Kunnskapsdepartementet avslo en begjæring fra en journalist om innsyn i et dokument sendt fra Utdanningsdirektoratet til departementet. I den elektroniske postjournalen for departementet fremgikk om innholdet i saken og dokumentet:
«Utdanningsdirektoratet Høring Forskrift til opplæringsloven Privatskoleloven Retten til nødvendig rådgivning».
Avslaget var hjemlet i offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a om unntak for dokumenter for et organs interne saksforberedelse som er utarbeidet av et underordnet organ. Departementet mente dokumentet var av en slik fortrolig og uformell karakter at hensynene bak offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a gjorde seg gjeldende. Departementet viste også til at det var et reelt og saklig behov for å nekte innsyn i dokumentet.
I klagen til ombudsmannen ble det vist til at det aktuelle dokumentet var oppført i postjournalen som en høringsuttalelse fra Utdanningsdirektoratet. Det ble hevdet at det ikke var hjemmel for å unnta en høringsuttalelse fra offentlighet, jf. offentlighetsloven § 5 annet ledd siste punktum om at unntaket i bestemmelsens annet ledd ikke gjelder for dokumenter som er innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandling av lover, forskrifter eller lignende generelle saker. Klageren anførte også at det ikke var adgang til å sende inn en offentlig og en ikke-offentlig høringsuttalelse i samme sak og at det ikke var godtgjort at dokumentet det var begjært om innsyn i, ikke var en høringsuttalelse. Uansett skulle dokumentet ifølge klageren vært offentliggjort etter en meroffentlighetsvurdering.
Etter å ha innhentet dokumentene i innsynssaken ble Kunnskapsdepartementet bedt om å redegjøre nærmere for på hvilken måte og i hvilken grad offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a kom til anvendelse, samt om det forelå et reelt og saklig behov for å gjøre unntak. Videre ble departementet bedt om å kommentere klagerens henvisning til offentlighetsloven § 5 annet ledd siste punktum som gjelder dokumenter innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandling av lover, forskrifter eller lignende generelle saker. I tillegg ble det bedt om en nærmere redegjørelse for departementets meroffentlighetsvurdering, jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd og herunder om det var vurdert delvis offentlighet. Endelig ble det bedt om en begrunnelse for at departementets brev til Utdanningsdirektoratet, der oppdraget om bl.a. å utarbeide grunnlagsdokumenter ble gitt, var unntatt offentlighet i medhold av offentlighetsloven § 5 annet ledd.
Kunnskapsdepartementet fastholdt at vilkårene for å nekte innsyn etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a var oppfylt. Departementet viste til at innsynsbegjæringen gjaldt et dokument som Utdanningsdirektoratet hadde fått i oppdrag å utarbeide for at departementet skulle ha et beslutningsgrunnlag for å avgjøre hvilke forskriftsendringer som eventuelt skulle sendes på høring. Det var etter departementets oppfatning heller ikke tvilsomt at dokumentet var internt og at unntak fra offentlighet i det foreliggende tilfellet var innenfor kjernen av formålet med unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven § 5 annet ledd, hvilket er å sikre det overordnede organet en krets av «interne rådgivere». Departementet avviste ellers klagerens anførsel om at dokumentet var en høringsuttalelse som ledd i en alminnelig høring, jf. offentlighetsloven § 5 annet ledd siste punktum. Det fremgikk videre at departementet hadde vurdert meroffentlighet, men at det var lagt vekt på dokumentets fortrolige karakter og det faktum at dokumentet var ledd i en pågående saksbehandling.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Om offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a gir hjemmel for unntak
Hovedregelen i offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 er at forvaltningens saksdokumenter «er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov», jf. lovens § 2. Dokumenter som er utarbeidet av et underordnet organ for det overordnede organets interne saksforberedelse, kan unntas etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a.
Begjæringen om innsyn gjelder et brev med fire vedlegg fra Utdanningsdirektoratet til Kunnskapsdepartementet. I brevet hit har departementet vist til:
«Det omsøkte dokumentet er et dokument Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å utarbeide og oversende Kunnskapsdepartementet for at departementet skal ha et beslutningsgrunnlag når det gjelder å avgjøre hvilke forskriftsendringer som eventuelt skal sendes på alminnelig høring».
Jeg har i denne forbindelse merket meg at det i departementets brev til direktoratet fremgår at forslaget til høring «skal forelegges departementet i rimelig tid før det sendes på høring». Departementet har videre vist til at dokumentet er et internt dokument fordi det ikke er sendt eller vist til andre organer og fordi det er innrettet som et grunnlagsdokument av intern karakter for saksbehandlingen i Kunnskapsdepartementet.
På bakgrunn av den redegjørelsen som departementet har gitt, legger jeg til grunn at begjæringen gjelder et dokument som kan unntas fra offentlighet i medhold av offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a. Jeg kan heller ikke rette innvendinger til departementets forståelse av at dokumentet ikke er en høringsuttalelse som ledd i en alminnelig høring, jf. unntaksbestemmelsen i lovens § 5 annet ledd siste punktum.
Etter det mitt kontor har fått opplyst ved telefonhenvendelse til departementet, er utkast til forskriftsendring for tiden til vurdering i departementet og det er forventet at det først vil bli sendt på høring over sommeren. Høringsnotatet vil, etter det jeg forstår, bli sendt fra Utdanningsdirektoratet.
