Oppsummering

Saken gjelder avslag på refusjon av utgifter til bandasjer på bakgrunn av rundskriv R05-22, jf. folketrygdloven § 5-22 (bidragsordningen). Helfo avslo refusjonskravet, og Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) stadfestet avslaget under henvisning til at grossisten bandasjene var kjøpt hos, ikke var apotek eller bandasjist i tråd med R05-22.

Sivilombudet kom til at Helseklage hadde lagt til grunn en for snever tolkning av begrepet bandasjist. En bandasjist må her forståes som et salgssted som selger bandasjer. Ombudet har på denne bakgrunn bedt Helseklage om å behandle saken på nytt.

Ombudet ba videre Helsedirektoratet vurdere behovet for klargjøring i regelverket, ettersom bandasjist er et begrep som har gått ut av dagligtalen.

Sakens bakgrunn

Helfo kan i enkelte tilfeller gi bidrag til utgifter til helsetjenester som ikke er dekket gjennom andre ordninger. Dette kalles bidragsordningen og er hjemlet i folketrygdloven § 5-22.

A (heretter klageren) fikk innvilget dekning av utgifter til bandasjemateriell, medisinsk forbruksmateriell og reseptfrie legemidler for kalenderåret 2024 i Helfos vedtak (forhåndstilsagn) 5. april 2024. I vedtaket stod det blant annet:

«Til informasjon

Vi gjør deg oppmerksom på at bandasjemateriellet må være kjøpt på apotek eller bandasjist.

[…]

Du må betale produktene selv. Du vil få refundert beløpet du har rett til […] Husk å legge ved kvittering/faktura.

[…]

Vær spesielt oppmerksom på dette:

Produktene må være kjøpt på apotek eller bandasjistforretning.

Vi kan kun dekke utgifter dokumentert med kvittering eller faktura. Ordreseddel, pakkseddel og ordrebekreftelse er ikke gyldig som dokumentasjon.

Det må være tydelig og lesbart hva utgiften gjelder. […]»

Klageren søkte deretter om å få dekket utgifter på til sammen 49 000,81 kroner. Helfo avslo delvis søknaden, blant annet under henvisning til at materiellet ikke var kjøpt på apotek eller i bandasjistforretning. Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) stadfestet 24. februar 2025 vedtaket etter klage. Helseklage skrev blant annet:

«Som vist til over, er det er vilkår at materiellet må være kjøpt på et apotek eller i en bandasjistforretning. Du har anført at fordi arbeidsgiveren din viderefakturerte produktene uten påslag, så kan vi ikke legge til grunn at du har kjøpt produktene av [arbeidsgiver], men at du har kjøpt produktene fra Norengros. Vi er ikke enig i dette. Fakturaene fra Norengros er ikke sendt til deg, men til arbeidsgiveren din. Du har deretter kjøpt produktene av [arbeidsgiver], som ikke er et apotek eller en bandasjistforretning. Vilkårene for å gi bidrag til produktene kjøpt av [arbeidsgiver] og produktene kjøpt ved legekontoret er ikke oppfylt.»

Klageren brakte saken inn for Sivilombudet.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Helseklage. I brev herfra ble Helseklage bedt om å besvare spørsmål blant annet om det foreligger et vilkår om at klageren personlig må ha inngått kjøpsavtalen med apoteket eller bandasjistforretningen. Helseklages vedtak 24. februar 2025 ga inntrykk av at klagerens refusjonskrav var avslått fordi hun hadde bedt arbeidsgiver om å kjøpe materiellet på hennes vegne, og at hun derfor selv ikke hadde handlet direkte hos Norengros. 

Helseklage svarte blant annet:

«[D]et [er] ikke noe i veien for at medlemmets nærstående, eller andre, går på et apotek eller i en bandasjistforretning, og kjøper materiellet på vegne av medlemmet. I denne saken er det imidlertid ikke dette som er tilfellet – i denne saken har arbeidsgiver kjøpt materiellet via Norengros sin nettside, som privatpersoner ikke har tilgang til. Vi har heller ikke sikker dokumentasjon på at materiellet arbeidsgiver kjøpte i denne saken, stammer fra en bandasjistforretning i klassisk forstand; men selv om materiellet eventuelt opprinnelig stammer fra en profesjonell leverandør, er det uansett ikke tilstrekkelig når sluttleddet (arbeidsgiver) ikke er godkjent bandasjist. Det avgjørende er hvem medlemmet faktisk har inngått kjøpsavtalen med. Når medlemmet faktisk ikke hadde tilgang til å inngå en kjøpsavtale med Norengros, og i stedet har kjøpt materiellet via arbeidsgiver (som ikke er et apotek eller en bandasjistforretning) er ikke vilkårene for bidrag oppfylt. En slik ‘mellomløsning’ som klager i denne saken har valgt, mener vi helt klart faller utenfor folketrygdloven § 5-22 med tilhørende rundskriv fra Helsedirektoratet.»

