• Forside
  • Uttalelser
  • Adgangen til administrativt tilbakekall av kjøreseddel etter yrkestransportlova § 37 f

Adgangen til administrativt tilbakekall av kjøreseddel etter yrkestransportlova § 37 f

På bakgrunn av en klagesak fant ombudsmannen grunn til å ta opp et generelt spørsmål om tilbakekall av retten til å føre motorvogn ved persontransport mot vederlag (kjøreseddel) etter yrkestransportlova § 37 f første ledd: Har politiet kompetanse til å fatte vedtak om tilbakekall av kjøreseddel etter yrkestransportlova § 37 f første ledd, når det faktiske forholdet som danner grunnlaget for tilbakekallet, er gjort til gjenstand for tiltale og skal behandles av domstolene?

Samferdselsdepartementet har vurdert kompetansespørsmålet i samråd med Justisdepartementets lovavdeling. Det er konkludert med at det er tvilsomt om yrkestransportlova § 37 f første ledd gir hjemmel for administrativt tilbakekall så lenge det faktiske forholdet som danner grunnlaget for tilbakekallet, er gjort til gjenstand for tiltale og dermed domstolsbehandling. Departementet mener at yrkestransportlova § 37 f første ledd ikke bør anvendes i slike tilfeller. Et behov for å hindre vedkommende å drive personbefordring mot vederlag i perioden før straffesaken er avgjort, kan ivaretas ved midlertidig beslag av kjøreseddelen, jf. yrkestransportlova § 37 e.

Ombudsmannen slutter seg til denne vurderingen. Det er ikke tatt stilling til om tilbakekall av kjøreseddel i slike situasjoner kvalifiserer som straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) tilleggsprotokoll 7 art. 4 nr. 1.

Undersøkelsene herfra

I brev 5. januar 2015 til Justis- og beredskapsdepartementet ba ombudsmannen om en redegjørelse for politiets kompetanse til å fatte vedtak om tilbakekall av kjøreseddel etter yrkestransportlova

§ 37 f, når forholdet som danner grunnlaget for tilbakekallet, er gjort til gjenstand for tiltale og dermed domstolsbehandling. Det ble særlig bedt om kommentarer til fordelingen av kompetanse mellom forvaltningen og domstolene og forholdet mellom varig tilbakekall etter yrkestransportlova
§ 37 f og midlertidig beslag etter yrkestransportlova § 37 e.

For at spørsmålet skal komme på spissen, er det en forutsetning at det straffbare forholdet som har blitt gjort til gjenstand for tiltale, utgjør det eneste eller sentrale grunnlaget for tilbakekall. Problemstillingen oppstår særlig i perioden fra tiltalen og frem til domstolens behandling av saken. Tilbakekall i perioden etter domstolens behandling reiser ytterligere spørsmål, knyttet til forbudet mot dobbeltstraff i EMK tilleggsprotokoll nr. 7 art. 4 nr. 1.

Justisdepartementet oversendte 12. januar 2015 ombudsmannens henvendelse til Samferdselsdepartementet som ansvarlig departement for yrkestransportlova. Samferdselsdepartementet ga sin redegjørelse i brev 26. juni 2015, etter samarbeid med Justisdepartementets lovavdeling.

Departementets rettslige vurdering og konklusjon gjengis i sin helhet:

«Konklusjon

Etter vårt syn bør ikke yrkestransportlova § 37 f første ledd nyttes som grunnlag for å kalle tilbake en kjøreseddel hvis det faktiske forholdet som utgjør den sentrale begrunnelsen for tilbakekallet, samtidig er gjort til gjenstand for tiltale og dermed domstolsbehandling, uten at straffesaken er avgjort. Et eventuelt behov for å nekte vedkommende å føre bil under persontransport mot vederlag bør i denne perioden i stedet ivaretas ved bruk av hjemmelen for midlertidig beslag etter yrkestransportlova § 37 e. Dette gjelder uavhengig av om det administrative tilbakekallet er “straff” etter EMK eller ikke, jf. merknader om dette nedenfor … Etter departementets oppfatning foreligger det ikke noen avgjørende grunner mot å gå frem på denne måten i perioden frem til en straffesak er avsluttet.

