Oppsummering

Saken gjaldt spørsmålet om bruken av en bygning som privat fritidsbolig var en søknadspliktig bruksendring etter plan- og bygningsloven § 20-1. Bygningen ble oppført i 1962–1963, før det ble innført krav om tillatelse til oppføring og bruksendring.

Ombudet kom til at det var begrunnet tvil om kommunen i tilstrekkelig grad hadde vurdert og vektet de ulike opplysningene i saken mot hverandre ved vurderingen av hvilken bruk av bygningen som var lovlig etablert før 1. januar 1966. Flere opplysninger tydet på at bygningen før skjæringstidspunktet ble brukt som kafé og varmestue, mens det ikke forelå opplysninger som underbygget bruk som privat fritidsbolig. Ombudet kom videre til at kommunen hadde lagt til grunn feil vurderingstema ved vurderingen av om dagens bruk avvek fra tidligere lovlig etablert bruk på en måte som utløste søknadsplikt. Kommunen måtte konkret vurdere om endringen i bruk utløste behov for kontroll etter plan- og bygningsloven, blant annet ut fra brukens intensitet og virkninger for omgivelsene.

Ombudet ba kommunen om å vurdere saken på nytt.

Sakens bakgrunn

I 2011 ble eiendommen X i Voss kommune solgt fra Oppheimsheisen AS til A og B, som siden har benyttet hovedbygningen som privat fritidsbolig.

I perioden 2018 til 2024 har Harris Advokatfirma, på vegne av klagerne C, D, E, F, G og H, sendt flere skriftlige henvendelser til kommunen og bedt den følge opp det klagerne mente var ulovlig bruk av bygningen. Klagerne mente at bygningens lovlige bruksformål er næring.

I brev 17. desember 2024 avsluttet kommunen sin ulovlighetssak. Kommunen la til grunn at bygningen ble lovlig oppført uten byggetillatelse i perioden 1962-1963. Kommunen mente at den historiske bruken av bygningen til oppholds- og fritidsformål, blant annet som varmestue, utleiehytte og speiderhytte, innebar at også dagens bruk som privat fritidsbolig var i samsvar med bygningens lovlig etablerte bruk.

På vegne av klagerne brakte Harris Advokatfirma saken inn for Sivilombudet 9. oktober 2025. Klagerne anførte i hovedsak at det var en søknadspliktig bruksendring etter plan- og bygningsloven å ta bygningen i bruk som privat fritidsbolig i stedet for næringsbygg.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Voss kommune i brev 16. januar 2026.

Vi ba kommunen redegjøre for hvilket tidspunkt eller hvilken tidsperiode det er relevant å se hen til ved vurderingen av lovlig etablert bruk av eiendommen, hvilke opplysninger om bygningens faktiske bruk før 1. januar 1966 som var lagt til grunn for vurderingen, og om bygningen kunne anses å ha hatt flere lovlige bruksformål før dette tidspunktet.

Kommunen svarte at spørsmålet om en bruk er lovlig etablert, må vurderes på grunnlag av regelverket som gjaldt på etableringstidspunktet. Kommunen viste til at kravet om tillatelse ved bruksendring først ble innført med bygningsloven av 1965, og at den relevante perioden for vurderingen er tidsrommet fra bygningen ble tatt i bruk og frem til loven trådte i kraft.

Kommunen la til grunn at bygningen hadde blitt brukt både som varmestue, utleiehytte og speiderhytte. Kommunen viste til redegjørelse 20. november 2024 fra den tidligere grunneieren og medeieren i skiheisen. Videre viste kommunen til at bygningen under konkursbehandlingen av Voss Ski- og Fjellheisar AS i 1992 ble omtalt som «hytta», og at festeretten med bygningen ble behandlet og overført som en egen enhet.

På spørsmål om bygningen kunne anses å ha hatt flere lovlige bruksformål, svarte kommunen at de ulike bruksmåtene ikke representerte klart avgrensede og gjensidig utelukkende formål. Etter kommunens syn var de ulike bruksmåtene variasjoner innenfor en overordnet oppholds- og fritidsfunksjon. Kommunen viste i den forbindelse til Agder lagmannsretts dom 4. september 2024 (LA-2023-193596). I dommen kom retten til at et naust skulle vært registrert som fritidsbygg i matrikkelen. Begrunnelsen var at bruken av bygningen som fritidsbolig før 1. januar 1966 var mer dominerende enn bruken som naust. I denne saken viste kommunen videre til at bruken av bygningen hadde vært funksjonelt sammensatt, men at både bruken som varmestue, utleiehytte og speiderhytte hadde det til felles at bygningen ble brukt til opphold.

