Oppsummering

Saken gjelder lang behandlingstid hos Nav i en sak om endring av virkningstidspunktet for uføretrygd. Klager ble innvilget uføretrygd i oktober 2019. Klager begjærte omgjøring av virkningstidspunktet i april 2023 begrunnet i feil lovforståelse hos Nav. Det ble da opplyst at behandlingstiden var fem måneder. Svartiden ble senere forlenget flere ganger. I brev 8. april 2024 opplyste Nav at årsaken til forsinkelsen var at de ventet på avklaring av forståelsen av folketrygdloven § 22-12 tredje ledd slik den lød før lovendringen 18. juni 2021, og av spørsmålet om retteplikt.

I svaret på vår undersøkelse opplyste Arbeids- og velferdsdirektoratet at de prinsipielle spørsmålene om lovforståelse og retteplikt er avklart. Siden avklaringen hadde betydning for ca. 80 000 mottakere, besluttet Nav å dele opp den berørte gruppen i tre kategorier, og å prioritere saker der betydningen av feilen er størst. Klagerens sak er fortsatt ikke behandlet.

Sivilombudet kom til at klagerens sak ikke er blitt behandlet uten ugrunnet opphold, og at behandlingstiden derfor var i strid med folketrygdloven § 21-10 første ledd. Ombudet mente at Nav må vurdere å ta klagerens sak opp til behandling, og samtidig vurdere om det er andre saker der tidsbruken tilsa at sakene måtte behandles.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) søkte om uføretrygd 3. juni 2019. Nav innvilget søknaden 11. oktober 2019. Virkningstidspunktet ble satt til 1. november 2019. Fram til dette tidspunktet skulle klageren motta arbeidsavklaringspenger i henhold til et løpende vedtak truffet 25. juni 2019.

Klageren ved advokat Haavard Homestad krevde 24. april 2023 omgjøring av vedtaket hva gjaldt virkningstidspunktet. I omgjøringsbegjæringen viste advokaten til Sivilombudets uttalelse i SOM-2018-52. I uttalelsen mente Sivilombudet at Nav ikke hadde lovhjemmel til å sette virkningstidspunktet for uføretrygd frem i tid, og dermed utbetale arbeidsavklaringspenger for en periode etter at det var konstatert at vilkårene for uføretrygd var oppfylt.

I begjæringen viste advokaten videre til Trygderettspraksis som fulgte Sivilombudets lovforståelse. I kjennelse av 31. oktober 2022, TRR-2021-2785, uttalte Trygderetten at Nav ikke hadde hjemmel til å sette virkningstidspunktet for uføretrygd lenger frem enn til det tidspunktet vedkommende hadde mottatt arbeidsavklaringspenger. Kjennelsen ble fulgt opp av Trygderetten i avgjørelsene TRR-2021-1926 og TRR-2021-4012.

Klageren ble 2. mai 2023 opplyst at Navs behandlingstid var inntil fem måneder. Nav forlenget svartiden i brev 2. oktober 2023. Etter purring orienterte Nav om ytterligere forsinkelse i brev 5. januar 2024. Deretter forlenget Nav svartiden igjen i brev 8. april 2024, og informerte om at forsinkelsen skyldtes at Nav ventet på avklaring av regelverk som hadde betydning for saken. Etter det opplyste gjaldt det forståelsen av folketrygdloven § 22-12 tredje ledd slik den lød før lovendring 18. juni 2021.

Klagerens advokat klaget Navs behandlingstid inn for Sivilombudet 31. mai 2024. På det daværende tidspunkt fant ikke ombudet tilstrekkelig grunn til å undersøke behandlingstiden i saken nærmere, jf. sivilombudsloven § 10 første ledd.

Klagerens advokat sendte 5. mai og 14. oktober 2025 skriftlige påminnelser til Nav om saken på vegne av klageren. Påminnelsene ble ikke besvart innen rimelig tid. Advokaten påklagde Navs behandlingstid på nytt til Sivilombudet 20. januar 2026. I klagen ble det blant annet vist til at Nav ikke hadde oppdatert om forventet behandlingstid siden
8. april 2024, og at den lange ventetiden utgjorde en belastning for klager.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke Navs behandlingstid nærmere. I brev 11. mars 2026 spurte vi Arbeids- og velferdsdirektoratet om når vurderingen av det underliggende rettslige spørsmålet kunne forventes ferdigstilt, og hva som var grunnen til at avklaringen tok tid. Videre hadde vi flere spørsmål knyttet til berostillelsen og behandlingstiden i klagerens sak.

