Oppsummering

Saken gjaldt hvilke krav som kan stilles til vedtakets begrunnelse når Statsforvalteren som klageinstans stadfester en kommunes vedtak om å gi tillatelse til et byggetiltak, etter tidligere å ha opphevet kommunens vedtak om å gi tillatelse til det samme byggetiltaket i et annet klagevedtak i samme sak.

Ombudet kom til at Statsforvalterens vedtak ikke oppfylte plikten i forvaltningsloven § 25 andre ledd første punktum til å nevne «de faktiske forhold som vedtaket bygger på». Ombudet kom videre til at forvaltningslovens krav til begrunnelse ikke var oppfylt, fordi vedtaket ikke behandlet klagerens anførsel om at tiltaket var i strid med reguleringsplanens høydebegrensning.

Sakens bakgrunn

Stavanger kommune ga 10. februar 2025 X (heretter tiltakshaver) byggetillatelse for oppføring av en enebolig og en frittliggende garasje. Kommunens vedtak ble påklaget av Y (heretter klageren), og Statsforvalteren i Rogaland traff vedtak 12. mai 2025 om å oppheve kommunens vedtak. Bakgrunnen for at kommunens vedtak ble opphevet, var at Statsforvalteren kom til at eneboligens takoppbygg var i strid med gjeldende reguleringsplan § 4 om maksimal gesimshøyde.

I etterkant av Statsforvalterens vedtak gjorde tiltakshaver enkelte omprosjekteringer for å hensynta reguleringsplanens bestemmelse om gesimshøyde og søkte deretter på nytt om byggetillatelse. Stavanger kommune innvilget 11. juli 2025 byggetillatelse til tiltaket. Kommunens vedtak ble igjen påklaget av klageren. Statsforvalteren i Rogaland traff vedtak 29. januar 2026 om å stadfeste kommunens vedtak.

I klagen hit 1. februar 2026 anførte klageren blant annet at Statsforvalteren uriktig hadde stadfestet kommunens vedtak om tillatelse til byggetiltaket, ettersom tiltaket etter klagerens syn fortsatt var i strid med reguleringsplanen § 4 om maksimal gesimshøyde.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren i Rogaland. I brev 6. mai 2026 herfra ble Statsforvalteren bedt om å besvare fire spørsmål knyttet til om tiltaket det var gitt byggetillatelse til, var i samsvar med reguleringsplanens bestemmelse om maksimal gesimshøyde.

Vi ba Statsforvalteren svare på om den hadde tatt stilling til klagerens anførsel om at eneboligen var i strid med reguleringsplanen § 4 om maksimal gesimshøyde på 4 meter. Vi ba også Statsforvalteren klargjøre om den hadde vurdert om justeringen av fasaden over altan 20 cm ut fra fasadelivet på boligens sørside innebar at det som tidligere var en ark, reelt sett var blitt endret til en tverrfløy. Statsforvalteren ble også bedt om å gjøre rede for om den hadde tatt stilling til om eneboligen hadde en ark på boligens nordfasade som skulle vært lagt til grunn ved beregningen av gesimshøyde. Til slutt ba vi Statsforvalteren redegjøre for om den anser vedtaket som tilstrekkelig begrunnet etter forvaltningsloven § 25, i lys av at Statsforvalterens vedtak ikke inneholdt en drøftelse av noen av klagerens anførsler knyttet til at eneboligen er i strid reguleringsplanens bestemmelse om maksimal gesimshøyde.

I brev hit 3. juni 2026 ga Statsforvalteren et samlet svar på alle spørsmålene i undersøkelsesbrevet. Statsforvalteren skrev at overskridelsen av maksimal gesimshøyde skyldtes takoppbygg, og at tiltaket er endret slik at oppbygg mot sør er utvidet ut over fasadelivet. Med endret oppbygg er gesimshøyden ifølge Statsforvalteren i samsvar med reguleringsplanen. Statsforvalteren skrev også at tegningene som er framlagt i saken, viser at også oppbygget mot nord strekker seg ut over fasaden og har gesimshøyde som bygningen ellers. Videre svarte Statsforvalteren at «[e]t tiltak som ikke er i strid med regelverket skal godkjennes, jf. pbl. § 21-4, uten at dette trenger nærmere begrunnelse. Klagernes anførsler ble vurdert, men førte ikke fram fordi tiltaket nå var i samsvar med høydebestemmelsen. Vedtaket kunne imidlertid med fordel ha beskrevet endringen som var gjort og hvorfor tiltaket nå ikke er i strid med høydebestemmelsen».

Klageren ble gitt anledning til å kommentere Statsforvalterens svar. Klageren påpekte at Statsforvalterens vedtak ikke inneholdt noen begrunnelse for hvorfor takoppbygget mot nord var i samsvar med reguleringsplanens bestemmelse om gesimshøyde. Når det gjaldt sørfasaden, skrev klageren at fasaden over altanen ble trukket ut 20 cm, men at Statsforvalteren ikke hadde vurdert om endringen innebar en reell tverrfløy som kunne holdes utenfor gesimsberegningen, eller om det fortsatt var tale om en ark som skulle inngå i beregningen av gesimshøyde.

Tiltakshaver ble varslet om ombudets undersøkelse og gitt anledning til å inngi merknader.

I brev til Statsforvalteren 17. juni 2026 herfra skrev vi at svaret vi mottok fra Statsforvalteren, ikke ga et fullgodt svar på spørsmålene vi stilte i undersøkelsesbrevet. Vi ba Statsforvalteren om å besvare undersøkelsesbrevet på nytt, og vi skrev at det nye svaret måtte inneholde en begrunnet redegjørelse for Statsforvalterens syn på hvert enkelt spørsmål vi stilte i vårt brev.

I brev 4. september 2026 ga Statsforvalteren en utvidet redegjørelse for sitt syn. På vårt spørsmål om Statsforvalteren hadde tatt stilling til klagerens anførsel om at eneboligen var i strid med reguleringsplanens bestemmelse om maksimal gesimshøyde, svarte Statsforvalteren at opprinnelig prosjekt ble endret slik at oppbygg mot sør var utvidet ut over fasadelivet. Med endret oppbygg var gesimshøyden ifølge Statsforvalteren i samsvar med reguleringsplanen. Videre skrev Statsforvalteren at tegningene som var framlagt i saken, viste at også oppbygget mot nord strakk seg ut over fasaden og hadde gesimshøyde som bygningen ellers. Statsforvalteren skrev imidlertid at «drøftelsen av dette likevel med fordel også [kunne] vært med i vedtaket av 29.1.2026».

Statsforvalteren redegjorde også nærmere for om den hadde vurdert om justeringen av fasaden over altan 20 cm ut fra fasadelivet innebar at det som tidligere var en ark, reelt sett var endret til en tverrfløy. Statsforvalteren svarte at den la til grunn at oppbygg som strekker seg ut over fasadelivet, har samme gesimshøyde som bygningen ellers. Videre framhevet Statsforvalteren at rettstekniske hensyn klart taler mot å innfortolke en skjønnsmessig forutsetning om at et takoppbygg må fremstå som en tverrfløy. Statsforvalteren påpekte at en slik tolkning av målereglene ville gitt grunnlag for vanskelige avgrensningsspørsmål og vært utfordrende å praktisere.

På vårt spørsmål om Statsforvalteren hadde tatt stilling til om eneboligen inneholdt en ark på boligens nordfasade som skulle vært lagt til grunn ved beregning av gesimshøyde, svarte Statsforvalteren at takoppbygget mot nord strekker seg ut over fasadelivet og har derfor samme gesimshøyde som bygningen ellers. Statsforvalteren presiserte også at «[t]akoppbygg mot nord hadde samme utforming på opprinnelig prosjekt».

Vi spurte også Statsforvalteren om den anså vedtaket som tilstrekkelig begrunnet etter forvaltningsloven § 25. Statsforvalteren påpekte at «[a]lle klagerens anførsler er vurdert. Alle vurderingene er ikke nødvendige for å begrunne konklusjonen og noen vurderinger er derfor ikke omtalt i vedtaket». Vi stilte også spørsmål om det påvirket begrunnelsesplikten at Statsforvalteren tidligere hadde opphevet kommunens vedtak på det grunnlag at tiltakets gesimshøyde var høyere enn reguleringsplanen tillot. Statsforvalteren svarte at «[b]egrunnelsen gjelder det nye tiltaket og begrunnelsesplikten endres ikke av at det tidligere tiltaket ble avslått, som kunne vært tilfellet dersom begge vedtak gjaldt identiske tiltak».

Klageren ble gitt anledning til å kommentere Statsforvalterens svar. Klageren påpekte at Statsforvalteren i vedtaket 12. mai 2025 kom til at takoppbygget mot nord var en ark som skulle hensyntas ved gesimsberegningen. I sin redegjørelse 4. september 2026 la imidlertid Statsforvalteren til grunn at takoppbygget mot nord strakk seg ut over fasaden og derfor hadde samme gesimshøyde som bygningen ellers. Ifølge klageren har Statsforvalteren gitt to motstridende vurderinger av takoppbygget mot nord, til tross for at takoppbygget mot nord har hatt samme utforming hele tiden.

Statsforvalteren ble gitt anledning til å kommentere klagerens merknader.

Sivilombudets syn på saken

Innledning

Spørsmålet i saken er om Statsforvalteren ga en tilfredsstillende begrunnelse for sitt vedtak om å stadfeste Sola kommunes vedtak om byggetillatelse. Ombudets undersøkelse er avgrenset til den delen av vedtaket som gjelder spørsmålet om tiltaket er i samsvar med reguleringsplanens bestemmelse om maksimal gesimshøyde.

Ombudet vurderer først om vedtaket oppfyller minstekravene til begrunnelse av enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 25. Deretter vurderer ombudet om Statsforvalteren oppfylte plikten etter forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum til å ta stilling til klagerens synspunkter, herunder i hvilken grad begrunnelsen måtte referere forvaltningens vurdering av klagerens anførsler.

Minstekrav til begrunnelse av enkeltvedtak

Forvaltningsloven § 25 stiller minstekrav til innholdet av begrunnelser. Første ledd krever at begrunnelsen skal vise til «de regler vedtaket bygger på», mens andre ledd første punktum krever at «de faktiske forhold som vedtaket bygger på», må nevnes. I tredje ledd heter det at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Begrunnelsesplikten gjelder ikke bare for førsteinstansen, men også for klageinstansen, jf. forvaltningsloven § 33 første ledd.

I sitt vedtak 12. mai 2025 skrev Statsforvalteren at «[b]ygget har møneretning på langs med to takoppbygg. Siden fronten på takoppbyggene er i liv med fasadelivet, skal takoppbyggene regnes som arker». Videre skrev Statsforvalteren at «[t]as det utgangspunkt i arkene ved beregning av gesimshøyde, er gesimshøyden høyere enn fire meter. Bygget krever derfor dispensasjon fra reguleringsplanens § 4». Ettersom det ikke var søkt om dispensasjon fra reguleringsplanens § 4, opphevet Statsforvalteren Sola kommunes vedtak.

I etterkant av Statsforvalterens vedtak foretok tiltakshaver enkelte omprosjekteringer av eneboligens takoppbygg og sendte inn en ny søknad om byggetillatelse til kommunen, som deretter innvilget søknaden på grunnlag av de reviderte tegningene. I vedtaket 29. januar 2026 om å stadfeste kommunens vedtak om byggetillatelse behandlet Statsforvalteren ikke spørsmålet om tiltakets forhold til reguleringsplanen § 4 om maksimal gesimshøyde. Statsforvalterens vedtak beskrev heller ikke hvilke faktiske endringer av takoppbygget som hadde blitt gjort for å sørge for at eneboligens gesimshøyde var i samsvar med reguleringsplanen.

Formålet med lovens regel om at begrunnelsen skal angi de faktiske forhold et vedtak bygger på, er å sette berørte parter og eventuelle kontrollinstanser i stand til å forstå avgjørelsens faktiske premisser og kontrollere at vedtaket hviler på et korrekt faktisk grunnlag, jf. for eksempel NUT 1958:3 s. 220 og Rt. 2008 s. 96 avsnitt 58. De faktiske forholdene må derfor fremstilles så fullstendig at det er mulig å forstå at lovens vilkår for å fatte vedtaket er oppfylt, jf. Prop. 79 L (2024-2025) s. 246.

Slik vedtaket er skrevet, er det ikke mulig for klageren eller andre å forstå hvilke faktiske forhold Statsforvalteren la til grunn da den kom til at eneboligens gesimshøyde var i samsvar med reguleringsplanen. For å oppfylle minimumskravet i forvaltningsloven § 25 andre ledd første punktum skulle Statsforvalteren ha vist til de mest sentrale faktiske forholdene som begrunnet denne konklusjonen, slik at det fremgikk hvorfor dispensasjon fra reguleringsplanen § 4 om gesimshøyde ikke lenger ble ansett nødvendig. Dette kunne vært løst ved at Statsforvalteren kort refererte hvilke endringer tiltakshaver hadde gjort knyttet til eneboligens takoppbygg.

På denne bakgrunn oppfyller ikke Statsforvalterens vedtak plikten i forvaltningsloven § 25 andre ledd første punktum til å nevne «de faktiske forhold som vedtaket bygger på».

Plikten til å ta stilling til og kommentere klagerens anførsel

En av klagerens anførsler overfor Statsforvalteren var at eneboligens takoppbygg mot nord og sør fortsatt var i strid med reguleringsplanen § 4 om maksimal gesimshøyde, selv etter de endringene av eneboligens takoppbygg som tiltakshaver hadde foretatt. Vi spurte Statsforvalteren om hvorfor vedtaket ikke tok stilling til denne anførselen. Statsforvalteren svarte at «[a]lle klagerens anførsler er vurdert». Videre framholdt Statsforvalteren at «[a]lle vurderingene er ikke nødvendige for å begrunne konklusjonen og noen vurderinger er derfor ikke omtalt i vedtaket».

Forvaltningsloven § 34 regulerer klageinstansens kompetanse. I § 34 andre ledd andre punktum står det at klageinstansen «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med». Det følger direkte av ordlyden at klageinstansen er forpliktet til å vurdere alle faktiske og rettslige anførsler som fremsettes i en klage. Ombudet tar til etterretning at Statsforvalteren har opplyst å ha vurdert klagerens anførsel vedrørende gesimshøyde, selv om vurderingen ikke er referert i vedtaket.

Som et utgangspunkt deler ombudet Statsforvalterens syn om at hverken forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum eller § 25 krever at forvaltningen i begrunnelsen må redegjøre for alle vurderinger den har gjort av klagerens anførsler, jf. for eksempel Graver og Tøssebro, Alminnelig forvaltningsrett, 6. utgave, 2024 s. 465 og Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utgave, 2011 s. 458-459.

Som nevnt stiller forvaltningsloven § 25 minimumskrav til begrunnelsens innhold. Hvilke krav som eventuelt kan stilles til begrunnelsens innhold utover lovens minimumskrav, vil variere ut ifra blant annet sakens karakter og behovet i den enkelte sak for en grundigere begrunnelse, jf. Rt. 2008 s. 96 avsnitt 59 og Rt. 2000 s. 1056 på s. 1063. Forvaltningen må derfor alltid vurdere om det er nødvendig med en mer utfyllende begrunnelse enn det som er minimumskravet etter forvaltningsloven § 25.

Sivilombudet har tidligere fremholdt at klageinstansen i klagesaker bør strekke seg nokså langt når det gjelder å kommentere en parts saklige anførsler og innvendinger mot førsteinstansvedtaket, jf. ombudets uttalelse 26. mars 2009 (SOM-2008-985). Videre har ombudet uttalt at det følger av ulovfestede krav til god forvaltningsskikk at hovedtrekkene i forvaltningens vurdering av klagerens anførsler skal fremgå av begrunnelsen, jf. for eksempel ombudets uttalelser 25. september 2018 (SOM-2016-3672) og 16. august 2024 (SOM-2024-1661). Dette gjelder særlig der klageinstansen på nytt skal behandle en klage over førsteinstansens vedtak i en sak der den tidligere har opphevet førsteinstansens vedtak på grunnlag av et bestemt forhold, og klageren har anført at det samme forholdet fortsatt gjør seg gjeldende. I en slik situasjon taler både hensynet til å sette klageren i stand til å forstå vedtaket og hensynet til etterprøvbarhet for at klageinstansen i det senere vedtaket forholdsvis utførlig redegjør for de faktiske og rettslige vurderingene som ligger til grunn for klageinstansens konklusjon. Når Statsforvalteren i vedtaket ikke har behandlet anførselen om at tiltaket fortsatt er i strid med reguleringsplanens høydebegrensning, kan det gi inntrykk av at anførselen ikke har vært tilstrekkelig vurdert.

Basert på det ovenstående oppfyller ikke Statsforvalterens vedtak forvaltningslovens krav til begrunnelse, jf. forvaltningsloven § 25 første og andre ledd, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum, fordi klagerens anførsel om at tiltaket er i strid med reguleringsplanens høydebegrensning ikke er behandlet i vedtaket.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statsforvalterens vedtak ikke oppfyller plikten i forvaltningsloven § 25 andre ledd første punktum til å nevne «de faktiske forhold som vedtaket bygger på». Ombudet er videre kommet til at forvaltningsloven krav til begrunnelse ikke er oppfylt, jf. § 25 første og andre ledd, fordi vedtaket ikke behandlet klagerens anførsel om at tiltaket er i strid med reguleringsplanens høydebegrensning.

Ombudet ber Statsforvalteren behandle saken på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor. Ved den nye behandlingen må Statsforvalteren uttrykkelig ta stilling til klagerens anførsel om at takoppbygget på tiltakets nord- og sørfasade er i strid med reguleringsplanens bestemmelse om maksimal gesimshøyde og begrunne sitt standpunkt. Ombudet ber om å bli holdt orientert om utfallet av den nye behandlingen innen 11. desember 2026.