Vi forstod svaret slik at klagerens refusjonskrav i stedet var avslått som følge av at Norengros’ nettbutikk ikke var bandasjist ifølge Helseklage. Vi fant derfor grunn til å stille Helseklage ytterlige spørsmål i anledning saken. I nytt brev spurte vi om Norengros’ fysiske butikker er bandasjister, mens nettbutikken ikke er det, og om klagerens refusjonskrav ville hatt blitt innvilget dersom arbeidsgiveren i stedet hadde handlet hos en av de fysiske butikkene. Videre ba vi Helseklage redegjøre for definisjonen av bandasjist som Helseklage bygger på.

Helseklage svarte at det var deres forståelse at kun noen av Norengros’ fysiske butikker er bandasjister – og at klagerens refusjonskrav ville ha blitt innvilget dersom arbeidsgiveren i stedet hadde handlet hos en av disse. Norengros’ nettbutikker var imidlertid ikke bandasjister i rundskrivets forstand, ettersom privatkunder ikke kan handle der. Svaret ga videre inntrykk av at bandasjister kun selger helseprodukter.

Klageren har fått anledning til å kommentere Helseklages svar.

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet i saken er hvordan begrepene bandasjist og bandasjistforretning skal tolkes ved krav om dekning av utgifter etter Helsedirektoratets rundskriv til folketrygdloven § 5-22.

1. Overordnet om bidragsordningen

Før ombudet vurderer tolkningen av bandasjist og bandasjistforretning, vil det først gis en generell redegjørelse for regelverket.

Folketrygdloven § 5-22 gir regler om bidrag til spesielle formål, også kjent som bidragsordningen. Bestemmelsen lyder:

«Trygden kan yte bidrag til dekning av utgifter til helsetjenester når utgiftene ikke ellers dekkes etter denne loven eller andre lover.

Departementet gir forskrifter om ytelse av bidrag.»

Bestemmelsen er en «kan»-bestemmelse som hjemler fritt skjønn og ikke direkte rettigheter, jf. NOU 1990: 20 side 499. Formålet med bestemmelsene i lovens kapittel 5 er å «gi hel eller delvis kompensasjon for medlemmers nødvendige utgifter til helsetjenester ved sykdom, skade, lyte, familieplanlegging, svangerskap, fødsel og svangerskapsavbrudd», jf. folketrygdloven § 5-1 første ledd.

Etter forskrift om bidrag til visse helsetjenester 18. april 1997 nr. 332 § 2 fastsetter Helsedirektoratet nærmer retningslinjer for ytelse av bidrag. Helsedirektoratet har i Rundskriv til ftrl § 5-22: Bidrag til spesielle formål (R05-22) gitt uttømmende retningslinjer for når det kan gis bidrag etter bestemmelsen. Under punktet «Kroniske og alvorlige sår og fistler» står det blant annet (forut for endring 1. juli 2026):

«Til bruk i sårbehandling av kroniske og alvorlige sår og fistler, som kreftsår, trykksår (liggesår) venøse leggsår, diabetiske sår og arteriosclerotiske sår, kan det gis bidrag til dekning av nødvendige utgifter til

bandasjemateriell

medisinsk forbruksmateriell

reseptfrie legemidler

[…]

Materiellet må være kjøpt på et apotek eller i en bandasjistforretning, og behovet for materiellet må vare i minst tre måneder i løpet av et år.»

Det står videre under punktet «Generelle vilkår» at «[v]ed søknad fra brukeren kan Helfo unntaksvis dekke høye utgifter direkte til apoteket/bandasjist etter avtale».

Hensynet bak at materiellet må være kjøpt hos apotek eller i en bandasjistforretning, er ikke nærmere redegjort for i rundskrivet.

