Sakens bakgrunn

X (heretter klageren) søkte om rammetillatelse til oppføring av en ny enebolig. Trondheim kommunen innvilget søknaden. Etter klage fra tre naboer, fattet Statsforvalteren i Trøndelag 21. oktober 2025 et nytt vedtak i saken. Det ble satt som vilkår for tillatelsen at «deling av tomten ikke gjennomføres». Vilkåret ble satt fordi klageren tidligere hadde fått tillatelse til fradeling av en boligtomt. Ved oppføring av den omsøkte boligen ville gjennomføring av fradelingen føre til at den gjenværende eiendommen kom i strid med reguleringsplanens bestemmelse om utnyttelsesgrad.

I klage 4. februar 2026 til Sivilombudet gjorde klageren blant annet gjeldende at Statsforvalteren ikke kunne sette vilkår for rammetillatelsen. 

På bakgrunn av klagen hit og sakens dokumenter fant ombudet grunn til å foreta nærmere undersøkelser av på hvilket rettslig grunnlag vilkåret var satt.

Våre undersøkelser

I brev 19. mai 2026 spurte vi hva vilkåret innebar for klageren. I brev 8. juni 2026 svarte Statsforvalteren at klageren ikke med grunnlag i delingstillatelsen kunne kreve opprettelse av en ny grunneiendom for innføring i matrikkelen, jf. matrikkellova. Statsforvalteren viste til at fradeling i samsvar med delingstillatelsen, samtidig med oppføring av omsøkte bolig, ville føre til at det oppsto forhold i strid med plan, jf. plan- og bygningsloven § 26-1. Et grunnleggende premiss for rammetillatelsen var at det ble søkt om tillatelse uten dispensasjon. Samtidig ble delingstillatelsen gitt på forutsetning om at det ikke var nødvendig med dispensasjon fra planens bestemmelse om utnyttelsesgrad.

På spørsmål om hva det rettslige grunnlaget for vilkåret var, svarte Statsforvalteren den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren.

Statsforvalteren forklarte at klageren under søknadsprosessen hadde gitt uttrykk for et ønske om å beholde muligheten til å gjennomføre deling av tomten. I kommunens vedtak ble det, ved vurderingen av tiltakets plassering, lagt vekt på at den valgte plasseringen av boligen muliggjorde videre utbygging av eiendommen. Etter Statsforvalterens syn var dette ikke et relevant hensyn, men feilen kunne rettes ved å oppstille vilkår for tillatelsen. Vilkåret ble ansett rimelig og hensiktsmessig, og begrensingen fulgte uansett av plan- og bygningsloven § 26-1. Formålet med vilkåret var å klargjøre overfor klageren at gjennomføring av den ene tillatelsen ville endre forutsetningene for den andre. Klageren måtte derfor velge mellom å oppføre den omsøkte boligen og å gjennomføre den tidligere tillatte fradelingen.

Statsforvalteren utelukket ikke at endrede forhold, som for eksempel en reguleringsendring eller endringer i byggeprosjektet, kunne føre til en annen vurdering av spørsmålet om fradeling.

Klageren innga merknader til Statsforvalterens redegjørelse. Han understreket at de opprinnelige vedtakene var gyldige, og at vurderingen ikke kunne baseres på antakelser om en usikker fremtidig situasjon.

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet for Sivilombudet er om det var rettslig grunnlag for å sette som vilkår for rammetillatelsen at «deling av tomten ikke gjennomføres».

I Statsforvalterens vedtak ble hjemmelsgrunnlaget for avgjørelsen oppsummert slik:

«Det vises til pbl. §§ 29-2 og 29-4, jf. 21-4 [første] ledd. Og pbl. §§ 26-1, jf. § 12-4, og planbestemmelsene pkt. 1.4.»

Etter plan- og bygningsloven § 21-4 første ledd første punktum «skal» kommunen gi tillatelse til tiltak som ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Formålet med bestemmelsen er blant annet «å klargjøre at dersom det ikke foreligger avslagsgrunn, må kommunen gi tillatelse», se merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 45 (2007-2008). Bestemmelsen innebærer at tiltakshaver har rettskrav på tillatelse til tiltak som ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven.

Når en part har rettskrav på en tillatelse, kan forvaltningen som utgangspunkt ikke knytte vilkår til tillatelsen uten særskilt hjemmel. Der avgjørelsen beror på forvaltningens skjønn, følger det derimot av sikker ulovfestet rett at forvaltningen uten lovhjemmel kan knytte tyngende vilkår til begunstigende vedtak, se NOU 2019: 5 punkt 34.2.1 med videre henvisninger.

I svaret på ombudets undersøkelse har Statsforvalteren vist til den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren som hjemmel for vilkåret. Det er imidlertid ikke pekt på hvilken skjønnsbestemmelse som gir grunnlag for å sette vilkår for rammetillatelsen. Ettersom vilkåret synes å være knyttet til vurderingen av tiltakets plassering etter plan- og bygningsloven § 29-4, kan det stilles spørsmål om Statsforvalteren har forankret vilkåret i denne bestemmelsen.

