strid med lovgivning eller den gitte tillatelsen, jf. pbl. § 23-3 syvende ledd. Statsforvalteren svarte at siktlinjer er et sentralt trafikksikkerhetstiltak ved utforming av avkjørsler og veisystemer. Videre påpekte Statsforvalteren at det ikke hadde betydning for vurderingen at det tok lang tid – nesten fem år – fra ferdigattest ble innvilget til feilen ble oppdaget.

Vi spurte Statsforvalteren om fraværet av tilstrekkelige siktlinjer skyldtes feil utførelse fra klageren, og at det dermed kunne utelukkes at ulovligheten skyldtes feil ved prosjekteringsgrunnlaget som klageren baserte utførelsen sin på. Statsforvalteren skrev at de ikke anså det nødvendig å ta stilling til om feilen hadde sitt utspring i prosjekteringsfeil eller utførelse i strid med prosjekteringen. Bakgrunnen var at Statsforvalteren konkluderte med at klageren uansett var ansvarlig for det ulovlige forholdet. Statsforvalteren viste til at ansvarlig utførende har ansvaret for at tiltaket plasseres korrekt i henhold til situasjonsplanen, jf. byggesaksforskriften § 12-4 bokstav b. Statsforvalteren påpekte at siktlinjer fulgte av situasjonsplanen og da er fraværet av siktlinjer ansvarlig utførendes ansvar.

Vi ba også Statsforvalteren kommentere om de hadde vurdert om ansvarlig prosjekterende var rett adressat for pålegget om retting. Statsforvalteren svarte at ansvarlig prosjekterende ikke var rett adressat ettersom ansvarlig utførende mottok en situasjonsplan som inneholdt nødvendige siktlinjer. Videre skrev Statsforvalteren at ansvarlig prosjekterende uansett ikke kan være rett adressat for et pålegg om retting av det utførte.

På vårt spørsmål om hvilke konkrete prosjekteringsdokumenter klageren fikk overlevert fra ansvarlig prosjekterende som Statsforvalteren mener viste de aktuelle siktlinjene som skulle vært bygget, svarte Statsforvalteren at de ikke har satt seg inn i prosjekteringsdokumentene i saken. Statsforvalteren mente det ikke var nødvendig fordi ansvarlig utførende uansett har et selvstendig ansvar for å bygge tiltaket i tråd med tillatelsen og plassere tiltaket korrekt i henhold til situasjonsplanen.

Statsforvalteren ble også bedt om å kommentere om klageren hadde mottatt prosjekterings- og grunnlagsdata, og da særlig 3D-modell, vips-data og stikningsdata, fra ansvarlig prosjekterende som ikke viste de aktuelle siktlinjene. Vi ba også Statsforvalteren kommentere om veikrysset, slik det var bygget av klageren, var i samsvar med 3D-modellen, vips-data og stikningsdata som klageren fikk tilsendt som underlag for utførelsen. Statsforvalteren uttalte at de ikke har forutsetninger for å foreta en teknisk vurdering av prosjekterings- og grunnlagsdata som var sendt fra ansvarlig prosjekterende. Videre gjentok Statsforvalteren at det ikke var nødvendig å konkludere om det ulovlige forholdet skyldtes en prosjekteringsfeil eller feil ved utførelsen ettersom klageren uansett var ansvarlig.

Vi ba Statsforvalteren klargjøre hvem som er rett adressat for et pålegg om retting – ansvarlig utførende, prosjekterende eller tiltakshaveren – dersom det er uklarheter eller motstrid mellom ulike prosjekteringsdokumenter som er utarbeidet og gitt til ansvarlig utførende. Som konkret eksempel viste vi til situasjonen der de aktuelle siktlinjene fremgår av byggetillatelse og situasjonsplan, men ikke av øvrig prosjekteringsunderlag som ansvarlig utførende har mottatt, blant annet 3D-modell/vips-data/stikningsdata. Statsforvalteren svarte at de forstår lovens system slik at ansvarlig utførende har et selvstendig ansvar for å kontrollere prosjekteringsgrunnlaget opp mot vilkår i tillatelsen og lovkrav knyttet til utførelsen av tiltaket og bygge tiltaket med korrekt plassering i henhold til situasjonsplanen. Videre uttalte Statsforvalteren at i eksempelet som ombudet trakk frem, er ansvarlig utførende riktig adressat for pålegg om retting.

Vi spurte også Statsforvalteren om hva som er forholdet mellom byggetillatelsen og situasjonsplanen på den ene siden og øvrig prosjekteringsunderlag, deriblant 3D-modell, vips-data og stikningsdata, på den andre siden. Statsforvalteren svarte at byggetillatelsen og den godkjente situasjonsplanen fungerer som rammen for arbeidet som skal utføres. Det øvrige prosjekteringsunderlaget er detaljprosjektering, som i større eller mindre grad vil være nødvendig for å gjennomføre det godkjente tiltaket. På vårt spørsmål om det var nødvendig med detaljprosjektering for å bygge veikrysset, svarte Statsforvalteren at de la til grunn at det ikke var mulig for ansvarlig utførende entreprenør å bygge veikrysset utelukkende på grunnlag av byggetillatelsen og situasjonsplanen og at det var nødvendig med ytterligere detaljprosjektering. Videre påpekte Statsforvalteren at ansvarlig prosjekterende og tiltakshaver har ansvaret for at detaljprosjekteringen oppfyller kravene i byggetillatelsen og situasjonsplanen, men at ansvarlig utførende har et selvstendig ansvar for å vurdere prosjekteringsgrunnlaget opp mot tillatelsen og situasjonsplanen før arbeidet igangsettes.

I lys av Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 330 ba vi Statsforvalteren redegjøre nærmere for på hvilket grunnlag ansvarlig utførende kan gis pålegg om retting fordi ansvarlig utførende ikke har oppdaget og varslet om en prosjekteringsfeil. Statsforvalteren viste til at pbl. § 23-6 slår fast at ansvarlig utførende har ansvar for at tiltaket utføres «på grunnlag av og i samsvar med prosjekteringen, og i samsvar med krav eller tillatelser til utførelsen gitt i eller i medhold av denne lov». Statsforvalteren understreket at ansvaret for å utføre tiltaket i samsvar med krav og tillatelser til utførelsen ikke er gjort subsidiært ansvaret til å utføre i samsvar med prosjekteringen, jf. «og». Ifølge Statsforvalteren har ansvarlig utførende et selvstendig ansvar for å sjekke prosjekteringsgrunnlaget opp mot den gitte tillatelsen og den godkjente situasjonsplanen før igangsetting, for å sørge for at tiltaket blir gjennomført i tråd med krav til utførelsen og med korrekt plassering. Videre skrev Statsforvalteren at de tolker aktsomhetsplikten som omtales i forarbeidene slik at den «er knyttet til prosjekteringsfeil som ikkefaller under utførendes plikt til å kontrollere prosjekteringsgrunnlaget opp mot tillatelsen og situasjonsplanen med hensyn til vilkår og særskilte krav til utførelsen innenfor sitt ansvarsområde». 

Til slutt stilte vi spørsmål om ansvarlig utførende alltid kan holdes ansvarlig for feil som skyldes at prosjekteringsgrunnlaget som ansvarlig prosjekterende har utarbeidet, ikke samsvarer med den gitte byggetillatelsen og eventuell situasjonsplan. Statsforvalteren mente at i en situasjon som den foreliggende, hvor siktlinjene fremgår direkte av tillatelsen og situasjonsplanen til tiltaket og den bakenforliggende reguleringsplanen, kan ansvarlig utførende holdes ansvarlig for feil plassering av tiltaket/fraværet av siktlinjer, selv hvis tiltaket er bygget i tråd med prosjekteringsgrunnlaget.

Klageren ble gitt anledning til å kommentere Statsforvalterens svar. Ifølge klageren er det uforståelig hvordan Statsforvalteren har kunnet konkludere med at feilen ligger innenfor klagerens ansvarsområde uten å sette seg inn i hva som er årsaken til feilen. Klageren skrev at ansvarlig utførendes ansvar er begrenset til å utføre tiltaket i samsvar med mottatt prosjekteringsunderlag. Videre påpekte klageren at tilstrekkelige siktlinjer ikke fremgikk av detaljprosjekteringsunderlaget klageren mottok fra ansvarlig prosjekterende. Ifølge klageren skyldes det ulovlige forholdet dermed prosjekteringsfeil som klageren ikke har ansvar for. I tillegg anførte klageren at han ikke kan bebreides for ikke å ha oppdaget fraværet av siktlinjer i prosjekteringsunderlaget. Uansett mente klageren at ansvarlig utførendes aktsomhetsplikt i relasjon til prosjekteringsunderlaget er begrenset til en varslingsplikt.

Statsforvalteren ble gitt anledning til å kommentere klagerens merknader. 

Sivilombudets syn på saken

Innledning

Hvis plan- og bygningsmyndigheten oppdager forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, kan den «gi den ansvarlige pålegg om retting av det ulovlige forhold», jf. pbl. § 32-3 første ledd. Samtidig med utferdigelsen av pålegg kan det også fastsettes tvangsmulkt for å få gjennomført pålegget, jf. pbl. § 32-3 tredje ledd første punktum. Hovedspørsmålet i saken er om klageren er «den ansvarlige» etter pbl. § 32-3 første ledd for at veikrysset i Langelandsstølen er bygd uten tilstrekkelige siktlinjer, og dermed om klageren er riktig adressat for vedtaket om pålegg om retting og tvangsmulkt. I motsatt fall mangler vedtaket hjemmel i plan- og bygningsloven.

