92. Reduksjon av krav om saksomkostninger etter forvaltningsloven – nødvendighetskriteriet

Kommunen avslo A og Bs søknad om etterfølgende godkjennelse av en bryggeutvidelse. Etter klage ga Fylkesmannen i Rogaland dispensasjon for deler av utvidelsen. Det ble lagt til grunn at kommunens vedtak var beheftet med feil knyttet til både saksbehandlingen og rettanvendelsen.

A og B fremsatte krav om dekning av saksomkostninger på 39 600 kr, under henvisning til forvaltningsloven 10. februar 1967 (fvl.) § 36. Fylkesmannen avslo kravet. Etter klage fra A og B vedtok Miljøverndepartementet delvis dekning av kravet med 16 500 kr.

Reduksjonen av kravet ble klaget inn for ombudsmannen. Det ble vist til at kravet bare var blitt dekket «i det samme forholdstall som den godkjente del av bryggen utgjorde av det totale omsøkte areal, nemlig 1/3». Miljøverndepartementet ble forelagt saken med spørsmål om det rettslige grunnlaget, fremgangsmåten og begrunnelsen for reduksjonen. Departementet fremholdt at reduksjonen var begrunnet i nødvendighetskriteriet i fvl. § 36 og beklaget at dette ikke fremgikk «tydeligere» av vedtaket. Det ble vist til Justisdepartementets uttalelse i sak 2005/07958 og juridisk teori knyttet til krav om årsakssammenheng mellom utgifter og vedtaksendring. Under henvisning til at vurderingen tar utgangspunkt i partens subjektive oppfatning, opplyste departementet å ha vektlagt at A, som jurist hos Fylkesmannen i X, behandler klager etter plan- og bygningsloven. Det ble også vist til at hun er gift med advokaten som representerte A og B i klagesaken, og at dette innebar «en ytterligere komplisering av nødvendighetsvurderingen». Videre fremgikk:

«Miljøverndepartementet har i vedtaket … bevisst unnlatt å gå inn på en nærmere vurdering av nødvendighetskriteriet, herunder As subjektive oppfatning av nødvendigheten, samt hennes ekteskap med advokat C. Bakgrunnen for dette er at det planfaglige miljøet er lite, og at departementet var usikker på betydningen av ovennevnte forhold.

… Departementet understreker … at det ikke har funnet sted noen skjønnsmessig nedkorting av saksomkostningskravet ut fra forholdsmessighetsbetraktninger eller lignende.» 

Klagerne kommenterte departementets svar. Miljøverndepartementet kom ikke tilbake til saken etter dette.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«Forvaltningsloven (fvl.) § 36 første ledd lyder:

«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»

Bestemmelsen gir klageren et rettskrav på dekning av saksomkostninger. Begrensningene følger av bestemmelsen selv, herunder at dekningen bare omfatter omkostninger som har vært «nødvendige for å få endret vedtaket». Vesentlige og nødvendige kostnader skal dekkes fullt ut. Det er ikke hjemmel for skjønnsmessig nedkorting av kravet, ut over det som eventuelt måtte følge av nødvendighetskriteriet.

Følgende fremgår av Miljøverndepartementets vedtak 1. juni 2007:

«Miljøverndepartementet legger til grunn at det foreligger en materiell endring i klagernes favør i dette tilfellet. … Videre finner departementet at de anførte utgiftene til advokatfirmaet må anses som vesentlige og nødvendige

Ved fylkesmannens vedtak av 12.02.2007 ble det gitt dispensasjon til utvidelse av bryggen med 15 m2. Av den omsøkte utvidelsen på til sammen 47 m2, ble således kun en mindre del godkjent.

Miljøverndepartementet påpeker at det kun er utgifter som har årsakssammenheng med det forhold at kommunens vedtak ble endret, som kan dekkes etter forvaltningsloven § 36. Bedømmelsen har i stor grad et element av skjønn, og vurderingen kompliseres ytterligere i denne saken fordi det kun er deler av vedtaket som er endret til partens gunst. På denne bakgrunn finner Miljøverndepartementet på skjønnsmessig grunnlag å redusere det timeantall det gis dekning for til 1/3 av det oppgitte timeantallet, dvs. 11 timer.» (Ombudsmannens uthevelser)

Det er vanskelig å lese dette noen på annen måte enn at kravet om dekning av «vesentlige og nødvendige» utgifter likevel ble redusert «skjønnsmessig» av departementet. Hvorvidt denne reduksjonen var basert på forholdstallet mellom omsøkte og godkjente kvadratmeter utvidelse, kan ikke utledes med sikkerhet av vedtakets begrunnelse. Paragraf 36 gir imidlertid, som nevnt, ikke adgang til noen generell skjønnsmessig reduksjon av kravet.

I svaret hit har departementet fremholdt at reduksjonen var begrunnet i nødvendighetskriteriet, men at det likevel «bevisst [har] unnlatt å gå inn på en nærmere vurdering» av dette, herunder As personlige forhold. Grunnen skal blant annet ha vært at departementet var «usikker på betydningen av ovennevnte forhold». Dette kan på ingen måte rettferdiggjøre å holde den reelle begrunnelsen for et vedtak skjult for partene. Dersom departementet mente at kravet (muligens) skulle reduseres fordi deler av utgiftene ikke var nødvendige, pliktet det å foreta en rettslig vurdering av dette spørsmålet, herunder ta stilling til hvilke momenter som var relevante. Departementets fremgangsmåte er i strid med forvaltningslovens krav om begrunnelse av enkeltvedtak, jf. §§ 24 og 25. Den uthuler borgerens rett til å argumentere mot et vedtak (kontradiksjonsprinsippet) og innebærer et klart brudd på god forvaltningsskikk.

Spørsmålet blir så om forholdene som departementet har vist til i svaret hit, tilsier en dekningsreduksjon hjemlet i nødvendighetskriteriet. Vilkåret innebærer et krav om årsakssammenheng mellom utgiftene og vedtaksendringen. Hvorvidt kostnadene har vært nødvendige, avgjøres etter en konkret vurdering med utgangspunkt i hva parten selv og dennes advokat med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak, jf. blant annet ombudsmannens årsmelding for 2000 på s. 24.

Miljøverndepartementet har vist til blant annet Hans Petter Graver Alminnelig forvaltningsrett (3. utgave 2007) på s. 563 flg.:

«Dersom endring skjer etter klage …, er det ikke noe vilkår at parten har fått medhold fullt ut i sin klage. Kravet til at vedtaket er endret, er oppfylt også der det bare er deler av vedtaket som blir endret, eller der klageren bare får delvis medhold. Hvor det bare er deler av klagen som har ført til endring, må det foretas en skjønnsmessig deling av hvilke av partens kostnader som knytter seg til hvilke deler av klagen. Kostnader i forbindelse med klagepunkter som ikke har vunnet frem, skal ikke dekkes.»

Jeg har tidligere sagt meg enig i følgende uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling 18. januar 2006:

«I noen situasjoner vil det være klart at parten har argumentert langs en linje som ikke har hatt betydning for endringen av vedtaket. Etter en konkret vurdering vil det i slike tilfeller være adgang til å avslå dekning fordi utgiftene ikke har vært ’nødvendige’»

I denne saken ble det klaget over avslag på søknad om godkjennelse av ett tiltak, nemlig allerede utført utvidelse av brygge. Fylkesmannen la til grunn at det heftet både saksbehandlingsfeil og rettsanvendelsesfeil ved førsteinstansens vedtak, og klagen medførte at det ble gitt dispensasjon for deler av utvidelsen.

Miljøverndepartementet har ikke foretatt noen konkret vurdering av om deler av det arbeidet det kreves dekning for, mangler årsakssammenheng med vedtaksendringen. Departementet har ikke identifisert anførsler eller klagepunkter som ikke skal ha vært medvirkende til omgjøringen. Det er heller ikke søkt godtgjort at sakskostnadene ville vært lavere dersom klagen hadde begrenset seg til den delen av utvidelsen som ble godkjent. En generell henvisning til at A kjenner til det relevante regelverket kan ikke begrunne en reduksjon av kravet. Slik saken er opplyst, synes As ektefelle ikke å ha eller ville få eierinteresser i den aktuelle eiendommen. Dersom Miljøverndepartementet har vært i tvil om de anførte utgiftene er reelle og/eller delvis knyttet til en parts eget arbeid i egen sak (som ikke kan kreves dekket), så er dette faktiske forhold som skulle blitt utredet før vedtak ble truffet.

Jeg kan på denne bakgrunn vanskelig se at departementets redegjørelse hit kan begrunne en reduksjon av saksomkostningskravet med hjemmel i nødvendighetskriteriet.

Avslutning

Begrunnelsen i vedtaket synes etter dette ikke å stemme overens med den etterfølgende forklaringen departementet har gitt ombudsmannen. Det fremstår uansett som tvilsomt om departementets redegjørelse kan begrunne en reduksjon hjemlet i nødvendighetskriteriet.

Etter gjennomgangen herfra etterlater saken dermed «begrunnet tvil» om forhold av betydning i saken, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10. Jeg må derfor be Miljøverndepartementet om å vurdere saken på nytt, i lys av mine synspunkter, med sikte på å klarlegge om det var et konkret rettslig grunnlag for reduksjonen av saksomkostningskravet. For ordens skyld presiseres at jeg med dette bare har villet uttrykke tvil om holdbarheten av den anførte begrunnelsen for vedtaket og ikke vedtakets innhold, omkostningsbeløpets størrelse.

Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye vurderingen.»

Saken ble deretter behandlet på nytt av Miljøverndepartementet, som opprettholdt sitt tidligere vedtak om delvis dekning av saksomkostningene. Departementet fant at «de pådratte kostnadene som kreves dekket ikke står i noe rimelig forhold til betydningen, omfanget og vanskelighetsgraden av den delen av saken hvor parten har vunnet frem». Kravet ble på denne bakgrunn redusert til en tredjedel, etter en skjønnsmessig vurdering med «avgjørende vekt på rimelighetshensyn, at endringen til gunst for partene skyldes endret skjønnsutøvelse fra fylkesmannens side, og at de øvrige klageanførsler ikke har ført frem».

Ombudsmannen tok departementets fornyede vurdering til etterretning og fant etter dette å kunne la saken bero.