Direktoratet svarte i brev 30. april 2026 at forståelsen av folketrygdloven § 22-12 tredje ledd, slik den lød før lovendringen 18. juni 2021, er avklart. Direktoratet viste til at de første gang ble gjort oppmerksom på problemstillingen av Sivilombudet i juni 2019. Både Nav og Arbeids- og inkluderingsdepartementet mente at Navs praksis var i overensstemmelse med folketrygdloven. Det ble likevel foretatt en presisering av relevante bestemmelser i folketrygdloven i juni 2021.

I oktober 2022 kom Trygderetten i kjennelse TRR-2021-2785, og senere i kjennelsene TRR-2021-1926 og TRR-2021-4012, til at Navs praksis før lovendringen baserte seg på feil lovforståelse. Nav måtte deretter ta stilling til hvordan eldre saker behandlet etter feil lovforståelse skulle håndteres. 

Direktoratet viste til at mye av tiden fra feilen oppstod til rettingen av sakene kunne starte, skyldtes avklaringer av juridiske spørsmål som gjelder anke over Trygderettens kjennelser, økonomiske og administrative konsekvenser, vurderinger knyttet til spørsmålet om retteplikt og lignende.

Når det gjelder omfanget av feilen, opplyste direktoratet at den gjelder tidsperioden fra arbeidsavklaringspenger ble innført i 2010 og frem til lovendringen i juni 2021. Rundt 150 000 mottakere av uføretrygd har fått for mye utbetalt, mens cirka 80 000 har fått for lite.

Blant mottakerne som har fått for lite utbetalt, var Navs opprinnelige vurdering at de har retteplikt i 1800 saker. Dette er mottakere av uføretrygd der feilen har fått betydning for den løpende utbetalingen. Disse mottakerne har fått virkningstidspunktet flyttet fra 2014 til 2015, og ble dermed berørt av overgangen fra uførepensjon til uføretrygd
1. januar 2015.

For øvrige mottakere som har fått for lite utbetalt, er feilen begrenset til kun å gjelde overgangsmåneden mellom arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. For disse mottakerne var konklusjonen at Nav ikke hadde retteplikt. Dette var basert på en vurdering av feilens betydning for den enkelte bruker sett opp mot kostnaden for Nav ved å måtte rette sakene. Senere (høsten 2025) besluttet imidlertid Nav å rette saker som gjelder for lav utbetaling i overgangsmåneden, der det aktuelle beløpet utgjør en betydelig sum. Det ble også besluttet å rette saker der berørte mottakere tok kontakt med Nav. Behandlingen av sakene ble prioritert i samme rekkefølge.

Direktoratet opplyste at arbeidet med å rette de 1800 sakene, der det er en løpende feil, startet høsten 2024. På svartidspunktet var disse sakene antatt ferdigstilt før sommeren 2026. Deretter ville øvrige saker bli påbegynt rettet.    

På vårt spørsmål om behandlingstiden i klagerens sak sett opp mot kravet til behandlingstid i folketrygdloven § 21-10 første ledd, svarte direktoratet at de beklaget at behandlingen av saken har tatt lang tid. Direktoratet mente imidlertid at ventetiden ikke var ugrunnet og viste til prioriteringskriteriene. Direktoratet kunne ikke se at en annen prioritering ville vært mer hensiktsmessig.

Vi spurte også om direktoratets syn på om Nav hadde gitt foreløpig svar i tråd med forvaltningsloven § 11 a i klagerens sak. Vi stilte spørsmål om hvordan direktoratet vurderer informasjon gitt i forsinkelsesmeldingene, herunder om disse inneholder en konkret vurdering av når saken er ventet å bli ferdigbehandlet.

Direktoratet svarte at grunnet kompleksiteten i sakene har det vært vanskelig å estimere saksbehandlingstiden. Etter direktoratets syn burde de informert om dette tidligere, i stedet for å oppgi en konkret tidsperiode for når man kunne forvente at saken ville være ferdigbehandlet. Direktoratet uttalte at det heller burde vært gitt informasjon om status i arbeidet med rettsavklaringen, og at forventet behandlingstid ikke var sikker og kunne endres.