2. Meroffentlighetsvurderingen
I tilfeller der loven åpner for at det kan gjøres unntak, følger det av offentlighetsloven § 2 tredje ledd at det skal vurderes om dokumentet «likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis». Det sentrale vurderingstemaet etter bestemmelsen er om de hensyn som begrunner den aktuelle unntaksbestemmelsen gjør seg tilstrekkelig sterkt gjeldende for dokumentet sammenholdt med de hensyn som taler for offentlighet. På bakgrunn av formålet bak reglene om meroffentlighet har jeg tidligere lagt til grunn at innsyn i interne dokumenter bare bør nektes dersom det, i tillegg til at det foreligger en unntakshjemmel, er tungtveiende grunner for å unnta dokumentet fra offentlighet.
Kunnskapsdepartementet har vist til at dokumentet det er søkt om innsyn i er av «klart fortrolig karakter og det faktum at dokumentet er et ledd i en pågående saksbehandling vil her måtte veie tungt». I brevet hit er det også vist til at:
«I et regelverksutviklingsarbeid som forutsetter samarbeid mellom direktoratet og departementet er det viktig at det er mulighet for å innhente grunnlagsmateriale fra direktoratet med vurderinger og forslag av en fortrolig karakter uten offentlighetens innsyn. Under det forberedende arbeidet i forkant av en alminnelig høring gjør dette seg særlig gjeldende. Det vises her også til Justisdepartementets vurdering av tidsforløpets betydning og til det faktum at dokumentet er et ledd i en pågående sak.»
Offentlighetslovens unntak for interne dokumenter innhentet fra underordnede organer er særlig begrunnet i behovet for å sikre organet en krets av interne rådgivere, og i behovet for en saksforberedelse med fri og fortrolig meningsutveksling innad, før saken presenteres for innspill fra offentligheten. Behovet for hemmelighold vil imidlertid variere fra sak til sak, og spørsmålet om det skal utvises meroffentlighet må således vurderes konkret og individuelt ut fra innholdet i det aktuelle dokumentet saken gjelder.
Den begrunnelse departementet har gitt er av generell karakter og bare i liten grad knyttet opp mot innholdet i de aktuelle dokumentene. Jeg har forståelse for at departementet generelt kan ha behov for å verne om beslutningsprosesser på et tidlig stadium av en sak, også i saker som gjelder regelverksutvikling. På den annen side er det her tale om dokumenter om mulige forskriftsendringer innenfor et område Utdanningsdirektoratet har særlige kunnskaper om og som klart ligger innenfor direktoratets ansvarsområde, og direktoratet synes å ha uttalt seg i kraft av å være faginstans. Dersom man frykter uklarhet om ansvarsforhold utad, vil dette kunne avhjelpes ved å iverksette tiltak for å klargjøre ansvarsforholdene, for eksempel at det presiseres ved offentliggjøringen at dette er foreløpige, interne vurderinger som ledd i saksbehandlingen og at endelig beslutning ikke er truffet ennå. Det er også vanskelig å se at en offentliggjøring av disse dokumentene skulle kunne føre til at direktoratet for fremtiden skulle unnlate å gi faglige innspill skriftlig til departementet. Større åpenhet på et tidlig stadium av en beslutningsprosess kan snarere føre til at saken blir bedre opplyst og får en mer forsvarlig behandling i departementet. Riktignok skal ordningen med å sende forslag til forskriftsendringer på høring langt på vei ivareta slike hensyn. Jeg kan imidlertid ikke se at dette i seg selv skulle være et argument mot en bedre opplysning av saken før den sendes på høring.
Dokumentene det er bedt om innsyn i synes ellers ikke å omhandle slike sensitive forhold at de i seg selv skulle kunne begrunne hemmelighold, og er heller ikke av en uformell karakter.
Sett hen til disse omstendighetene, og til at de hensyn som taler for innsyn i dokumentene bare i begrenset grad synes å ha vært vurdert av departementet, foreligger det begrunnet tvil knyttet til forhold av betydning for meroffentlighetsvurderingen, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum. Jeg ber om at departementet behandler innsynsspørsmålet på nytt, og i den sammenheng tar hensyn til mine merknader ovenfor. Jeg ber om å bli orientert om Kunnskapsdepartementets nye behandling av meroffentlighetsspørsmålet.
3. Kunnskapsdepartementets brev til Utdanningsdirektoratet
Jeg har ellers merket meg Kunnskapsdepartementets redegjørelse for på hvilken måte det anser at offentlighetsloven § 5 annet ledd kommer til anvendelse på brevet til Utdanningsdirektoratet. Når brevet gjelder innhenting av et dokument som kan unntas i medhold av offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a, følger det av lovens § 5 annet ledd annet punktum at det kan unntas. I departementets brev hit fremgår det ellers at klageren nå er gitt delvis innsyn i brevet. Dette vedtaket er ikke påklaget hit og spørsmålet foranlediger ikke noe ytterligere herfra.»
Etter en fornyet behandling opprettholdt departementet avslaget på innsynsbegjæringen. I svaret til departementet uttalte ombudsmannen bl.a.:
«Begrunnelsen departementet har gitt meg er generell og jeg savner en konkret og individuell vurdering av innsynsspørsmålet knyttet til de dokumenter det her er bedt om innsyn i. Jeg fastholder det jeg tidligere har gitt uttrykk for.»
Etter dette vurderte departementet innsynsspørsmålet på nytt, og fant å kunne gi delvis innsyn i de aktuelle dokumentene.