Nærmere om det rettslige hovedspørsmålet

Vi mener videre, i likhet med Sivilombudsmannen, at det kan stilles spørsmål om det er hjemmel i § 37 f første ledd til å kalle tilbake kjøreseddelen i slike tilfeller, dvs. når det faktiske forholdet som utgjør den sentrale begrunnelsen for tilbakekallet, samtidig er gjort til gjenstand for tiltale og dermed domstolsbehandling, uten at straffesaken er avgjort.

Ordlyden i § 37 f første ledd synes ikke, isolert sett, å være til hinder for administrativt tilbakekall: En handling som samtidig utgjør et straffbart forhold, kan etter omstendighetene vise at “vedkommande ikkje er edrueleg eller viser seg å vere upåliteleg eller å ha andre eigenskapar som gjer at han må reknast som uskikka til å vere førar av bil under persontransport mot vederlag”. Dette gjelder også når forholdet er gjort til gjenstand for tiltale.

Utgangspunktet er at forvaltningens kompetanse til å tilbakekalle tillatelser på forvaltningsrettslig grunnlag er i behold uavhengig av muligheten for enten senere idømmelse av rettighetstap etter straffeloven eller det forhold at slikt rettighetstap har vært vurdert i en forutgående straffesak. Tilsvarende må gjelde dersom det i en forutgående straffesak kunnevære aktuelt å ilegge rettighetstap, men spørsmålet ikke ble vurdert nærmere. I Rt. 2014 side 321, som gjaldt gyldigheten av et tilbakekall av drosjeløye etter yrkestransportlova § 29 første ledd, uttalte Høyesterett (avsnitt 41):

“Verken muligheten for at det vil bli idømt rettighetstap etter straffeloven i en eventuell fremtidig straffesak eller den konkrete vurderingen av om rettighetstap bør idømmes i en forutgående straffesak, vil være til hinder for at forvaltningen kan trekke tilbake løyver på forvaltningsrettslig grunnlag. Unntak gjelder dersom det etter en vurdering av rettskildebildet knyttet til den enkelte løyveordning konkluderes med at nedleggelse av påstand om rettighetstap under straffesaken er til hinder for at forvaltningen tilbakekaller løyve som følge av de samme straffbare handlingene, se drøftelsene i Rt-2004-1343.”

Departementet antar at dette utgangspunktet også gjelder der hjemmelen for rettighetstapet ikke fremgår av straffeloven, men av yrkestransportlova § 37 f første ledd.

Enkelte kilder knyttet til yrkestransportlova kan trekke i retning av at forvaltningen ikke har adgang til tilbakekall når et faktisk forhold som utgjør den sentrale begrunnelsen for tilbakekall, samtidig er gjort til gjenstand for tiltale og dermed domstolsbehandling.

For det første kan det hevdes at yrkestransportlova § 37 f annet ledd bygger på en forutsetning om at tap av rett til å føre motorvogn ved persontransport mot vederlag skal behandles av domstolene når reaksjonen bygger på at det er begått et straffbart forhold. Det gjelder iallfall når dette forholdet faktisk er gjenstand for en straffesak. På den annen side kan det hevdes at § 37 f annet ledd strengt tatt ikke sier mer enn at spørsmålet «kan» behandles av retten. Ordlyden er ikke til hinder for at administrativt tilbakekall kan foretas av forvaltningen, selv om tilbakekallet bygger på samme forhold som det som er gjenstand for straffesaken. Mot dette igjen kan det hevdes at bakgrunnen for de endringene som skjedde i vegtrafikkloven og yrkestransportlova, slik det er beskrevet for eksempel i Ot.prp. nr. 52 (2002–2003) pkt. 1 annet avsnitt (s. 5), iallfall i noen grad kan trekke i retning av at retten alene skal ha kompetansen.

Vi har ellers merket oss spesialmotivene til yrkestransportlova § 37 f (Ot.prp. nr. 17 (2003–2004) s. 4, kursivert av oss):

“Reglane er ei vidareføring av reglane i førerkortforskriften § 7 nr. 7 bokstav h. Likevel slik at avgrensinga med omsyn til kva for lovbrot som kan medføre tap av retten til å ha kjøresetel er utvida i tråd med konklusjonen i Ot.prp. nr. 52 (2002–2003) s. 50, og at kompetansen til å fastsetje tap av retten til å føre motorvogn ved persontransport mot vederlag på grunn av straffbart forhold er overført til domstolane.”

Når det gjelder “avgrensinga med omsyn til kva for lovbrot som kan medføre tap av retten til å ha kjøresetel”, heter det følgende i Ot.prp. nr. 52 (2002–2003) s. 50 (kursivert av oss):

“Det er ikke vanskelig å tenke seg straffbare forhold som bør lede til at vedkommende mister retten til å drive personbefordring mot vederlag, selv om han eller hun får beholde retten til å føre motorvogn i andre sammenhenger. Dette vil særlig være praktisk ved straffbare handlinger som ikke er trafikkovertredelser i snever forstand, som for eksempel overgrep eller voldsutøvelse i forbindelse med drosjevirksomhet. Domstolene vil etter omstendighetene ha anledning til å idømme tap av retten til å utøve slik virksomhet i medhold av straffeloven § 29 nr. 2. Det er etter departementets oppfatning naturlig at den særlige hjemmelen for å tilbakekalle kjøreseddelen gjøres tilsvarende vid, slik at begrensningen til overtredelser av vegtrafikkloven mv. i førerkortforskriften § 7 nr. 7 bokstav h annet punktum sløyfes, slik Østfold politidistrikt foreslår.”

I forlengelsen av dette heter det videre i Ot.prp. nr. 52 (2002–2003) s. 50:

“Det er etter departementets syn mer tvilsomt hvem som bør treffe avgjørelser om tilbakekall av kjøreseddel. Reaksjonen har på den ene side likhetstrekk med andre former for tilbakekall av en forvaltningsrettslig bevilling. På den annen side vil reaksjonen medføre et alvorlig inngrep for den det gjelder, som risikerer å miste levebrødet sitt. Det vil da gi best sammenheng med reglene om andre førerkortreaksjoner at domstolene tar stilling til fratakelse av kjøreseddel i forbindelse med straffesaken.

Dette stiller seg annerledes for tilbakekall av kjøreseddel som ikke har noen direkte tilknytning til en straffesak, jf § 7 nr. 7 bokstav b første punktum. Her er parallellen til tap av føreretten etter vegtrafikkloven § 34 mv. nærliggende.”

Det kan være betenkelig at forvaltningen i en sak om administrativt tilbakekall foregriper vurderingen av et forhold som samtidig er gjenstand for tiltale i en straffesak. Samtidig vil forvaltningens behov nettopp i slike tilfeller kunne være godt dekket ved bruk av adgangen til beslag etter yrkestransportlova § 37 e, jf. … foran.

Det vi har vist til, er etter vårt syn tilstrekkelig til å konkludere, i likhet med Sivilombudsmannen, med at det er tvilsomt om det er hjemmel for å kalle tilbake en tillatelse med hjemmel i yrkestransportlova § 37 f første ledd så lenge det forholdet som er den sentrale begrunnelsen for tilbakekallet, er gjort til gjenstand for tiltale og dermed domstolsbehandling.

Situasjonen etter at straffesaken er avsluttet

De kildene som kan gi grunnlag for tvil i den situasjonen som særskilt er omtalt foran …, synes delvis å være relevante med sikte på situasjonen etter at straffesaken er avsluttet. Vi viser til det utgangspunktet som er oppstilt …, basert på Rt. 2014 s. 321. Spørsmålet er om det, etter at straffesak er avsluttet, er holdepunkter for at anvendelse av bruk av hjemmelen for administrativt tilbakekall etter yrkestransportlova § 37 f første ledd er avskåret når det faktiske forholdet som utgjør den sentrale begrunnelsen for tilbakekallet, (muligens) er straffbart.

Som nevnt … er ordlyden i yrkestransportlova § 37 f første ledd isolert sett ikke til hinder for at tilbakekallsadgangen er i behold i slike tilfeller.

Uttalelsene i forarbeidene til yrkestransportlova gir begrenset veiledning. Det er for eksempel ikke uttalt noe om adgangen til å tilbakekalle basert på et forhold som har vært gjenstand for en straffesak der straffesaken er endt med full frifinnelse. Frifinnelsen kan ha sammenheng med at det gjelder noe andre vilkår for å ilegge straff enn for administrativt tilbakekall, eller at det i straffesaken gjelder strengere beviskrav.

Lovlige vedtak om administrativt tilbakekall etter yrkestransportlova § 37 f første ledd innebærer etter departementets syn ikke “straff” etter EMK, selv om det faktiske forholdet som utgjør den sentrale begrunnelsen for tilbakekallet, er straffbart. Hjemmelen begrenser tilbakekallsadgangen til personer som “ikkje er edrueleg eller viser seg å vere upåliteleg eller å ha andre eigenskapar som gjer at han må reknast som uskikka til å vere førar av bil under persontransport mot vederlag”. Etter et administrativt tilbakekall etter yrkestransportlova § 37 f første ledd vil det være opp til søker å igjen søke om kjøreseddel. Politiet må på det nye søknadstidspunktet vurdere vedkommendes skikkethet. Tidsaspektet, eller hvor lang tid det har gått siden et eventuelt straffbart forhold fant sted vil være et moment i skikkethetsvurderingen politiet gjør.

Forbudet mot dobbeltforfølgning etter EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 er dermed ikke til hinder for tilbakekall av kjøreseddelen etter at straffesaken er rettskraftig avgjort. For ordens skyld nevner vi at forvaltningen etter uskyldspresumsjonen etter EMK artikkel 6 nr. 2 (jf. også Grunnloven § 96 annet ledd) har plikt til å utforme en begrunnelse for vedtaket om tilbakekall som ikke reiser tvil om en frikjennelse i en straffesak.

Etter departementets syn er det ikke grunnlag for å si at anvendelse av hjemmelen for administrativt tilbakekall etter yrkestransportlova § 37 f første ledd er avskåret etter at straffesak er avsluttet, og det faktiske forholdet som utgjør den sentrale begrunnelsen for tilbakekallet, er straffbart.»

Ombudsmannens merknader:

Ombudsmannen slutter seg til Samferdselsdepartementets konklusjon. Politiet bør ikke benytte yrkestransportlova § 37 f første ledd som grunnlag for tilbakekall av kjøreseddel hvis det faktiske forholdet som utgjør den sentrale begrunnelsen for tilbakekallet, samtidig er gjort til gjenstand for tiltale, og straffesaken ikke er avgjort. Behovet for å hindre en person i å føre motorvogn ved persontransport mot vederlag i denne perioden, kan ivaretas ved vedtak om midlertid beslag, jf. yrkestransportlova § 37 e. Spørsmålet er berørt i ombudsmannens uttalelse i sak 2013/3229, og det vises til omtalen der.

Tilbakekall av kjøreseddel er et inngripende vedtak. Hjemmelen for tilbakekall – inkludert hvor kompetansen ligger til å frata kjøreseddelen – bør være klar. Det er derfor av stor rettssikkerhetsmessig betydning å få en avklaring av om kompetansen i disse sakene ligger hos politiet eller domstolene.

Ombudsmannen har merket seg orienteringen fra Samferdselsdepartementet i brev 9. mars 2015 om at Stortinget 12. desember 2014 traff et anmodningsvedtak med betydning for politiets bruk av administrative sanksjoner, jf. anmodningsvedtak nr. 284, (2014-1015, jf. dok: 8:65 S (2013-2014) og Innst. 84 S (2014-2015):

«Stortinget ber regjeringen snarest og senest innen utgangen av 2015 fremme forslag om oppfølging av NOU 2003:15 [Fra bot til bedring – Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff] om hvordan lovbestemmelser med hjemmel for administrative sanksjoner bør utformes.»

Samferdselsdepartementet deltar i regjeringens oppfølging av NOU 2003:15. Ombudsmannen bes underrettet om utfallet av dette arbeidet når det gjelder regelverket for tilbakekall av kjøreseddel.