2. Rammene for vurderingen og tolkningen

På trygderettens område er ordlyden viktig, og den rettighetsreguleringen som følger av en naturlig språklig forståelse av ordlyden, skal legges til grunn i fraværet av andre klare holdepunkter, jf. HR-2026-1431-A avsnitt 78 og HR-2023-2432-A avsnitt 49. Høyesterett begrunner dette med at folketrygdloven er en rettighetslov. Selv om bidragsordningen i § 5-22 ikke er rettighetsbasert, er ordlyden sentral. Én av målsettingene bak lovrevisjonen til ny folketrygdlov var å utforme et språklig klart regelverk som var lettest mulig å forstå for den enkelte, jf. Ot.prp. nr. 29 (1995–1996) side 5. De samme hensynene gjør seg gjeldende for forskrifter og rundskriv truffet med hjemmel i loven.

3. Tolkningen av bandasjist og bandasjistforretning

3.1 Begrepet i regelverket

Begrepene «bandasjist» og «bandasjistforretning» blir brukt synonymt i rundskriv R05-22. Hverken folketrygdloven, rundskrivet eller forhåndstilsagnet definerer eller drøfter hva som menes med bandasjist. En slik definisjon fremgår heller ikke av lovens forarbeider.

Ombudet vurderer at meningsinnholdet av begrepene «bandasjist» og «bandasjistforretning» i all hovedsak må fastsettes på bakgrunn av en alminnelig språklig forståelse, innenfor de materielle rammene som følger av folketrygdloven § 5-22 med tilhørende rundskriv R05-22.

3.2 Naturlig språklig forståelse

Ettersom begrepet «bandasjist» sjeldent blir brukt i dagligtalen, er det utfordrende å fastlegge dets meningsinnhold utfra vanlig språkbruk. Det er likevel klart at begrepet er tilknyttet bandasjer.

Høyesterett har tidvis sett hen til ordboksdefinisjoner som moment for å avklare begreps naturlige språklige forståelse, jf. HR-2024-2307-A avsnitt 52 og HR-2024-550-A avsnitt 62 flg. I Det norske akademis ordbok (forkortet NAOB) defineres bandasjist som «faglært person som lager bandasjer, proteser o.l.». Ombudet kan ikke se at bandasjist lenger er et fagyrke i Norge. Begrepet bandasjistforretning er ikke tatt inn i NAOB. Uttrykket «forretning» er definert som blant annet «virksomhet, bedrift som går ut på salg og kjøp; handel; forretningslokale; butikk». I Tanums store rettskrivningsordbok er bandasjist definert som «faglært person som lager el. selger proteser og forbindingssaker».

3.3 Den språklige konteksten

Ved ordlydstolkning står også begrepets kontekst sentralt, jf. HR-2026-2015-A avsnitt 21. Spørsmålet er derfor om begrepets naturlige språklige meningsinnhold må innsnevres i lys av dens kontekst.

Rundskriv R05-22 fremhever at materiellet må være kjøpt på bestemte typer salgssteder for å senere få innvilget refusjon. Kjøpet må videre dokumenteres med kvittering eller faktura. Den som søker refusjon, må derfor forstå at ikke et hvert kjøp vil kunne refunderes. Likevel gir ikke konteksten noen nærmere forståelse av hva slags type salgssted en bandasjistforretning kan være, utover at det ikke er det samme som apotek.

Det er videre nærliggende å tro at den som har fått innvilget bidrag til bandasjemateriell, medisinsk forbruksmateriell, mv., vil legge til grunn at salgssteder som tilbyr slike type varer også vil falle inn under definisjonen bandasjist. Med andre ord at salgsstedet defineres av varene som tilbys.

Vilkåret i rundskrivet om at materiellet må være kjøpt på apotek eller hos bandasjist, er passivt utformet. Det fremgår ikke at den det gjelder personlig må gå til innkjøp av materiellet for å senere kunne få innvilget refusjon. Det er heller ikke holdepunkter for at bandasjisten må være en detaljist. Ombudet kan derfor ikke se at en bandasjist må være tilgjengelig for privat- eller sluttkunder. Den som søker refusjon, må uansett dokumentere kjøpet med kvittering eller faktura – noe en grossist også vil kunne tilby.

3.4 Forvaltningspraksis

Til slutt kan det stilles spørsmål om Helseklages definisjon kan utledes fra forvaltningspraksis. Helseklage har ikke selv trukket dette frem som moment. Uavhengig av om dette kunne ha vært et relevant tolkningsmoment, vil det ha betydning om forvaltningspraksisen er kjent, jf. HR-2024-2211-A avsnitt 66 med videre henvisninger.

Forvaltningspraksisens synbarhet er særlig relevant her, ettersom den som søker refusjon bærer en økonomisk risiko ved å først måtte forskuttere betalingen. Ombudet kan ikke se at Helfo eller Helsenorge for eksempel har definert bandasjist i søknadsskjemaet eller på sine nettsider om bidragsordningen.

3.5 Sammenfatning

En bandasjistforretning må derfor forstås som et salgssted som selger bandasjer. Det er ikke støtte i folketrygdloven, forarbeidene, forskrift om bidrag til visse helsetjenester eller rundskrivet for at det kan stilles krav til at bedriften må være en detaljist som kun selger helseprodukter – eller kun kan tilby slike varer gjennom fysisk butikk til privat- og sluttkunder. Ombudet mener derfor at en nettbasert grossist også kan være bandasjistforretning etter rundskriv R05-22.

Ombudet finner etter dette ingen klare holdepunkter for Helseklages innskrenkende tolkning av begrepene bandasjist og bandasjistforretning.

4. Den materielle kompetansen til å treffe vedtak om refusjon

Folketrygdloven § 5-22 er som nevnt en «kan»-bestemmelse. Det er dermed opp til forvaltningens skjønn om dekning etter bestemmelsen skal gis. Det er likevel slik at Helfo traff et rettslig bindende vedtak 5. april 2024 i form av forhåndstilsagn, der klageren ble tilkjent rett til fremtidig bidrag i form av refusjon såfremt nærmere vilkår var oppfylt. Forhåndstilsagnet forklarer ikke hva som menes med «bandasjist» eller «bandasjeforretning». Det står heller ingenting om at materiellet må være kjøpt hos en detaljist eller av klageren selv. Helfo og Helseklage er derfor som klart utgangspunktet bundet av forhåndstilsagnet, og kan derfor ikke bygge på en ny forståelse av bandasjist som ikke forelå på vedtakstidspunktet.

Helklage har anført at de ikke kan innvilge bidrag i strid med regelverket. Helseklage viser videre til at Helsedirektoratet uttømmende har bestemt bidragsformålene og vilkårene knyttet til disse. Ombudet forstår dette slik at Helseklage er av den oppfatning at det vil være i strid med rundskriv R05-22 om det innvilges refusjon i klagerens sak.

Som redegjort for ovenfor vil begrepet bandasjist favne flere typer salgssteder. Selv om det skulle ha vært Helsedirektoratets intensjon at bandasjist skulle tolkes slik Helseklage har lagt til grunn i svarene hit, går ikke dette frem av rettskildene.

5. Underretning til Helsedirektoratet

Ombudet har forståelse for behovet av enkle og praktikable regler ved rettsanvendelse som gjelder masseforvaltning. Samtidig må hensynet til den enkeltes forutberegnelighet sikres gjennom et forståelig regelverk. 

Ombudet vurderer at rundskriv R05-22 med fordel bør endres slik at det går klart frem hva som menes med bandasjist. Det er uheldig at gjeldende rundskriv – og forhåndstilsagn truffet med hjemmel i dette – bruker et begrep som har gått ut av dagligtalen, og som heller ikke er definert i regelverket.

Det følger av sivilombudsloven § 25 tredje ledd at ombudet kan underrette forvaltingen om mangler ved lover, forskrifter eller forvaltningspraksis. Helsedirektoratet underrettes derfor med kopi av denne uttalelsen.

Konklusjon

Sivilombudet mener at Helseklage har tatt utgangspunkt i en feil tolkning av begrepene bandasjist og bandasjistforretning ved vurderingen av klagerens søknad om refusjon etter bidragsordningen, jf. folketrygdloven § 5-22 med tilhørende rundskriv R05-22. I fraværet av en legaldefinisjon må begrepene forståes som et salgssted med et sortiment av bandasjer.

Ombudet ber Helseklage behandle saken på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor, og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen.

Ombudet ber videre Helsedirektoratet vurdere behovet for klargjøring i regelverket, i lys av det som går frem av uttalelsen. Ombudet ber om en orientering av direktoratets oppfølging av saken.