Ombudet ser først nærmere på tolkningen av hvem som er «den ansvarlige» etter pbl. § 32-3 første ledd og dermed vil være rett adressat for vedtak om pålegg om retting av ulovlige forhold og tvangsmulkt. Klagerens hovedanførsel er at det ulovlige forholdet i saken skyldes en prosjekteringsfeil som faller utenfor klagerens ansvarsområde som ansvarlig utførende. I lys av denne anførselen ser ombudet særskilt på grensedragningen mellom ansvarsområdet til ansvarlig utførende og ansvarlig prosjekterende. Til slutt tar ombudet stilling til om det var rettslig grunnlag etter plan- og bygningsloven for å gi klageren – ansvarlig utførende – pålegg om retting og tvangsmulkt som følge av at veikrysset i Langelandsstølen er bygd uten tilstrekkelige siktlinjer.  

Hvem er «den ansvarlige» etter pbl. § 32-3?

Det følger av pbl. § 32-3 første ledd at kommunen bare kan gi pålegg om retting av ulovlige forhold til «den ansvarlige». Uttrykket «den ansvarlige» gir isolert sett begrenset veiledning til hvem som er rett adressat for et pålegg om retting. Etter omstendighetene kan den ansvarlige være eier, rettighetshaver, tiltakshaver, ansvarlig søker og utførende, prosjekterende, kontrollerende eller bruker, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 354. Hvilke personer og foretak som har ansvar i byggesaker, fremgår av plan- og bygningslovens kapittel 23.

Selv om en rekke personer og foretak i prinsippet kan være den ansvarlige i lovens forstand, er det ikke dermed sagt at kommunen har valgfrihet med hensyn til hvem som er rett adressat for et pålegg om retting i et konkret tilfelle. Hvem som er «den ansvarlige», må ses i sammenheng med at pålegg om retting etter pbl. § 32-3 gis som følge av at det er avdekket «ulovlige forhold». Ordlyden lest i sammenheng tilsier at pålegg om retting må rettes mot vedkommende person eller foretak som er den ansvarlige for at det har oppstått et ulovlig forhold, jf. også tolkningsuttalelse fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet 15. januar 2021 (TUDEP-2020-6894-2).

I forarbeidene er det presisert at uttrykket «den ansvarlige» omfatter personer eller foretak som enten har ansvar for feil, eller som ut fra eierskap, avtale eller liknende står inne for prosjektet, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 354. Videre står det i forarbeidene at «[d]et etter lovens system [er] en ansvarlig for hvert punkt i byggeprosessen, og pålegg må rettes mot rette vedkommende», jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 354. Forarbeidene viser her til ansvarsrettssystemet i plan- og bygningsloven kapittel 23 som går ut på at byggetiltak som omfattes av pbl. § 20-3, skal være fullt ut ansvarsbelagt. Det vil si at alle funksjoner i en byggesak (søknad, prosjektering, utførelse og eventuell kontroll) skal være ivaretatt av en ansvarlig person eller foretak. At en person eller foretak er ansvarlig, innebærer i plan- og bygningslovens forstand at personen eller foretaket skal innestå direkte overfor bygningsmyndighetene for at kravene i lov og forskrift er oppfylt, og at manglende eller feil gjennomføring kan følges opp med pålegg og sanksjoner, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 121.

Samlet sett tilsier lovens ordlyd, forarbeidene og lovens ansvarsrettssystem at en person eller foretak innestår overfor bygningsmyndighetene for feil innenfor sitt ansvarsområde, men ikke for feil innenfor andres ansvarsområde. Konsekvensen er at et ansvarlig foretak ikke kan få pålegg om retting av et ulovlig forhold som skyldes en feil som ligger utenfor foretakets byggesaksansvar.

Utgangspunktet etter pbl. § 23-1 første ledd er at tiltakshaver er ansvarlig for at tiltak utføres i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Dette betyr at tiltakshaver alltid har fullt ansvar overfor bygningsmyndighetene for at et tiltak er i samsvar med krav og tillatelser etter plan- og bygningslovgivningen. Som et utgangspunkt betyr dette også at tiltakshaver er rette vedkommende for et pålegg om retting av et ulovlig forhold. Utgangspunktet modifiseres imidlertid av pbl. § 23-1 tredje ledd som slår fast at tiltakshaver ved tiltak etter pbl. § 20-3 plikter å «videreføre sitt ansvar til ansvarlige foretak». Når et ansvarlig foretak påtar seg ansvar på vegne av tiltakshaver, innebærer det at foretaket hefter prinsipalt overfor bygningsmyndighetene for feil og mangler som kan spores tilbake til vedkommendes ansvarsområde, jf. Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett, Del II, 3. utg. 2019 s. 304. Kommunen kan dermed ikke uten videre holde tiltakshaver ansvarlig for enhver feil. Det ville undergravd lovens system med at tiltakshaver skal videreføre sitt ansvar til ansvarlige foretak. I stedet plikter kommunen å gi pålegg om retting til det foretaket som har byggesaksansvaret for den aktuelle feilen. Hvis det etter omstendighetene er flere som kan holdes ansvarlig for samme feil, har bygningsmyndighetene et visst skjønn med hensyn til hvem pålegget skal rettes mot, jf. tolkningsuttalelse fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet 15. januar 2021 (TUDEP-2020-6894-2). For eksempel kan både eier og leier være ansvarlig for ulovlig bruk av en bruksenhet. Hvis det er bevismessig uklart hvem som er ansvarlig for en feil, eller det oppstår hull eller gråsoner i ansvarsretten, kan kommunen rette pålegg direkte til tiltakshaver, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 329.

