69. Oppdatering på internett av skattelister publisert av pressen

En klage til ombudsmannen ga inntrykk av at det for personlige skattytere kan være vanskelig å vinne frem med en anmodning om retting av skattelisteopplysninger som er offentliggjort på Internett, men som viser seg å være feil når klage- eller endringssak har ført til at den ordinære ligningen er blitt satt tilside. Ombudsmannen tok derfor av eget tiltak dette spørsmålet opp med Skattedirektoratet på generelt grunnlag.

I Skattedirektoratets svar ble det blant annet redegjort for skattekontorenes rettelses- og endringspraksis. For skattytere som får skatteoppgjør i juni, kan eventuelle rettelser/endringer bli tatt hensyn til alt ved produksjonen av skattelistene, som etter lovendring 28. mai 2004 først skjer utpå høsten, når skatteoppgjøret for de øvrige skattytere også er ferdig. De fysiske skattelistene som ligger ute hos skattekontorene i tre uker, blir ikke oppdatert med rettelser eller endringer som foretas etter utleggsperioden. Dette ble forklart med at slik oppdatering ville by på en del praktiske utfordringer fordi endringssakene ofte behandles ved et annet skattekontor enn det som har ansvaret for den ordinære ligningen. Anmodninger om skattelisteopplysninger etter utleggsperioden følges derfor opp ved at skattekontoret henter opplysninger om den til enhver tid gjeldende ligning fra etatens systemer, slik at eventuelle endringer da vil være tatt hensyn til.

For så vidt gjaldt Skattedirektoratets utlevering av skattelisteopplysninger, ble det opplyst at skatteetaten, etter lovendringen 29. juni 2007 nr. 52 av ligningsloven § 8-8 nr. 3, som ble gitt virkning fra og med skattelistene for inntektsåret 2006 som ble lagt ut høsten 2007, nå kan utlevere fullstendige skattelister til pressen i elektronisk form.

Skattedirektoratet skrev videre:

«Skattelistene som utleveres til pressen, skal være identiske med de lister som ligger ute hos skattekontorene og de lister som offentliggjøres på skatteetaten.no i utleggsperioden.

Når det gjelder pressens bruk av skattelistene, følger det av forarbeidene til ligningsloven, jf. Ot.prp. nr. 61 (2006-2007) pkt. 2.2.3.5, at Likningslova inneheld ingen føresegner om mottakerens bruk av opplysningar frå skattelistene etter at dei er utleverte. Reglane om bruken av skattelisteopplysningar følgjer av personopplysningslova. Dette regelverket hører inn under Datatilsynets ansvarsområde. Dette innebærer mao at Skattedirektoratet ikke har hjemmel til å bestemme hvordan pressen skal behandle skattelisteopplysningene de mottar fra direktoratet, herunder å pålegge pressen ajourhold av skattelisteopplysningene de offentliggjør på Internett.

I forbindelse med at pressen har fått adgang til å kjøpe skattelister, har de også mulighet til å kjøpe oppdaterte skattelister. Skattelisten for personlige skattytere oppdateres kvartalsvis frem til utlegg for etterfølgende inntektsår.

Da det bare er et fåtall bestillere som har kjøpt oppdateringer, besluttet Skattedirektoratet tidligere i år at det fra og med inntektsåret 2007 skal tilrettelegges enda bedre for oppdatering av skattelistene ved at alle oppdateringer sendes vederlagsfritt til de som har bestilt ‘utleggslister’.»

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«Offentlige skattelister har lang tradisjon i Norge. Ordningen har vært vurdert av lovgiver flere ganger. I de første forarbeidene til ligningsloven, Ot.prp. nr. 29 (1978-79) het det blant annet:

«Etter departementets mening vil det få uheldige virkninger om ordningen opphørte slik at det ikke forelå noen adgang til å gjøre seg kjent med fastsettingene for andre skattytere. En fullstendig hemmeligholdelse ville kunne skape grunnlag for spekulasjoner omkring ligningsarbeidet i sin alminnelighet og om fastsettingene for enkeltpersoner eller grupper av skattytere. Det er riktignok så at fastsettingene ikke gir uttrykk for skattyternes virkelige formue og inntekt. (…) Stort sett vil imidlertid fastsettingene gi et noenlunde riktig uttrykk for de virkelige forhold, og i alle tilfeller gir listene et riktig uttrykk for hva den enkelte betaler i direkte skatter. Offentlig utlegging av skattelister (…) blir av mange sett som en form for skattemessig kontroll. (…) For øvrig vil det også kunne være av interesse at det kommer frem forhold som avdekker uoverensstemmelser mellom det virkelige og det skattemessige forhold. (…)»

I forarbeidene til lovendringen 28. mai 2004 nr. 30, Ot.prp. nr. 34 (2003-2004) pkt. 2.1, heter det så blant annet:

«Den teknologiske utviklinga har ført til at opplysningar som blir offentleggjorde – til dømes frå skattelistene – kan få ei heilt anna kraft og eit mykje vidare nedslagsfelt enn tidlegare . (…)

(…) Fleire av dei omsyna som ligg til grunn for prinsippet om innsyn for ålmenta, veg så tungt at ein ikkje vil gå inn for at opplysningar om likninga skal vere hemmelege. Departementet foreslår likevel nokre innstrammingar når det gjeld omfanget av opplysningar som blir tekne inn i skattelistene, og når det gjeld måten likningsstyresmaktene gjer opplysningane kjende på. Slik departementet ser det, kan ein gjennomføre visse innstramingar utan at ein kjem i konflikt med dei omsyna som grunngjev ordninga med utlegging av skattelister.»