I kommunens brev 17. desember 2024 sto det at bruken av eiendommen «gjennom tida […] vert avgjerande for kva som er lovleg bruk». Vi stilte derfor spørsmål om hvilken betydning eventuell dominerende eller langvarig bruk etter 1. januar 1966 kan ha for vurderingen og hvordan de historiske bruksformene er vurdert opp mot dagens bruk som privat fritidsbolig.

Kommunen svarte at senere bruk ikke i seg selv kan etablere ny lovlig bruk i strid med reglene om søknadsplikt. Slik bruk kunne likevel etter kommunens syn være et relevant tolkningsmoment ved fastleggelsen av hvilken funksjon bygningen faktisk hadde fra starten av, særlig der dokumentasjonen fra tiden før 1. januar 1966 er begrenset.

Kommunen konkluderte med at bruken av eiendommen som privat fritidsbolig ikke utløste søknadsplikt, fordi bygningen ble brukt til oppholds- og fritidsformål før 1. januar 1966. Kommunen mente derfor at dagens bruk ikke innebærer en bruksendring fra et entydig og avgrenset næringsformål til fritidsformål.

I undersøkelsen spurte vi kommunen om hvilken betydning forskjeller i brukens intensitet, brukergrupper og graden av privat versus allmenn eller organisert bruk hadde ved vurderingen av om bruken hadde endret karakter. Til slutt ba vi om en redegjørelse for hvordan kommunen vurderte om en eventuell endring i bruken av bygningen utløste behov for kontroll fra bygningsmyndighetene etter plan- og bygningsloven. Vi kan ikke se at disse spørsmålene er besvart.

Klagerne kom med merknader til kommunens svar. Klagerne fastholdt at kommunen ikke hadde dokumentert at bygningen ble brukt som privat fritidsbolig før 1. januar 1966. De anførte videre at en oppholds- og fritidsrettet funksjon ikke kan likestilles med bruk som privat fritidsbolig, som innebærer en langt mer intensiv og privatiserende bruk av både bygget og eiendommen. Dette omfatter helårsbruk i stedet for primært vinterbruk, slik det opprinnelig var, og ble vist til som problematisk for blant annet omkringliggende stølsdrift, jakt, natur- og friluftsinteresser, samt hensyn til vann- og avløp og brannsikkerhet i området.

Kommunen ble gitt anledning til å kommentere klagernes merknader og uttalte at anførslene om mer intensiv bruk og økt påvirkning på omgivelsene etter plan- og bygningsloven primært er relevante ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til ny bruk, og ikke ved vurderingen av om dagens bruk avviker fra lovlig etablert bruk.

Klagerne kom deretter med ytterligere merknader som ble oversendt kommunen.

Eierne av eiendommen fikk som berørt tredjepart anledning til å komme med merknader.

Sivilombudets syn på saken

1. Rettslig utgangspunkt

Spørsmålet i saken er om dagens bruk som privat fritidsbolig er en søknadspliktig bruksendring.

Plan- og bygningsloven (pbl.) § 20-1 angir hva som regnes som tiltak i byggesaker. Bruksendring anses som et tiltak, jf. bestemmelsens bokstav d. Etter § 20-2 må tiltakshaveren som hovedregel søke til kommunen om tillatelse for slike tiltak, og tillatelse må være gitt før tiltaket kan gjennomføres. Det sentrale hensynet bak søknadsplikten for bruksendring er at kommunen skal få mulighet til å vurdere den påtenkte bruken opp mot gjeldende krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, se Innjord og Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer [Bind I og II] 2020 s. 590.