Oppsummert er fremgangsmåten ved utferdigelsen av pålegg etter pbl. § 32-3 at kommunen først må vurdere og ta stilling til hva som er den bakenforliggende feilen eller årsaken til et ulovlig forhold. Etter at den aktuelle feilen er identifisert, må kommunen deretter ta stilling til hvilken person eller foretak som har byggesaksansvaret for den aktuelle feilen. I sistnevnte vurdering står ansvarsrettssystemet i plan- og bygningsloven kapittel 23 sentralt.

I denne saken har kommunen gitt klageren et pålegg om retting og tvangsmulkt som følge av at selskapet har påtatt seg ansvar som ansvarlig utførende for tiltaket etter pbl. § 23-6. Et sentralt spørsmål i denne saken er dermed hva som ligger innenfor ansvarsområdet til ansvarlig utførende.

Nærmere om ansvarsområdet til ansvarlig utførende

I kjernen av ansvaret til den ansvarlig utførende er å sørge for at «tiltaket utføres på grunnlag av og i samsvar med prosjekteringen, og i samsvar med krav eller tillatelser til utførelsen gitt i eller i medhold av denne lov», jf. pbl. § 23-6 første ledd. Ansvarlig utførende er dermed riktig adressat for et pålegg om retting dersom det foreligger et ulovlig forhold som følge av at utførelsen av tiltaket avviker fra prosjekteringsgrunnlaget eller krav til utførelsen som er vedtatt med hjemmel i plan- og bygningsloven. Nedenfor kommenterer vi særskilt Statsforvalterens anførsel i relasjon til lovens ordlyd om at ansvarlig utførendes «ansvar for å utføre tiltaket i samsvar med krav og tillatelser til utførelsen ikke [er] gjort subsidiært ansvaret til å utføre tiltaket i samsvar med prosjekteringen, jf. ‘og’».

Ansvaret som ansvarlig utførende har overfor bygningsmyndighetene, må avgrenses særlig mot ansvarsområdet til ansvarlig prosjekterende. Ansvarlig utførendes ansvar er som klart utgangspunkt begrenset til å utføre tiltaket i samsvar med prosjekteringsgrunnlaget som han mottar fra ansvarlig prosjekterende, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 330. Ansvarlig utførende har ikke ansvar for at prosjekteringen er korrekt, jf. for eksempel Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett, Del II, 3. utg. 2019 s. 314.

Når det gjelder ansvarsområdet til ansvarlig prosjekterende, bestemmer pbl. § 23-5 første ledd første punktum at «[a]nsvarlig prosjekterende har ansvar for at tiltaket prosjekteres i samsvar med bestemmelser og tillatelser gitt i eller i medhold av denne lov.» Prosjekteringen må gjennomføres på en slik måte at arbeidsgrunnlaget til ansvarlig utførende, blant annet situasjonsplan, arbeidstegninger og beregninger, er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen og de fastsatte rammene for tiltaket (tillatelser, bindende arealplaner, godkjent plassering/høyde, tekniske krav osv.), jf. pbl. § 23-5 første ledd første punktum og Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 122. Forarbeidene slår uttrykkelig fast at ansvarlig prosjekterende er riktig adressat for et pålegg om retting dersom den bakenforliggende årsaken til et ulovlig forhold skyldes prosjekteringsfeil, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 123. For eksempel dersom krav i henholdsvis tillatelser eller situasjonsplan ikke er tilstrekkelig klargjort og videreført som arbeidsgrunnlag for ansvarlig utførende, eller dersom arbeidsgrunnlaget er ufullstendig, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 123.