Innstrammingen i offentliggjøringsmetodene, gjennomført ved lovendringen 28. mai 2004 nr. 30, ble som kjent delvis reversert ved lovendringen 29. juni 2007 nr. 52. Av forarbeidene til denne lovendringen, Ot.prp. nr. 61 (2006-2007), fremgår i pkt. 2.1 blant annet:

«Departementet føreslår at det opnast for at pressa igjen kan få tilgang til fullstendige skattelister. Dette vil styrkje den kritiske debatten om skattesystemet, for eksempel om samanhengen mellom økonomisk evne og skattleggjing.»

Offentliggjøring av skattelistene antas således etter forarbeidene til gjeldende bestemmelse i ligningsloven § 8-8 å ha tre hovedformål: Samfunnsmessig kontroll både med ligningsmyndighetene og med skattesystemet, og i tillegg sikre allmennheten mulighet til innblikk i hvorvidt skattleggingen av den enkelte skattyter står i forhold til vedkommendes angivelige faktiske inntekts- og formuesforhold.

I den utstrekning skattelisten inneholder uriktige inntekts- formues- eller skatteopplysninger, som er blitt rettet opp ved endrings- eller klagesak, vil særlig kontrollen av om den enkeltes skattebyrde står i forhold til vedkommendes skatteevne skje på sviktende grunnlag. Kontroll på grunnlag av ikke lenger gjeldende ligning vil kunne gi gale resultater/konklusjoner og følgelig også være ineffektiv. I tillegg vil de feilaktige eller foreldede opplysningene kunne ha uheldige konsekvenser for skatteyterne, særlig personlige skattytere, og følgelig kunne innebære urimelige belastninger for disse.

Jeg har derfor merket meg at eventuelle rettelser eller endringer i skatteoppgjøret for skattytere som har fått skatteoppgjør i juni, kan bli tatt hensyn til alt ved utarbeidelsen av skattelistene. Det hadde likevel vært ønskelig med en nærmere redegjørelse for hva det innebærer at dette er angitt som en «kan-regel» og ikke som et påbud internt i skatteetaten.

I brevet hit er det opplyst at de fysiske skattelistene som ligger ute hos skattekontorene i tre uker, ikke blir oppdatert med rettelser eller endringer som foretas etter utleggsperioden. Det er nærliggende å reise spørsmål om Skattedirektoratet her har ment at de fysiske skattelistene som ligger ute hos skattekontorene i tre uker, ikke blir oppdatert med rettelser eller endringer som foretas i utleggsperioden. Dette fordi Skattedirektoratet har opplyst at anmodninger om skattelisteopplysninger etter utleggsperioden følges opp ved at skattekontoret henter opplysninger om den til enhver tid gjeldende ligning fra etatens systemer. Jeg har derfor litt vanskelig for å se annen bruksverdi av de fysiske skattelistene etter at utleggsperioden er over enn den av ren «historisk» betydning. For meg synes det knapt forsvarlig om eventuelle skattelisteanmodninger, som kommer fra pressen etter at utleggsperioden er over, blir fulgt opp av Skattedirektoratet med kvalitetsmessig dårligere opplysningsmateriell enn det som etter utleggsperioden fremskaffes av skattekontorene ved henvendelsene til disse.

Jeg har videre merket meg at skattelisten for personlige skattytere oppdateres kvartalsvis frem til utlegg for etterfølgende inntektsår, og at direktoratet nylig har besluttet at fra og med inntektsåret 2007 vil alle oppdateringer bli sendt vederlagsfritt til de som har bestilt «utleggslisten». Dette for blant annet å legge forholdene bedre til rette for oppdatering av skattelisteopplysningene som pressen har offentliggjort på Internett.

Etter dette finner jeg i utgangspunktet liten grunn til å kritisere skatteetatens någjeldende praksis med hensyn til å oppdatere og ikke minst vederlagsfritt sende ut ajourførte skattelister til de som tidligere har bestilt og mottatt «utleggslisten». Et annet og i praksis vesentlig spørsmål for denne sak er i hvilken utstrekning og eventuelt hvor raskt «utleggslister» som er offentliggjort av pressen på Internett vil bli byttet ut med disse senere tilsendte og oppdaterte skattelistene.