Til slutt spurte vi om årsaken til at klagerens purringer i saken angivelig ikke ble besvart og hvordan direktoratet vurderer dette opp mot kravet til god forvaltningsskikk. Direktoratet svarte at de beklaget at purringene ikke ble besvart, og at dette ikke tilfredsstiller kravet til god forvaltningsskikk. Direktoratet presiserte at dette ikke er i tråd med rutinene og skyldes feil hos saksbehandlende enhet. Direktoratet opplyste at de har vært i kontakt med vedtaksenheten, og purringene til klageren er besvart i brev
16. april 2026.

Klager har fått anledning til å kommentere direktoratets svarbrev.

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet for Sivilombudet er om Nav har behandlet klagerens sak uten «ugrunnet opphold», jf. folketrygdloven § 21-10 første ledd, jf. forvaltningsloven § 11 a.

Rettslige utgangspunkter

Krav til Navs behandlingstid

Det følger av folketrygdloven § 21-10 første ledd at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre en sak uten «ugrunnet opphold». Bestemmelsen svarer innholdsmessig til forvaltningsloven § 11 a første ledd.

Om forvaltningsloven § 11 a første ledd har Sivilombudet i SOM-2016-1377 uttalt følgende:

«Bestemmelsen stiller krav til både saksbehandlingen og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype.»

At behandlingen av en sak trekker ut i tid er ikke uten videre i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd, så lenge det er tilstrekkelig saklige grunner for dette. Hvor tungtveiende grunner som kreves for at en fortsatt forsinkelse skal kunne aksepteres, vil bero på en helhetsvurdering. Her vil blant annet sakens art, hensynet til parten og den tid som allerede har gått være momenter som må tas i betraktning, jf. ombudets uttalelse i SOM-2020-766.

Sivilombudet har i tidligere uttalelser gitt uttrykk for at en instruks om berostillelse kan utgjøre en akseptabel årsak til opphold i saksbehandlingen. Berostillelse kan for eksempel være aktuelt for saker der forvaltningen har behov for en avklaring av rettstilstanden før de treffer et vedtak, se SOM-2024-2366.

Kravet om at en sak skal avgjøres «uten ugrunnet opphold» stiller også krav til fremdrift under berostillelsen. Instruksen om berostillelse kan føre til at saksbehandlingstiden i enkeltsakene blir så lang at den strider med kravet til å behandle saken uten ugrunnet opphold, se SOM-2024-2366. Både tiden som løper under berostillelsen og behandlingstiden i saken forut for berostillelsen, vil ha betydning i den konkrete vurderingen av om saksbehandlingstiden kan aksepteres, se SOM-2025-4093.

Ut fra dette kan forvaltningen ha en særlig plikt til å oppheve berostillelsen, som i SOM-2024-2366. Se også ombudets uttalelse i SOM-2024-2034, der det kommer frem at forvaltningsorganet vil kunne ha plikt til å behandle saken likevel dersom berostillelsen i en konkret sak fører til brudd på forvaltningsloven § 11 a.

Prioritering mellom saker

Det følger av grunnleggende likhetshensyn at saker i utgangspunktet bør behandles i den rekkefølgen de kommer inn, se SOM-2022-1160. Etter omstendighetene kan det være påkrevd eller i tråd med god forvaltningsskikk å gjøre unntak fra dette utgangspunktet, slik at enkelte saker eller sakstyper gis særlig prioritet, se HR-2006-2007-A avsnitt 38. Forvaltningen har derfor adgang til å prioritere enkelte saker dersom det foreligger saklige grunner, med mindre det vil ha uheldige konsekvenser for fremdriften av andre saker.

Hva som utgjør saklige grunner, vil kunne avhenge av blant annet hvilket saksområde sakene gjelder og hensyn som gjør seg gjeldende på området. Høyesterett har lagt til grunn at forvaltningen kan prioritere saker som haster eller som det av andre grunner er viktig å behandle raskt, jf. HR-2006-2007-A avsnitt 38. Det vil typisk gjelde saker som har stor individuell eller samfunnsmessig betyd­ning, og der lang behandlingstid kan føre til tap av rettigheter. Selv om saksbehandlingstiden ikke fører til tap av rettigheter, kan virkningene av behandlingstiden være store for den enkelte. Det gjelder for eksempel der ventetiden utgjør en økonomisk belastning.

Foreløpig svar og orientering om forsinkelser

Det følger av forvaltningsloven § 11 a andre ledd at forvaltningsorganet «snarest mulig» skal gi et foreløpig svar. Det foreløpige svaret skal redegjøre for grunnen til at saken ikke kan behandles tidligere og om mulig angi når saken kan forventes behandlet.