Det følger av langvarig praksis at pålegg ikke kan rettes mot noen som ikke har mulighet til å oppfylle det, jf. tolkningsuttalelse fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet 15. januar 2021 (TUDEP-2020-6894-2). Ansvarlig prosjekterende kan dermed ikke få pålegg om å rette utførelsen, selv om en prosjekteringsfeil har ført til feil utførelse, ettersom utførelsen ligger utenfor den prosjekterendes ansvarsområde. Tilsvarende kan ikke ansvarlig utførende få pålegg om å rette prosjekteringen, jf. Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett, Del II, 3. utg. 2019 s. 314. Dette betyr at hvis utførelsen av et tiltak har blitt feil som følge av en prosjekteringsfeil, må kommunen gi ansvarlig prosjekterende et pålegg om å rette prosjekteringsdokumentene. Tiltakshaver/byggherre vil da måtte bestille ny utførelse fra en entreprenør basert på revidert prosjekteringsgrunnlag. Ettersom prosjekterende er ansvarlig for feilen, kan tiltakshaver/byggherre eventuelt kreve erstatning fra prosjekterende på privatrettslig grunnlag dersom entrepriseavtalen åpner for det. Sistnevnte ligger imidlertid utenfor plan- og bygningslovens byggesaksansvar og er bygningsmyndigheten uvedkommende.

Selv om ansvarlig utførende ikke har et selvstendig prosjekteringsansvar, følger det av forarbeidene at ansvarlig utførende likevel har et generelt aktsomhetsansvar i relasjon til prosjekteringsgrunnlaget han mottar fra ansvarlig prosjekterende. Dersom ansvarlig utførende ser eller burde ha sett at prosjekteringen er feil eller ufullstendig, har han en plikt til å varsle ansvarlig søker eller tiltakshaver, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 123-124. Tilsvarende følger det av byggesaksforskriften § 12-4 bokstav g at ansvarlig utførende plikter «å melde fra til ansvarlig søker der utførende oppdager at prosjekteringen er mangelfull, motstridende eller feilaktig etter krav gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven». Varslingsplikten etter forskriften er begrenset til prosjekteringsfeil som ansvarlig utførende faktisk oppdager. I juridisk teori er det uttalt at det, i lys av forarbeidene, er grunnlag for en utvidende tolkning av byggesaksforskriften § 12-4 bokstav g, slik at ansvarlig utførende har en opplysningsplikt i tilfeller hvor foretaket enten oppdager eller burde ha oppdaget prosjekteringsfeil, jf. Innjord og Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer [Bind I og II] 2020 s. 812.

I forarbeidene er det presisert at ansvarlig utførende skal varsle om tegninger som åpenbart mangler, feil som er åpenbare i forhold til de funksjoner som skal ivaretas, og om åpenbare konflikter mellom ulike sett av arbeidstegninger, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 124. Bruken av uttrykket «åpenbare» i forarbeidene tilsier at det skal mye til for at ansvarlig utførende har et ansvar for å varsle om prosjekteringen. Dette harmonerer med at prosjekteringsansvaret som klar hovedregel ligger hos ansvarlig prosjekterende, og ansvarlig utførende normalt ikke kan forventes å besitte særlig prosjekteringskompetanse.

Et annet spørsmål er hva som eventuelt blir konsekvensen av at ansvarlig utførende ikke oppfyller aktsomhetsplikten. Det står i forarbeidene at aktsomhetsplikten i utgangspunktet er begrenset til å være en informasjonsplikt, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 330. Det er ikke holdepunkter i lovens ordlyd, byggesaksforskriften eller forarbeidene for at kommunen kan holde ansvarlig utførende ansvarlig for prosjekteringsfeil på det grunnlag at utførende burde ha sett en prosjekteringsfeil og varslet om den. I juridisk teori har Pedersen mfl. åpnet for at kommunen kan gi ansvarlig utførende et pålegg om å rette i et slikt tilfellet «ut fra en totalvurdering av hvor vesentlig og åpenbar feilen er, hvor sentral den er for utførendes oppgave og kvalifikasjoner», jf. Pedersen mfl. Plan- og bygningsrett, Del II, 3. utg. 2019 s. 314. Standpunktet til Pedersen mfl. er ikke forankret i noen rettskilder. Det er heller ikke lett å se hvilke reelle hensyn som tilsier en slik løsning. Lovens system er at kommunen skal holde ansvarlig prosjekterende eller eventuelt tiltakshaver ansvarlig for prosjekteringsfeil. Riktignok kan utførende entreprenør etter omstendighetene bli ansvarlig overfor byggherren/tiltakshaver på kontraktsrettslig grunnlag dersom han ikke varsler om en prosjekteringsfeil han burde ha oppdaget. Det kontraktsrettslige ansvaret og ansvaret etter plan- og bygningsloven behøver imidlertid ikke å være sammenfallende, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 121. For helhetens skyld kan det også nevnes at ansvarlig utførende kan bli erstatningsansvarlig overfor tredjemenn på privatrettslig grunnlag som følge av brudd på plikter etter plan- og bygningsloven, jf. for eksempel Rt. 2015 s. 276 (Bori) og HR-2021-2201-A (Bori IV). Ombudet går ikke nærmere inn på det kontraktsrettslige ansvaret eller adgangen til å kreve erstatning på privatrettslig grunnlag.

Oppsummert er det vanskelig å se at det er rettskildemessig grunnlag for å holde ansvarlig utførende ansvarlig for en prosjekteringsfeil på det grunnlag at utførende burde ha sett og varslet om feilen. Den klare hovedregel er at ansvarlig prosjekterende alene har ansvaret for feil utførelse som følge av prosjekteringsfeil. Dersom det overhodet skal være grunnlag for å gi ansvarlig utførende pålegg om retting som følge av misligholdt varslingsplikt i relasjon til en prosjekteringsfeil, må det være forbeholdt snevre unntakstilfeller. For eksempel hvor det er tale om en helt åpenbar og synbar prosjekteringsfeil som er helt sentral for utførelsen av tiltaket.  

Var det grunnlag etter plan- og bygningsloven for å gi klageren pålegg om retting og tvangsmulkt?

Fremgangsmåten ved utferdigelsen av pålegg om retting etter pbl. § 32-3 er som nevnt at det først må klargjøres hva som er den bakenforliggende feilen eller årsaken til det ulovlige forholdet som har blitt avdekket.

Slik saken er opplyst for ombudet, synes det å være uomstridt at det ulovlige forholdet består i at veikrysset i Langelandsstølen er bygd uten tilstrekkelige siktlinjer. Spørsmålet er hva som er den bakenforliggende årsaken til at veikrysset ikke er bygd med nødvendige siktlinjer.

Klagerens hovedanførsel er at fraværet av nødvendige siktlinjer skyldes prosjekteringsfeil som klageren ikke har ansvaret for. I Statsforvalterens svar framgår det at Statsforvalteren «ikke [har] tatt stilling til om feilen har sitt utspring i prosjekteringsfeil eller utførelse i strid med prosjekteringen». Begrunnelsen er at Statsforvalteren mener «at det ulovlige forholdet som saken gjelder i begge tilfeller er innenfor [klageren] sitt ansvar som ansvarlig utførende (…)». Det følger av ombudets drøftelse ovenfor at det er en svakhet ved Statsforvalterens vedtak at Statsforvalteren ikke har vurdert om det var prosjekteringsfeil eller utførelsesfeil som var årsaken til at det ulovlige forholdet oppsto. Lovens ordlyd og forarbeider står som nevnt i veien for å gi ansvarlig utførende ansvar for prosjekteringsfeil. Spørsmålet om fraværet av nødvendige siktlinjer skyldes prosjekteringsfeil eller feil utførelse står sentralt for ombudets videre drøftelse. 

Slik saken er opplyst for ombudet, synes det å være enighet om at reguleringsplanen, byggetillatelsen, situasjonsplanen og situasjonskartet, i alle fall samlet sett, inneholdt nødvendige siktlinjer for veikrysset. Som et utgangspunkt kan det dermed legges til grunn at klageren mottok prosjekteringsdokumenter som grunnlag for sin utførelse som anviste bygging av veikryss med tilstrekkelige siktlinjer. Isolert sett peker dette i retning av at feilen kan tilskrives at klagerens utførelse avviker fra prosjekterte løsninger.

Som påpekt av Statsforvalteren i sitt svar var det i praksis ikke mulig for ansvarlig utførende å bygge veikrysset utelukkende på grunnlag av det som fremgikk av reguleringsplan, byggetillatelse og situasjonsplan. På grunn av tiltakets kompleksitet var det nødvendig med ytterligere detaljprosjektering som grunnlag for klagerens utførelse. Ansvarlig utførende mottok detaljprosjektering av veikrysset i form av en 3D-modell, samt vips- og stikningsdata. Slik ombudet forstår det, er vips- og stikningsdata byggedata med GPS-informasjon som beskriver blant annet hvordan et veikryss skal ligge og formes i plan og høyde i terrenget, og som elektronisk programmeres inn i anleggsmaskiner som grunnlag for riktig utførelse. Statsforvalteren har ikke fremsatt noen innvendinger mot klagerens anførsel om at vips- og stikningsdataen som klageren mottok fra prosjekterende, ikke inneholdt nødvendige siktlinjer i henhold til reguleringsplan og byggetillatelse. Statsforvalteren har heller ikke bestridt klagerens påstand om at veikrysset er bygget i samsvar med mottatt 3D-modell og vips- og stikningsdata. Ombudet legger dermed dette til grunn.

Basert på det ovenstående synes den bakenforliggende feilen som har forårsaket det ulovlige forholdet å være at siktlinjene som fremgår av reguleringsplanen, byggetillatelsen, situasjonsplanen og situasjonskartet, ikke ble hensyntatt og videreført ved utarbeidelsen av detaljprosjekteringen (3D-modell og vips- og stikningsdata) som lå til grunn for selve bygging av veikrysset. Det sentrale spørsmålet er dermed om fraværet av tilstrekkelige siktlinjer i detaljprosjekteringen er en feil som ligger innenfor ansvarsområdet til ansvarlig utførende, jf. pbl. § 23-6.

Ansvarlig utførende har som nevnt ikke noe selvstendig ansvar for prosjekteringsgrunnlaget. Ansvaret til ansvarlig utførende er som klart utgangspunkt begrenset til å utføre tiltaket i henhold til prosjekteringsgrunnlaget han mottar. Prosjekteringen ligger derimot i kjernen av ansvarsområdet til ansvarlig prosjekterende, jf. pbl. § 23-5. I forarbeidene er det eksplisitt uttalt at ansvarlig prosjekterende «har ansvar innenfor sitt ansvarsområde for feil i arbeidsgrunnlaget eller dersom grunnlaget er ufullstendig», jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 123. Det er vanskelig å se det annerledes enn at det i denne saken foreligger en feil i arbeidsgrunnlaget som klageren har mottatt fra ansvarlig prosjekterende, når vips- og stikningsdata som klageren mottok som detaljgrunnlag for utførelsen, ikke hensyntok og videreførte nødvendige siktlinjer fra reguleringsplan, byggetillatelse, situasjonsplan og situasjonskart. Dette taler med styrke for at feilen i saken ligger utenfor klagerens ansvarsområde som ansvarlig utførende etter pbl. § 23-6.

Statsforvalteren kom som nevnt til at feilen lå innenfor klagerens ansvarsområde uten at Statsforvalteren anså det som nødvendig å ta stilling til om feilen skyldtes prosjekteringsfeil eller feil ved utførelsen. Som begrunnelse for dette standpunktet har Statsforvalteren vist til ordlyden i pbl. § 23-6 første ledd, som slår fast at ansvarlig utførende har ansvar for at tiltaket utføres «på grunnlag av og i samsvar med prosjekteringen, og i samsvar med krav eller tillatelser til utførelsen gitt i eller i medhold av denne lov». Statsforvalteren påpekte at «ansvaret for å utføre tiltaket i samsvar med krav og tillatelser til utførelsen ikke [er] gjort subsidiært ansvaret til å utføre i samsvar med prosjekteringen, jf. ‘og’». Ombudet oppfatter at Statsforvalterens syn er at ansvarlig utførende har et selvstendig ansvar for at utførelsen er i samsvar med krav og tillatelser, og at dette gjelder løsrevet fra hva som fremgår av prosjekteringsgrunnlaget. Ettersom siktlinjene fremgikk av reguleringsplan, byggetillatelse og situasjonsplan, har klageren ifølge Statsforvalteren uansett ansvar for feilen uten hensyn til om siktlinjene var videreført i detaljprosjekteringen.

Lovens ordlyd krever at utførelsen skal være «i samsvar med krav eller tillatelser til utførelsen gitt i eller i medhold av denne lov», jf. pbl. § 23-6 første ledd. Ordlyden isolert sett tilsier at ansvarlig utførende må hensynta eksplisitte krav til utførelsen som er gitt i eller i medhold av plan- og bygningslovgivningen, jf. Innjord og Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer [Bind I og II] 2020 s. 810. Byggteknisk forskrift (TEK 17) stiller en rekke slike bestemte krav til utførelsen. Forskriften inneholder blant annet preaksepterte ytelser som ikke uten videre kan fravikes, og den angir bruk av bestemte utførelsesstandarder. Ansvarlig utførende har et selvstendig ansvar for at utførelsen oppfyller disse kravene og standardene.

Omfanget av pliktene som ordlyden i pbl. § 23-6 første ledd pålegger ansvarlig utførende, må imidlertid leses i lys av at pbl. § 23-5 første ledd første punktum slår fast at ansvarlig prosjekterende har ansvar for at «tiltaket prosjekteres i samsvar med bestemmelser og tillatelser gitt i eller i medhold av denne lov». Ordlyden taler for at det er ansvarlig prosjekterende som har ansvaret for at detaljprosjekteringen ivaretar krav i lov, arealplan og byggetillatelser, jf. også Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 122–123. Motsetningsvis slår forarbeidene fast at ansvarlig utførende som klart utgangspunkt kan basere utførelsen sin på at prosjekteringsgrunnlaget han mottar, oppfyller alle krav og tillatelser som er gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 123 og s. 330. Det er dermed vanskelig å se at ordlyden i pbl. § 23-6 første ledd gir ansvarlig utførende et selvstendig ansvar for å påse at utførelsen oppfyller kravene til siktlinjer i reguleringsplan, byggetillatelse, situasjonsplan og situasjonskart, når disse ikke er videreført og hensyntatt i detaljprosjekteringen.

Den ovennevnte tolkningen underbygges også av Direktoratet for byggkvalitets veiledningstekst til byggesaksforskriften § 12-4 bokstav a. Bestemmelsen slår fast at ansvarlig utførende har ansvar for «at utførelsen er kvalitetssikret og i samsvar med produksjonsunderlaget, og at eventuelle vilkår som følger av tillatelse eller særskilte krav til utførelsen gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven er oppfylt». I veiledningsteksten til bestemmelsen har direktoratet skrevet at «[a]nsvarlig utførende har også ansvar for kvalitetssikring (egenkontroll) av at plan- og bygningslovgivningens krav og rammene for tillatelsen er oppfylt innenfor sitt ansvarsområde». Direktoratet har imidlertid understreket at «[a]nsvarsområdet [til ansvarlig utførende] er (…) i hovedsak begrenset til utførelse i henhold til prosjekteringen, det er først og fremst ansvarlig prosjekterende som har ansvar for innarbeidelse av plan- og bygningslovgivningens krav til tiltaket.» Når det gjelder de nærmere kravene til kvalitetssikring (egenkontroll), følger det av byggesaksforskriften § 10-1 første ledd bokstav a at foretak som påtar seg ansvarsrett skal ha «rutiner for å identifisere, ivareta, herunder verifisere, og dokumentere oppfyllelse av relevante krav gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven som gjelder for foretakets ansvarsområde i tiltaket». Det fremgår av direktoratets veiledningstekst til bestemmelsen at «[f]or utførende foretak vil kvalitetssikringsrutinene i stor grad være knyttet opp til at produksjonsunderlaget følges. Ansvarlig prosjekterende skal prosjektere i samsvar med byggteknisk forskrift og utarbeide produksjonsunderlag og nødvendige tegninger mv. slik at ansvarlig utførende kan utføre sine arbeider i samsvar med dette».

Samlet sett mener ombudet det ikke er rettskildemessig grunnlag for at ansvarlig utførende har et selvstendig ansvar for at detaljprosjekteringen han mottar som grunnlag for sin utførelse, fullt ut ivaretar krav og vilkår i arealplaner, tillatelser og situasjonsplaner. En slik tolkningen ville medført at ansvarlig utførende langt på vei ble gitt et selvstendig ansvar for kvaliteten til prosjekteringen, i strid med forarbeidenes klare forutsetning om at det er ansvarlig prosjekterende som alene har prosjekteringsansvaret.

Ombudets tolkning betyr imidlertid ikke at ansvarlig utførende i enhver sammenheng ukritisk kan basere utførelsen sin på detaljprosjekteringen. Ansvarlig utførende har som nevnt en varslingsplikt dersom han ser eller burde sett at prosjekteringen var feil eller mangelfull.

Det kan problematiseres om klageren burde oppdaget at vips- og stikningsdataen han mottok som grunnlag for sin utførelse, ikke inneholdt nødvendige siktlinjer, og at klageren dermed skulle ha varslet ansvarlig søker eller tiltakshaver. Ombudet finner det imidlertid ikke nødvendig å ta endelig stilling til spørsmålet. For det første kan det som nevnt problematiseres om bygningsmyndigheten overhodet har rettslig grunnlag for å holde ansvarlig utførende ansvarlig for en prosjekteringsfeil på det grunnlag at utførende burde ha sett og varslet om feilen. For det andre er det vanskelig å se at det i denne saken er snakk om en åpenbar prosjekteringsfeil. Det tok nesten fem år etter at det ble gitt ferdigattest for veikrysset før kommunen og veimyndigheten oppdaget at veikrysset var bygget uten nødvendige siktlinjer. Selv om tidsperioden i seg selv ikke nødvendigvis er avgjørende for om klageren burde ha oppdaget feilen, gir det likevel en sterk indikasjon på at fraværet av nødvendige siktlinjer ikke var en åpenbar og synbar feil.    

Basert på det ovenstående har ombudet kommet til at klageren ikke er «den ansvarlige» etter pbl. § 32-3 første ledd for at veikrysset i Langelandsstølen er bygd uten tilstrekkelige siktlinjer. Statsforvalterens vedtak om pålegg om retting og tvangsmulkt mot klageren mangler derfor hjemmel i plan- og bygningsloven.

Konklusjon

Ombudet er kommet til at Statsforvalteren ikke hadde rettslig grunnlag til å treffe vedtak mot klageren om pålegg om retting og tvangsmulkt.

Pålegg om retting av et ulovlig forhold etter pbl. § 32-3 må rettes mot den som har byggesaksansvaret for den aktuelle feilen. Etter ombudets syn har Statsforvalteren fastlagt ansvarsområdet til ansvarlig utførende feil da Statsforvalteren kom til at det ikke var nødvendig å avgjøre om det ulovlige forholdet skyldtes feil utførelse eller prosjekteringsfeil. Ansvarsområdet til ansvarlig utførende er begrenset til utførelse i samsvar med prosjekteringen. Ombudet mener at det ulovlige forholdet ikke skyldes en feil ved utførelsen, og da er det ikke rettslig grunnlag for å gi klageren pålegg om retting og tvangsmulkt. Ombudet har med dette ikke tatt stilling til hvilken annen person eller annet foretak enn ansvarlig utførende som er rette vedkommende for et pålegg om retting i denne saken.

Ombudet ber Statsforvalteren behandle saken på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor, og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen innen 7. august 2026.