Hva som er den godkjente bruken av en bygning vil normalt fremgå av tillatelsen til oppføring av bygningen og eventuelle senere tillatelser til bruksendring. I denne saken har kommunen lagt til grunn at det ikke var krav om byggetillatelse da bygningen ble oppført i 1962-1963, og at den derfor ble lovlig oppført uten tillatelse fra plan- og bygningsmyndighetene. Krav om tillatelse til oppføring og bruksendring ble først innført med bygningsloven av 1965. Loven trådte i kraft 1. januar 1966, og denne datoen er avgjørende for vurderingen av hvilken bruk som da var lovlig etablert. Når kommunen skal vurdere hvilken bruk av eiendommen som i dag er lovlig, må den derfor ta utgangspunkt i den faktiske bruken av bygningen før 1. januar 1966, se Sivilombudsmannens årsmelding 2007 s. 292 (SOMB-2007-80) og Kommunal- og distriktsdepartementets uttalelse 11. januar 2018 (TUDEP-2017-3912-2).

Hvorvidt dagens bruk av bygningen er søknadspliktig, må vurderes ut ifra om den avviker fra lovlig etablert bruk. Kommunen må foreta en konkret vurdering av om dagens bruk innebærer en endring av en slik art at det har betydning for de hensyn plan- og bygningsloven skal ivareta, jf. Rt. 1982 s. 1017 og Rt. 1983 s. 1067. Relevante momenter i denne vurderingen vil være om bruken utløser behov for oppfyllelse av andre byggetekniske krav eller behov for annen infrastruktur enn hva tidligere lovlig etablert bruk gjør, se Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett, Del II, 3. utgave, 2018 s. 570. Dersom bruken medfører slike konsekvenser, tilsier dette at det er et behov for den kontrollen plan- og bygningsmyndighetene skal utøve.

Høyesterett har uttalt at «det ikke skal trekkes vide grenser for adgangen til uten tillatelse fra bygningsmyndighetene å foreta bruksendringer», jf. Rt. 1983 s. 1067. Eidsivating lagmannsrett har presisert at dette særlig gjelder når kommunen ikke har hatt anledning til å vurdere den tidligere bruken i forhold til de hensyn som skal ivaretas gjennom den offentlige kontrollen, se LE-2008-75699. Ombudet er enig i lagmannsrettens forståelse.

2. Kommunens vurdering av lovlig etablert bruk

2.1 Innledning

Forvaltningen skal ta i betraktning alle bevis i saken som er til behandling, jf. Rt. 2000 s. 402. Høyesterett uttalte at når avgiftsmyndighetene skal fastsette det saksforholdet som skal legges til grunn for avgiftsberegningen, må de «ta i betraktning alle de opplysninger som foreligger i saken».

Om forvaltningens vurdering av bevis, har Høyesterett i HR-2018-1189-A uttalt følgende: 

«Innledningsvis nevnes at ved vurdering av bevis gjelder det et alminnelig prinsipp om at samtidig dokumentasjon – også kalt tidsnære bevis – vil være særlig viktig, jf. blant annet Rt-1998-1565 (nakkesleng I) på side 1571. Opplysninger fra parter eller vitner med binding til partene som er gitt etter at tvisten er oppstått, og som står i motstrid eller endrer det bildet som mer begivenhetsnære og uavhengige bevis gir, vil det oftest være grunn til å legge mindre vekt på.»

2.2 Dokumenter fra perioden før skjæringstidspunktet 1. januar 1966

Det fremgår av sakens dokumenter at grunneierne og Oppheim Ski og Fjellheiser L/L inngikk en festekontrakt 27. august 1962. Festekontrakten ga selskapet rett til å «anlegge og drive stolheis» og til å oppføre nødvendige bygninger og innretninger for anlegget. Det ble samtidig avtalt at en tomt ved øvre stasjon skulle fradeles. I skylddelingsforretningen 7. september 1962 er det angitt at den fradelte tomten skal brukes som «kafétomt».

Kommunen mener det ikke foreligger dokumentasjon som viser at bygningen som senere ble oppført på den festede tomten, ble etablert eller innredet som selvstendig serveringssted eller ordinært næringsbygg med fast kafédrift. Kommunen har videre vist til at festekontrakten ikke uttrykkelig angir bygningens formål.

Ombudet er ikke enig i kommunens vurdering. Festekontrakten sammenholdt med skylddelingsforretningen angir at tomten skulle fradeles som «kafétomt» i tilknytning til heisanlegget. Dokumentasjonen gir dermed klare holdepunkter for at bygningen som senere ble oppført på tomten, var forutsatt brukt til kafédrift. Som nevnt ovenfor, har dokumentasjon fra før 1. januar 1966 stor vekt i vurderingen av hva som er lovlig etablert bruk. Denne dokumentasjonen taler derfor med tyngde for at bygningens bruksformål var kafévirksomhet, og ikke privat fritidsbolig eller annen fritidsbruk.