Skattedirektoratet har, under henvisning til Ot.prp. nr. 61 (2006-2007) pkt. 2.2.3.5, påpekt at direktoratet ikke har hjemmel til å pålegge pressen ajourhold av skattelisteopplysningene de offentliggjør på internett. Det er vist til at reglene om bruken av skattelisteopplysninger følger av personopplysningsloven, og at dette regelverket hører inn under Datatilsynets ansvarsområde. Etter gjeldende rett må dette utvilsomt være riktig. På den annen side synes det ikke åpenbart at personopplysningslovens regelverk er tilstrekkelig egnet som hjemmelsgrunnlag for best mulig å sikre at de skattelister, som deler av pressen til enhver tid lar ligge offentlig tilgjengelig på Internett, er skatteetatens sist tilgjengelige oppdaterte versjon av de aktuelle listene. Det vises til redegjørelsen i Ot.prp. nr. 34 (2003-2004) pkt. 2.3.4.4 der det fremgår at pressens organer selv synes å mene at også publisering av skattelister på Internett må anses å være «journalistisk virksomhet» i henhold til personopplysningsloven § 7. Denne oppfatningen til pressens egne organer kan det synes som om Datatilsynet finner det riktigst ikke å overprøve. For ordens skyld bemerkes at jeg vanskelig kan kritisere dette standpunktet til Datatilsynet på rettslig grunnlag. Det innebærer at personopplysningsloven antas bare å ha begrenset anvendelse i forhold til pressens publisering av skattelister på Internett, jf. personopplysningsloven § 7 som lyder:

«Forholdet til ytringsfriheten

For behandling av personopplysninger utelukkende for kunstneriske, litterære eller journalistiske, herunder opinionsdannende, formål gjelder bare bestemmelsene i §§ 13-15, § 26 §§ 36-41 jf. kapittel VII.»

Det kan vanskelig være tvil om at formålene med offentliggjøring av skattelistene tilsier at listenes opplysninger bør være så riktige som overhodet mulig. På den annen side synes det stadig uunngåelig at den ordinære ligningen, som i all hovedsak danner grunnlaget for opplysningene i de offentliggjorte skattelistene, samlet sett hvert år kan være bygget på et ikke ubetydelig antall rettslige og/eller faktiske feil. Som det går frem ovenfor, legger jeg til grunn at personopplysningsloven bare får begrenset anvendelse i forhold til pressens publisering av skattelistene på Internett. Ut fra de formålsbetraktninger som ligger til grunn for offentliggjøringen av skattelistene, fremstår det derfor for meg som en mulig mangel ved ligningsloven § 8-8 nr. 3, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 11, at denne bestemmelsen ikke også hjemler rett og plikt for skattemyndighetene til å pålegge pressen å respektere at brukstiden/publikasjonstiden for opplysningene i bestilt og mottatt skatteliste («utleggsliste») er utløpt straks det foreligger ny(ere) versjon av samme skatteliste. Det må særlig gjelde så snart skatteetaten har gjort den nyere oppdaterte versjonen vederlagsfritt tilgjengelig for de som tidligere har bestilt «utleggslisten».»

Jeg rettet også en anmodning til Finansdepartementet om å vurdere om det burde fremmes forslag om endring av ligningsloven § 8-8 nr. 3 i tråd med min oppfatning i uttalelsen til Skattedirektoratet. I brevet til departementet skrev jeg blant annet:

«Som det fremgår av mitt brev i dag til Skattedirektoratet, er jeg av flere grunner i tvil om personopplysningslovens regelverk er tilstrekkelig egnet som hjemmelsgrunnlag for best mulig å sikre at de skattelister som deler av pressen til enhver tid lar ligge offentlig tilgjengelig på Internett er skatteetatens sist tilgjengelige oppdaterte versjon av de aktuelle listene.

Det kan vanskelig være tvil om at formålene med offentliggjøring av skattelistene tilsier at de offentliggjorte opplysningene bør være så riktige som overhodet mulig. På den annen side synes det stadig uunngåelig at den ordinære ligningen, som i all hovedsak danner grunnlaget for opplysningene i den første versjonen av de offentliggjorte skattelistene, samlet sett hvert år erfaringsmessig vil bygge på et ikke ubetydelig antall rettslige eller faktiske feil. For meg fremstår det derfor, ut fra de formålsbetraktninger som ligger til grunn for offentliggjøringen av skattelistene, som en mulig mangel ved ligningsloven § 8-8 nr. 3, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 11, at denne bestemmelsen ikke også hjemler rett og plikt for skattemyndighetene til å pålegge pressen å respektere at brukstiden/publikasjonstiden for opplysningene i bestilt og mottatt skatteliste (‘utleggsliste’) er utløpt straks det foreligger ny(ere) versjon av samme skatteliste. Dette fordi opplysningene i en offentliggjort skatteliste ikke bør brukes av pressen eller andre medier, etter at det foreligger ny(ere) oppdatert versjon av samme skatteliste. Det må særlig gjelde så snart skatteetaten har gjort den nyere oppdaterte versjonen vederlagsfritt tilgjengelig for de som tidligere har bestilt ‘utleggslisten’.

Finansdepartementet bes derfor om å vurdere om det bør fremmes forslag om endring av ligningsloven § 8-8 nr. 3 i tråd med min oppfatning ovenfor.»