Plan- og bygningsloven § 29-4 første ledd første punktum bestemmer at kommunen skal godkjenne byggverkets plassering, høydeplassering og byggverkets høyde. Som det fremgår av blant annet Frostating lagmannsretts dom LF-2012-71027, gir bestemmelsen anvisning på en «skjønnsmessig vurdering ved avveining av hensynet til naboene på den ene siden og hensynet til tiltakshaver på den andre». Dommen gjelder plan- og bygningsloven 1985 § 70 nr. 1 første punktum, som i hovedsak tilsvarer dagens bestemmelse. Ombudet har også lagt til grunn at § 29-4 første ledd første punktum gir anvisning på et forvaltningsskjønn, se SOM-2018-4232.

Dersom bestemmelsen skal gi grunnlag for å stille vilkår, må vilkåret ligge innenfor rammen av den kompetansen bestemmelsen gir. I tillegg må det foretas en vurdering av om de alminnelige kravene etter vilkårslæren, som at vilkåret må ha saklig sammenheng med avgjørelsen og ikke være uforholdsmessig tyngende være oppfylt, se blant annet NOU 2019:5 punkt 34.2.1 med videre henvisinger. Det fremgår verken av begrunnelsen for vedtaket eller Statsforvalterens svar på ombudets undersøkelse om det er foretatt slike vurderinger. På bakgrunn av den begrunnelsen som er gitt, mener ombudet derfor det knytter seg begrunnet tvil til om vilkåret kunne settes med hjemmel i plan- og bygningsloven § 29-4.

Statsforvalteren har samtidig fremholdt at vilkåret i rammetillatelsen egentlig følger av plan- og bygningsloven § 26-1. Dette reiser spørsmål om vilkåret bare gir uttrykk for noe som allerede følger av regelverket – et såkalt uekte vilkår.

Med uekte vilkår menes vilkår som kun gjengir eller presiserer krav som allerede følger av regelverket, se for eksempel Arvid Frihagen «Forvaltningsrett bind 1» (1991) kap. 9 pkt. 4 og Pedersen m.fl. «Plan- og bygningsrett – Del II» (2018) kap. 8 pkt. 3. Et vanlig eksempel på et uekte vilkår er at en kommune setter vilkår om opparbeidelse av vei i en byggetillatelse, selv om kravet følger direkte av plan- og bygningsloven § 18-1.

Det fremgår av plan- og bygningsloven § 26-1 at fradeling av eiendom ikke må gjøres «på en slik måte at det oppstår forhold som strider mot denne lov, forskrift eller plan, eller på en måte som ikke kan matrikkelføres etter matrikkellova». Bestemmelsen regulerer hvilke krav som må være oppfylt for at det kan gis tillatelse til opprettelse eller endring av eiendom, herunder fradeling. Klageren fikk delingstillatelse i medhold av bestemmelsen før søknaden om rammetillatelse ble sendt.

Vilkåret i rammetillatelsen forutsetter at delingstillatelsen ikke kan gjennomføres dersom den omsøkte boligen oppføres. Vilkåret kan dermed fremstå som om delingstillatelsen helt eller delvis omgjøres, bortfaller, eller på annen måte settes ut av kraft. Dersom vilkåret i rammetillatelsen i stedet skal forstås som en presisering av rettsvirkninger som allerede følger av regelverket, må dette begrunnes nærmere. Statsforvalterens begrunnelse klargjør ikke på hvilken måte vilkåret er en presisering av plan- og bygningsloven § 26-1. Etter ombudets syn er det derfor begrunnet tvil om vilkåret kan anses som en presisering av krav som følger av regelverket.

I svaret på undersøkelsen har Statsforvalteren skrevet at vilkåret var ment å klargjøre at gjennomføring av den ene tillatelsen kunne få betydning for forutsetningene for den andre. Til dette bemerker ombudet at det ikke er noe i veien for at forvaltningen i et vedtak gir veiledning om hvilke konsekvenser endrede rettslige eller faktiske forhold kan få for et vedtak. Slik veiledning er imidlertid noe annet enn å fastsette rettslig bindende vilkår, og det bør uansett fremgå klart av rammetillatelsen hva Statsforvalteren har ment.

Etter ombudets syn er det rettslige grunnlaget for fastsettelsen av vilkåret uklart. Statsforvalteren har dels vist til plan- og bygningsloven § 29-4, dels til § 26-1. Dersom hjemmelen er § 29-4, må det foretas en vurdering av om vilkåret ligger innenfor rammen av bestemmelsens forvaltningsskjønn, og om det oppfyller kravene som følger av den alminnelige vilkårslæren. Dersom vilkåret derimot skal forstås som en presisering av § 26-1 eller rettsvirkninger rammetillatelsen får for delingstillatelsen, må dette redegjøres nærmere for. Med den begrunnelsen som er gitt, er ombudet i tvil om vilkåret har tilstrekkelig hjemmel.

Konklusjon

Med den begrunnelsen som er gitt, er Sivilombudet kommet til at det er begrunnet tvil om Statsforvalteren hadde rettslig grunnlag for å sette vilkåret.

Ombudet ber Statsforvalteren behandle saken på nytt i tråd med uttalelsen, og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen.