Denne artikkelen er hentet fra årsmeldingen vår for 2020, da vi fremdeles het Sivilombudsmannen. Fra 1. juli 2021 heter vi Sivilombudet.
Hele årsmeldingen finner du her (pdf)
Regler for skolebytte
Etter opplæringslova § 8-1 har grunnskoleelever rett til å gå på sin nærskole. Kommunen fastsetter hva som er elevens nærskole, og det vil ofte − men ikke alltid − være skolen som ligger nærmest elevens hjem. Opplæringslova åpner opp for at elever kan søke om å gå på en annen skole enn nærskolen. De nærmere vilkårene for når et skolebytte kan skje, reguleres vanligvis i kommunale forskrifter eller retningslinjer.
Der er kommunen gjerne gitt et skjønn til å vurdere om et skolebytte skal innvilges. Den enkelte kommune har frihet til å bestemme hvilken terskel som skal gjelde for innvilgelse av skolebytter. Et resultat av dette er at det i noen kommuner må mer tungtveiende grunner til for å få innvilget et skolebytte, enn i andre kommuner.
Hensynet til barnets beste begrenser kommunens skjønnsfrihet ved behandlingen av søknader om skolebytte. Det følger av Grunnloven § 104 første og annet ledd at barn har rett til å bli hørt i saker som omhandler dem, at deres meninger skal tillegges vekt, og at hensynet til barnets beste er grunnleggende ved alle avgjørelser som gjelder barn.
Forvaltningen er også forpliktet til å følge FNs barnekonvensjon. Denne gjelder som norsk lov med forrang fremfor annen lovgivning. I barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 er det slått fast at hensynet til barnet skal være et grunnleggende hensyn ved avgjørelser som berører barn.
I vurderingen av hva som er barnets beste skal det foretas en konkret og individuell vurdering av hvilken skole det er best for barnet å gå på. Hva som er barnets beste, er en rettslig vurdering som statsforvalteren, i klagebehandlingen, skal foreta på selvstendig grunnlag. Statsforvalteren er derfor ikke bundet av kommunens eller de foresattes oppfatning av hva som vil være til barnets beste.
Resultatet av barnets beste-vurderingen skal være et «grunnleggende hensyn», og tillegges stor vekt i den videre vurderingen av om en søknad om skolebytte skal innvilges. Dette betyr imidlertid ikke at en søknad må innvilges selv om hensynet til barnets beste tilsier det. Det avgjørende for resultatet i saken vil være en avveining mellom hvor klart det er at barnets beste er å få innvilget søknaden om skolebytte, opp mot de hensynene som taler for at søknaden avslås.
Hva som er barnets beste er en sammensatt vurdering
Ombudsmannens undersøkelser i skolebyttesaker har vist at kommunen og statsforvalteren ofte vurderer hensynet til barnets beste som et gjennomgående moment i vurderingen av om en
søknad om skolebytte skal innvilges. Fremfor å foreta denne vurderingen fortløpende og sammen med andre øvrige momenter, anbefaler ombudsmannen at barnets beste fastlegges innledningsvis i søknads- og klagebehandlingen. I denne vurderingen kan man blant annet se hen til:
- særtrekk ved det enkelte barnet
- barnets relasjoner til medelever
- barnets reiseavstand til skolen(e)
- barnets behov for tilknytning til nærmiljøet
- skolens mulighet for eventuell tilpassing og tilrettelegging i forbindelse med utfordringer
Et skolebytte etter skolestart vil medføre at eleven må bryte ut av sitt tidligere miljø, noe som kan være en påkjenning. I noen tilfeller vil det imidlertid være en større påkjenning å bli værende på skolen barnet allerede går på, enn å gjennomføre et skolebytte. Det må i den enkelte sak vurderes hvordan eleven som søker om skolebytte vil håndtere påkjenningen et skolebytte kan innebære.
I denne vurderingen vil det blant annet være relevant å se på om barnet er spesielt sårbart eller utrygt, slik at skolebytte vil utgjøre en større belastning enn for barn flest.
Jo eldre barnet blir, desto sterkere kan barnets tilknytning til det eksisterende skolemiljøet være. I saker som involverer skolebytte av eldre barn, særlig barn på ungdomsskolen, vil dette momentet derfor ofte tillegges større vekt enn i øvrige skolebyttesaker.
Hensynet til barnets beste må begrunnes
Det er ikke tilstrekkelig bare å fastslå at det vil være til barnets beste å innvilge en søknad om skolebytte, uten at årsaken til dette begrunnes nærmere.
Ombudsmannen har i tidligere saker, blant annet sak 2020/2786, kritisert Fylkesmannen for ikke å ha gitt en tilstrekkelig konkret begrunnelse for hvorfor hensynet til barnets beste tilsier at en søknad om skolebytte skal innvilges. Dersom det ikke gjøres en tilstrekkelig konkret og individuell vurdering av hensynet til barnets beste, vil det senere være vanskelig å foreta en balansert avveining av dette hensynet opp mot andre relevante hensyn i saken.
I ombudsmannens sak 2020/2786 hadde både kommunen og Fylkesmannen, uten noen nærmere begrunnelse, fastslått at det ville være til barnets beste å fortsette på den tidligere nærskolen etter flytting. Eleven hadde et særlig behov for trygghet og forutsigbare rammer, og et skolebytte til den nye nærskolen ville derfor kunne få svært negative konsekvenser for barnets videre skolegang.
Fylkesmannen opprettholdt likevel kommunens avslag på søknaden om skolebytte til den tidligere nærskolen. Det var imidlertid ikke klarlagt hvilke utfordringer et skolebytte ville medføre for klageren eller vurdert hvordan den nye skolen ville kunne ivareta klagerens særskilte behov. På bakgrunn av dette kritiserte ombudsmannen Fylkesmannen for ikke å ha tilstrekkelig klarlagt og vurdert hensynet til barnets beste. Det ble også ansett som tvilsomt om Fylkesmannen hadde vektlagt hensynet til barnets beste slik man etter gjeldende rett skal. På bakgrunn av dette ba ombudsmannen om at klagen ble vurdert på nytt. Resultatet av Fylkesmannens fornyede behandling ble at det tidligere vedtaket ble omgjort, og skolebyttet innvilget.
I sak 2019/4219 hadde eleven, på grunn av senvirkninger av at hun var født svært prematurt, et særlig behov for å kunne fortsette i skolemiljøet hun kjente selv om hun flyttet til nabokommunen. Eleven søkte derfor om å kunne fortsette på sin tidligere nærskole. Alle de vedlagte medisinske erklæringene ga uttrykk for at selv om klageren fungerte godt sosialt på tidspunktet for søknaden, var det fare for at hun med tiden kunne utvikle alvorlige problemer dersom hun måtte bytte skole. Fylkesmannen hadde ikke foretatt en konkret gjennomgang eller vurdering av hvordan klagerens utfordringer ville kunne ivaretas av den nye ungdomsskolen. De individuelle og konkrete hensynene som talte for at søknaden skulle innvilges, var veid opp mot en generell vurdering av at skolemiljøet ved den nye ungdomsskolen var ansett som godt av de elevene som allerede gikk der.
Ombudsmannen pekte i dette tilfellet på at det ikke er tilstrekkelig å vise til at skolen generelt er i stand til å ivareta elevens skolemiljø, med henvisning til at skolen har en lovbestemt plikt til dette, uten at det foretas en konkret vurdering av om dette også vil gjelde for eleven som har søkt om skolebytte. For en elev som sliter med overganger og etablering av vennskap, må det vurderes hvilke utfordringer overgangssituasjonen som skolebyttet utgjør, vil medføre for den aktuelle eleven, og hvordan den nye nærskolen konkret vil søke å ivareta behovene som begrunner søknaden om skolebytte.
På bakgrunn av manglene ved Fylkesmannens vurdering av hva som var barnets beste, ba ombudsmannen om at Fylkesmannen foretok en ny vurdering av søknaden om skolebytte. Resultatet av denne vurderingen ble at skolebytte ble innvilget.
Hensynet til barnets beste i helhetsvurderingen som skal foretas
Når det er endelig avklart om, og eventuelt med hvilken styrke, hensynet til barnets beste tilsier at skolebytte bør innvilges, må øvrige relevante hensyn i saken vurderes. Dette vil ofte være hensynet til avstandsforhold og skolevei, og hensynet til kapasiteten ved de aktuelle skolene. Det kan også være relevant å vektlegge det generelle hensynet til at andre elever har rett til å gå på sin nærskole (nærskoleprinsippet), i tilfeller der lave elevtall gjør det utfordrende å opprettholde et lokalt skoletilbud.
Ved skolebytte over kommunegrensen er det relevant å legge vekt på hensynet til økonomi. I disse tilfellene er det bostedskommunen som har det økonomiske ansvaret for eleven, og det vil normalt innebære en større økonomisk belastning for en kommune å kjøpe en skoleplass i nabokommunen.
Når statsforvalteren skal kontrollere at kommunens vedtak er gjort i tråd med reglene som regulerer skolebytte, følger det av opplæringslova § 15-1 at det skal legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. For at statsforvalteren skal kunne prøve, og i neste omgang legge vekt på, kommunens skjønn, krever det at kommunen i tilstrekkelig grad har dokumentert hvilke hensyn de har lagt vekt på, og hvordan hensynene er veid mot hverandre.
Med andre ord må det fremgå av kommunens begrunnelse hvordan hensynet til barnets beste, nærskoleprinsippet, hensynet til avstand og skolevei, osv. er vurdert og vektet mot hverandre. Kommunens vurdering av hvilken skole det er «best» at barnet går på, er en del av det faktiske grunnlaget vedtaket bygger på, og statsforvalteren kan derfor prøve denne vurderingen fullt ut.
Dersom disse vurderingene ikke i tilstrekkelig grad er synliggjort i kommunens vedtak, vil det medføre at statsforvalteren ikke har et godt nok grunnlag til å kunne legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. Kommunens vedtak må da oppheves, og saken sendes tilbake for ny behandling i kommunen. Eventuelt må statsforvalteren omgjøre vedtaket etter å ha foretatt en selvstendig vurdering av barnet beste og andre relevante hensyn.
Både i sak 2019/3190 og 2020/2786 mente ombudsmannen at kommunens begrunnelse for å avslå søknaden om skolebytte var så knapp at det ikke var mulig å få innblikk i kommunens skjønnsutøvelse. Ombudsmannen kom derfor til at kommunens vedtak ikke ga Fylkesmannen godt nok grunnlag til å kunne legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret.
Oppsummering
I skolebyttesaker skal hensynet til barnets beste danne utgangspunktet for kommunens og statsforvalterens behandling av henholdsvis søknaden og klagen. Barnets beste bør derfor vurderes innledningsvis, og ikke fortløpende eller avslutningsvis, i søknads- og klagebehandlingen.
Dersom utfallet av barnets beste-vurderingen tilsier at søknaden om skolebytte skal innvilges, må det vurderes om det er andre hensyn i saken som tilsier at søknaden skal avslås. Desto klarere hensynet til barnets beste tilsier at en søknad innvilges, desto sterkere må argumentene imot å innvilge søknaden være dersom søknaden skal avslås.
Av Kjersti Birkeland Rudsli, førstekonsulent, Sivilombudsmannen