2.3 Bygningens opprinnelige utforming og tilknytning til skiheisen

Bygningen er plassert ved den øvre stasjonen i heisanlegget. I salgsoppgaven fra 2011 er det opplyst at bygningen opprinnelig ble oppført for kafédrift, og at første etasje blant annet består av kafeteria og salgsrom. Ifølge den medfølgende takstrapporten er bygningen ikke pusset opp siden oppføringen.

Opplysningene i sakens dokumenter er samstemte om at bygningen opprinnelig var en gammel kafé som ble flyttet til stedet ved etableringen av skiheisen. Dette fremgår blant annet av uttalelser gitt i forbindelse med ulovlighetssaken fra de nåværende eierne, tidligere grunneier og advokaten som forestod salget. Det samme fremgår av anførslene fra klagerne i ombudssaken. Bygningen er også omtalt som «identisk med den tidlegare Ringheimskaféen på Vangen» i et avisutklipp fra 1973, se nedenfor i punkt 2.4.

I svarbrevet hit legger kommunen likevel til grunn at det ikke er dokumentert at bygningen ble «etablert eller innreidd som sjølvstendig serveringsstad eller ordinært næringsbygg med fast kafédrift».

Etter ombudets syn taler opplysningene om bygningens tekniske utforming, opprinnelige planløsning og plassering ved øvre stasjon for at bygningen ble oppført og innredet med sikte på kafédrift i tilknytning til heisanlegget, og at bygningen faktisk ble brukt slik før 1. januar 1966.

2.4 Øvrige opplysninger om kafédrift og serveringsvirksomhet

Blant sakens dokumenter er et avisutklipp fra 1973, hvor det fremgår at Voss Ski- og Fjellheisar L/L overtar heisdriften. Videre står det at «[k]aféen ‘Trollstova’ ved øvre del av stolheisen på Oppheim har vore stengd ei tid, men vert sett som ein viktig del av anlegget», og at «[d]å det var kome tilbod om kjøp til privat hytte, fann Voss Ski- og Fjellheisar det rettast å sikra den for kafédrift».

Advokaten som forestod salget i 2011, skrev også i e-post 1. oktober 2018 til kommunen at bygningen blant annet har vært benyttet som kafé siden 1962.

Disse opplysningene gir holdepunkter for at den lovlig etablerte bruken er kafédrift. Særlig opplysningene i avisutklippet kommer fra en uavhengig kilde og er et forholdsvis tidsnært bevis.

I redegjørelsen til kommunen i forbindelse med ulovlighetssaken skrev de nåværende eierne at bygningen aldri har blitt brukt til kafé etter flyttingen av bygningsmassen fra Vossevangen til Oppheim i 1962-1963, men de utelukket ikke at bygningen kan ha vært brukt som en enkel kiosk med vareutsalg.

I svarbrevet hit har kommunen verken kommentert opplysningene i avisutklippet eller advokatens e-post om kafédrift, eller redegjørelsen fra de nåværende eierne om vareutsalg. I brev 17. desember 2024, hvor kommunen avsluttet ulovlighetssaken, har imidlertid kommunen vist til at det ikke kan tillegges avgjørende betydning at bygningen på folkemunne ble omtalt som «kaféen» eller «restauranten». Kommunen mente at dette må ses i sammenheng med opplysningene om at bygningen opprinnelig var en gammel kafé som senere ble flyttet til stedet.

Ombudet er enig i at det er den faktiske bruken av bygningen som er avgjørende, og ikke hva bygningen er omtalt som. Dersom bygningen ikke ble brukt til kafé før skjæringstidspunktet, er dette heller ikke lovlig etablert bruk av bygningen. Etter ombudets syn er det imidlertid flere opplysninger i saksdokumentene som tilsier at bygningen faktisk ble brukt som kafé før 1. januar 1966. Som redegjort for i punkt 2.1 har dessuten opplysningene fra de nåværende eierne om at bygningen aldri har vært brukt som kafé, begrenset vekt. Opplysningene kommer fra parter i saken og ble gitt etter at tvisten oppsto. De er også i strid med mer samtidige og uavhengige opplysninger.

2.5 Opplysninger om varmestue

Det fremgår av takstrapporten fra 2011 at bygningen også har vært brukt som varmestue. Tilsvarende opplysninger ble gitt av salgsadvokaten i 2018. I redegjørelsen til kommunen i forbindelse med ulovlighetssaken opplyste de nåværende eierne også at bygningen har vært brukt som varmestue. Redegjørelsen skal være basert på samtaler med personer som har hatt tilknytning til eiendommen. Opplysningene gjelder for perioden 1960–1990, og eierne presiserte at de tidligste årstallene er omtrentlige. En av personene eierne viste til er tidligere grunneier og medeier i skiheisen. Vedkommende har også sendt inn en egen redegjørelse i forbindelse med ulovlighetssaken. Her fremgår det at bygningen ble benyttet som varmestue så lenge skiskolen var i drift. Det er ikke opplyst når skiskolen ble avviklet.

Kommunen har lagt til grunn at bygningen før 1. januar 1966 blant annet ble benyttet som varmestue.

Ombudet mener at flere opplysninger i saken taler for at bygningen ble brukt som varmestue i tilknytning til driften av heisanlegget før skjæringstidspunktet, selv om det er usikkert nøyaktig når denne bruken fant sted. Ombudet viser også til at en slik bruk er i samsvar med formålet som er angitt i festekontrakten, nemlig drift av heisanlegget. Videre er det ikke noe motsetningsforhold mellom bruk som varmestue og bruk som kafé, og bygningen kan ha vært benyttet til begge formål samtidig.

2.6 Opplysninger om utleie, speidervirksomhet og fritidsbruk

I redegjørelsen til kommunen i forbindelse med ulovlighetssaken opplyste de nåværende eierne at bygningen i perioden 1960 til 1990 ble benyttet som utleiehytte. De viste til at bygningen skal ha vært leid ut til en familie på åremål på 60-tallet, og at den ble brukt av speidergrupper i forbindelse med leirvirksomhet. Som det fremgår ovenfor i punkt 2.5, presiserte de imidlertid at de tidligste årstallene er omtrentlige.

Den tidligere grunneieren og medeieren i skiheisen har i sin redegjørelse i ulovlighetssaken opplyst at bygningen hovedsakelig sto tom etter at skiskolen ble avviklet, men at den ble leid ut i skoleferier og i påsken. Han beskrev bygningen som «lite egnet» på grunn av rominndelingen, men opplyste samtidig at en speidergruppe fra Bergen benyttet bygningen både sommer og vinter gjennom flere år. Det fremgår av salgsoppgaven at bygningen hadde to soverom i andre etasje.

Kommunen har på bakgrunn av disse opplysningene lagt til grunn at bygningen før 1. januar 1966 hadde en sammensatt bruk som blant annet utleiehytte og speiderhytte. I svarbrevet hit skrev kommunen at opplysninger om bygningens bruk etter skjæringstidspunktet kan være relevante ved fastleggelsen av bygningens opprinnelige funksjon, særlig når det foreligger begrenset dokumentasjon fra tiden før skjæringstidspunktet. Kommunen viste i denne sammenheng også til opplysninger fra konkursbehandlingen i 1992, hvor bygningen ble omtalt som «hytta», og «festeretten med bygning vart handsama og overført som ei eiga eining». Kommunen mente at denne omtalen underbygger at bygningens opprinnelige funksjon var knyttet til opphold og fritid, og ikke til et særskilt næringsformål.

Ombudet mener at kommunen har lagt for stor vekt på disse opplysningene. Opplysningene om bruk som utleiehytte og speiderhytte er gitt av de nåværende eierne og den tidligere grunneieren etter at kommunen startet ulovlighetsoppfølgingen. Dette er personer som har en egen interesse i sakens utfall. Ombudet legger også vekt på at tidsangivelsene for den påståtte utleie- og speidervirksomheten fremstår som usikre.

Når det gjelder opplysningene fra konkursbehandlingen i 1992, er det uklart for ombudet hvilke konkrete dokumenter kommunen sikter til. Den 24. oktober 1992 ble det inngått en avtale om grunnleie mellom daværende grunneier og Oppheimsheisen A/S. Ifølge denne avtalen ga grunneieren selskapet «rett til å driva stolheis», og festet bort «den noværande parsell, ca 3 mål stor for øvre stasjon og påståande hytte» i 10 år. Dersom det er disse opplysningene kommunen viser til, bemerker ombudet at kommunen selv har understreket at det er bygningens faktiske bruk som er avgjørende ved vurderingen. Det er videre uklart for ombudet hvilken betydning det har for vurderingen av bygningens bruk før skjæringstidspunktet at festeretten med bygningen ble behandlet og overført som en egen enhet. Opplysningen sier i seg selv lite om hvordan bygningen faktisk ble brukt før dette tidspunktet.

Etter ombudets syn har kommunen lagt for stor vekt på opplysningene om utleie- og speidervirksomhet, samt omtalen av bygningen i dokumenter fra 1992, ved vurderingen av bygningens opprinnelige funksjon før 1. januar 1966.

2.7 Matrikkelopplysninger

Bygningen var opprinnelig registrert som «restaurant-/kafebygning» i matrikkelen, men det er usikkert når registreringen fant sted. Etter krav fra nåværende eiere i forbindelse med en eiendomsskattesak i 2021, ble registreringen endret til «fritidsbygg (hyttersommerh. ol)». Kommunen varslet i 2024 at oppføringen i matrikkelen ville bli tilbakeført med grunnlag i skyldskifteforretningens opplysninger om at tomten var fradelt som «kafétomt», og at eventuell bruksendring måtte omsøkes på nytt med fullstendig dokumentasjon. Senere samme år konkluderte kommunen likevel med at bygningskode 161 (fritidsbygg) er korrekt kode for eiendommen. Samtidig viste kommunen til at matrikkelopplysninger for eldre bygninger kunne være usikre.

Kommunen synes å ha endret syn på hvilken vekt matrikkelopplysningene skal tillegges ved vurderingen av den historiske bruken før 1966. Ombudet er enig i at matrikkelopplysningene for eldre bygninger kan være usikre og har begrenset vekt alene. Samtidig bemerker ombudet at disse opplysningene inngår som en del av det samlede bevisbildet. Sammen med øvrig dokumentasjon i denne saken peker de mot at bygningen opprinnelig ble brukt som kafé.

2.8 Konklusjon

Kommunen har lagt til grunn at bygningen før 1. januar 1966 ble brukt til flere formål, herunder som varmestue, utleiehytte og speiderhytte.

Dersom bygningen faktisk hadde en slik sammensatt bruk før skjæringstidspunktet, mener ombudet at den som hovedregel kan brukes til disse formålene også i dag, uten at det utløser søknadsplikt. Det må imidlertid foretas en konkret vurdering av hvilken bruk som er lovlig etablert.

Ombudet kan ikke se at kommunen har vist til opplysninger i saken som underbygger at bygningen ble brukt som privat fritidsbolig før 1. januar 1966. Kommunen har samtidig i liten grad vurdert de opplysningene som trekker i retning av at bygningen ble oppført og innredet med sikte på kafédrift i tilknytning til heisanlegget, herunder festekontrakten og skylddelingsforretningen fra 1962, bygningens opprinnelige utforming og plassering ved heisens øvre stasjon, samt øvrige opplysninger om kafédrift og serveringsvirksomhet. Kommunen har videre i begrenset grad kommentert bevisverdien av disse opplysningene sammenholdt med de mer usikre og senere innhentede opplysningene om utleie- og speidervirksomhet.

På denne bakgrunn mener ombudet at det er begrunnet tvil om kommunen i tilstrekkelig grad har vurdert og vektet de ulike opplysningene i saken opp mot hverandre.

3. Avviker dagens bruk fra lovlig etablert bruk?

Bruk av bygningen som var lovlig etablert før 1. januar 1966, kan som hovedregel fortsette selv om regelverket senere blir endret. Ved vurderingen av om dagens bruk innebærer en bruksendring, må kommunen derfor ta utgangspunkt i den bruken den finner det sannsynlig at var lovlig etablert før dette tidspunktet.

Kommunen har konkludert med at bygningen før 1. januar 1966 ble brukt til oppholds- og fritidsformål, og at dagens bruk som privat fritidsbolig derfor ikke avviker fra lovlig etablert bruk. Kommunen har videre fremhevet at bygningen før skjæringstidspunktet etter deres syn ikke hadde et entydig og avgrenset næringsformål. Ombudet forstår kommunen slik at den mener at søknadsplikt for dagens bruk som privat fritidsbolig forutsetter at bygningen tidligere ble benyttet til et slikt næringsformål.

Etter ombudets syn har kommunen lagt til grunn feil vurderingstema. Kommunen må foreta en konkret vurdering av om dagens bruk som privat fritidsbolig innebærer en slik endring fra lovlig etablert bruk at det utløser et behov for kontroll fra myndighetene etter plan- og bygningsloven.

Ombudet mener at det ikke er grunnlag for å oppstille en overordnet brukskategori knyttet til oppholds- og fritidsformål, og deretter vurdere om bruken som privat fritidsbolig faller inn under denne kategorien. En slik vid angivelse av formålet ivaretar ikke hensynene bak regelen om søknadsplikt, ettersom det vil medføre at en rekke bruksendringer som kommunen har et behov for å vurdere opp mot gjeldende krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven ikke fanges opp. Høyesterett har lagt til grunn at også endringer innenfor kategorien næringsvirksomhet kan utløse søknadsplikt, jf. Rt. 1983 s. 1067. Vurderingen må derfor knyttes til den konkrete bruken og de plan- og bygningsrettslige konsekvensene av bruksendringen, og ikke til om den nye bruken kan sies å falle innenfor en overordnet brukskategori.

Klager har for eksempel vist til at bruken som privat fritidsbolig innebærer en langt mer intensiv og privatiserende bruk, herunder helårsbruk i stedet for primært vinterbruk, og at det kan være problematisk for blant annet omkringliggende stølsdrift, jakt, natur- og friluftsinteresser, samt hensyn til vann- og avløp og brannsikkerhet i området.

Kommunen skriver at mer intensiv bruk og påvirkning på omgivelsene først og fremst er relevante i en vurdering av om det skal gis tillatelse til ny bruk. Ombudet er ikke enig i dette. Det følger av forarbeidene og rettspraksis at påvirkning på omgivelsene er relevante momenter ved vurderingen av om en endring i bruk utgjør en søknadspliktig bruksendring, herunder om det blir mer trafikk, større behov for parkeringsplasser, endret struktur i nærmiljøet (boligstrøk/næringsstrøk), mv., se Innst. O. nr. 50 (2008-2009) s. 8. Videre kan ny bruk innebære behov for en ny vurdering av bygnings- og bruksmessige forhold, eksempelvis brannsikring og andre forutsetninger for virksomheten i bygget.

Det foreligger ingen opplysninger om at plan- og bygningsmyndighetene tidligere har kontrollert eller vurdert bruken av bygningen. Kommunen synes ikke å ha tatt hensyn til at terskelen for når en endring utløser søknadsplikt er lav, og at dette gjelder særlig i saker der kommunen ikke tidligere har hatt anledning til å vurdere bruken opp mot hensynene som den offentlige kontrollen skal ivareta, se ovenfor under punkt 1.

På denne bakgrunn mener ombudet at kommunen har lagt til grunn feil vurderingstema ved å vurdere om den lovlig etablerte bruken av bygningen og dagens bruk kan plasseres innenfor den samme overordnede brukskategorien. Ut fra sakens opplysninger synes ikke kommunen å ha vurdert de relevantene momentene som inngår i vurderingen av om det foreligger en søknadspliktig bruksendring etter pbl. § 20-1.

Konklusjon

Sivilombudet mener det er begrunnet tvil om kommunen i tilstrekkelig grad har vurdert og vektet de ulike opplysningene i saken opp mot hverandre ved vurderingen av hvilken bruk av bygningen som var lovlig etablert før 1. januar 1966.

Når kommunen har vurdert om den lovlig etablerte bruken av bygningen og dagens bruk kan plasseres innenfor den samme overordnede brukskategorien, har kommunen videre lagt til grunn feil vurderingstema ved vurderingen av om dagens bruk som privat fritidsbolig innebærer en søknadspliktig bruksendring.

Ombudet ber kommunen om å behandle saken på nytt i lys av de føringene som er gitt i uttalelsen. Ombudet forutsetter også at kommunen følger opp de øvrige tiltakene på eiendommen som kommunen i brev 12. desember 2024 konkluderer med at er ulovlige.

Det minnes om at eierne av eiendommen ikke har vært part i saken her, og at deres uttalelse må innhentes ved den nye behandlingen, slik at de gis anledning til å ivareta sine interesser.

Ombudet ber om å bli holdt orientert om utfallet av kommunens nye behandling av saken innen utgangen av 2026.