Sivilombudet har i tidligere uttalelser – blant annet i SOM-2023-4120 avsnitt 11 – vist til at: «Dersom behandlingen av saken blir forsinket, tilsier god forvaltningsskikk at det foreløpige svaret følges opp med forsinkelsesmeldinger med korrigerte opplysninger om forventet behandlingstid […]». Både det foreløpige svaret og eventuelle senere orienteringer skal gi mest mulig realistisk informasjon om når avgjørelse i saken kan forventes, se ombudets uttalelse SOM-2026-2246 avsnitt 20.

Sivilombudet har også tidligere uttalt at det følger av krav til god forvaltningsskikk at forvaltningen besvarer purringer på hva som er status i saken, se for eksempel SOM-2024-2034 avsnitt 22.

Navs behandlingstid i klagerens sak om uføretrygd

Nav mottok klagerens omgjøringsbegjæring den 28. april 2023. Etter det opplyste har klageren fremdeles ikke fått svar på begjæringen, slik at saken per i dag har ligget hos Nav i over tre år. Direktoratet forventer at alle saker som skal rettes vil bli ferdigbehandlet i løpet av 2026, men det hersker usikkerhet rundt denne prognosen.

På vårt spørsmål om direktoratets syn på behandlingstiden i klagerens sak sett opp mot kravet til behandlingstid i folketrygdloven § 21-10 første ledd, svarte direktoratet at oppholdet ikke har vært «ugrunnet» og viste til tidsbruken ved rettslige avklaringer samt prioriteringskriteriene.

Etter ombudets syn er det forståelig at direktoratet har ønsket å avklare omfanget av retteplikten, og skaffe seg oversikt over konsekvenser av rettearbeidet. Samtidig må ikke Navs prosesser for å avklare rettslige spørsmål trekke så langt ut i tid at den enkelte borgers rett til å få avklart sin sak uten ugrunnet opphold settes til side. Som ombudet tidligere har lagt til grunn, må det vurderes konkret om en praksisforeleggelse eller berostillelse for å avklare et spørsmål kan anses som et «grunnet» opphold i saksbehandlingen.

Basert på svaret på vår undersøkelse legger vi til grunn at det fra den første Trygderettskjennelsen forelå 31. oktober 2022 (TRR-2021-2785) til retting av de første sakene startet høsten 2024, gikk rundt to år. Ombudet viser til uttalelsen i sak SOM-2020-766 som gjaldt berostillelse av søknader om permanent oppholdstillatelse i Somaliaporteføljen på rundt 1400 saker i påvente av rettslige avklaringer. Der uttalte Sivilombudet at åtte måneder ikke var tilstrekkelig raskt for å avklare tolkningsspørsmålene i saken.

I saken her dreier det seg om en portefølje på 80 000 saker. Ombudet viser til at saken gjelder uføretrygd, som er en stønad til livsopphold med stor velferdsmessig og økonomisk betydning for den enkelte. Lang behandlingstid i denne typen saker er i seg selv en belastning for den som venter på svar. Ombudet har på den annen side forståelse for at antallet berørte og kompleksiteten i rettearbeidet har påvirket tidsbruken. Det er også sånn at den økonomiske konsekvensen for den enkelte varierer betydelig i de 80 000 sakene.

Sivilombudet er likevel av den oppfatning at to år før rettearbeidet startet er lenge. Klagerens sak tilhører en kategori saker der retting først ble avklart høsten 2025, altså tre år etter den første avgjørelsen fra Trygderetten, og mer enn to år fra klagerens omgjøringsbegjæring. Sivilombudet mener berostillelse av saken i påvente av avklaringer av spørsmål om retteplikt over et så langt tidsrom utgjør et ugrunnet opphold i saksbehandling.

I svarbrevet hit opplyste direktoratet at de vurderte som ledd i avklaringsarbeidet hvilke saker som skulle undergis prioritet når avklaringen forelå. Navs vurdering er at de har retteplikt for saker med løpende feil, men ikke for saker som kun gjelder overgangsmåneden. Konklusjonen beror på en vurdering av feilens betydning for den enkelte bruker, sett opp mot kostnaden for Nav ved å måtte rette sakene. Porteføljen har derfor blitt delt opp i tre kategorier og prioritert i samme rekkefølge. Etter direktoratets syn ville ikke en annen prioritering vært mer hensiktsmessig. Klagerens sak tilhører kategori 3, hvor rettingen ennå ikke er påbegynt. Det finnes likevel enkelte eksempler der brukere har fått sin sak rettet.

Forvaltningen har adgang til å prioritere enkelte saker eller sakstyper dersom det foreligge saklige grunner. Ombudet mener at den betydningen feilen har for den enkelte, er et saklig prioriteringskriterium på et område som berører økonomiske interesser. At Nav har valgt å starte med de 1800 sakene der feilen har gitt mottaker en lavere løpende ytelse, fremstår for Sivilombudet som riktig. Dette selv om disse sakene etter det opplyste har vært tidkrevende å rette, og dermed kan ha gått ut over behandlingstiden i de øvrige sakene som skal rettes.

I denne saken innebærer prioriteringen at klagerens omgjøringsbegjæring vil ha en samlet behandlingstid på godt over tre år. Etter ombudets syn er ikke klagerens omgjøringsbegjæring behandlet uten «ugrunnet opphold», jf. folketrygdloven § 21-10 første ledd. Selv om Sivilombudet har forståelse for at Nav ønsker å prioritere saker hvor inngrepet for den enkelte er størst, har Nav også ansvar for at fremdriften i konkrete enkeltsaker samsvarer med krav til behandlingstid i folketrygdloven § 21-10 første ledd, se SOM-2024-2366 avsnitt 45. Forvaltningens prioritering må ta hensyn til konsekvenser for fremdriften av andre saker. Det betyr at enkelte saker kan måtte behandles tidligere uavhengig av hvilken prioriteringskategori de tilhører.

Sivilombudet mener Nav nå må vurdere om klagerens sak – ut fra behandlingstiden som er påløpt – skal tas til behandling selv om rettingen av saker i samme kategori ellers ikke er påbegynt ennå. Sivilombudet ber direktoratet også om å vurdere om det er andre saker der den samlede tidsbruken ligger slik an at folketrygdloven § 21-10 krever at sakene må behandles.

Orientering underveis i saksgangen og ubesvarte purringer

Direktoratet har erkjent at klager burde vært orientert om status i arbeidet med rettsavklaringen. Etter deres vurdering ville en slik løsning vært nærmere ordlyden i forvaltningsloven § 11 a andre ledd om at forvaltningen skal «så vidt mulig» angi når svar kan ventes. Direktoratet har opplyst at de i lys av denne saken vil sende ut informasjon om dette til saksbehandlende enheter i Nav og at det vil tas med i arbeid med fremtidige foreløpige svar.

Sivilombudet er enig i vurderingen til direktoratet, og mener Nav burde informert klageren om usikkerheten rundt når saken kunne forventes ferdigbehandlet. Etter ombudets syn er mangler ved orienteringene underveis i strid med krav til god forvaltningsskikk. Ombudet mener derfor det er positivt at direktoratet skal ta kontakt med saksbehandlende enheter og følge opp saken.

Direktoratet har beklaget at klageren ikke mottok oppdaterte foreløpige svar før fristen gitt i siste forsinkelsesmelding var gått ut, og at purringer på dette ikke ble besvart. Direktoratet opplyste at dette ikke er i tråd med Navs rutiner for foreløpige svar og erkjenner at dette ikke tilfredsstiller kravet til god forvaltningsskikk. Ombudet deler direktoratets syn på at manglende oppfølgning av forsinkelsesmeldinger og svar på klagers purringer strider mot krav til god forvaltningsskikk.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at klagerens omgjøringsbegjæring ikke er behandlet «uten ugrunnet opphold». Behandlingstiden er derfor i strid med folketrygdloven § 21-10 første ledd.

Videre er ombudet kommet til at Nav verken har gitt klageren foreløpige svar eller tilstrekkelige orienteringer underveis slik krav til god forvaltningsskikk tilsier. Det er også i strid med god forvaltningsskikk at enkelte av klagerens purringer ikke er besvart.

Ombudet legger til grunn at Nav nå må vurdere om klagerens sak skal tas opp til behandling og avgjøres innen rimelig tid. Direktoratet bes også vurdere om det er andre saker, der den samlede tidsbruken ligger slik an at folketrygdloven § 21-10 krever at sakene må behandles. Ombudet ber om en tilbakemelding på direktoratets oppfølgning av uttalelsen, inkludert status for rettearbeidet, innen 1. desember 2026.