Avslag på søknad om konsesjon for å overta landbrukseiendom

Konsesjon ble nektet fordi kommunen heller ville at eiendommen ble solgt som tilleggsjord.

Den begrunnelsen som var gitt for vedtaket, etterlot begrunnet tvil med hensyn til om vedtaket var lovlig, og fylkeslandbruksstyret ble bedt om å vurdere saken på nytt.
Klageren valgte senere å inngå avtale om salg av jordbruksarealet til en annen landbrukseiendom, mot selv å beholde bygningene og skogen. Kommunen ga konsesjon til dette salget.

A kjøpte i 2007 en landbrukseiendom i Lindesnes kommune av B. B hadde tidligere selv søkt om konsesjon for å overta eiendommen, men 22. august 2006 fått avslag under henvisning til at salget ikke ville gi slike eier- og brukerforhold som var mest gagnlig for samfunnet, jf. konsesjonsloven § 1. Kommunen konkluderte med at det var ønskelig at eiendommen ble solgt som tilleggsjord til noen med eiendom som grenset til konsesjonseiendommen og som hadde yrket sitt i landbruket. Fylkeslandbruksstyret i Vest-Agder stadfestet dette vedtaket.

A søkte konsesjon for ervervet 3. oktober 2007. Han eide fra før en landbrukseiendom som delvis grenset til konsesjonseiendommen. Han drev på søknadstidspunktet ikke landbruk, men formålet med ervervet var å drive begge eiendommene.

Lindesnes kommune ved teknisk styre behandlet søknaden i møte 20. november 2007. Avslag ble gitt med fire mot tre stemmer og var begrunnet som følger:

«Med dette kjøpet får søker en større enhet og dermed blir mulighetene for å drive landbruksnæring større. Søkers formål med ervervet er i tråd med konsesjonslovens formål. Løsningen er arronderingsmessig ikke helt optimal da driftsenheten vil bestå av flere mindre teiger.

Dette kjøpet oppfyller ikke teknisk styres vedtak av 22.8.2006 om å selge eiendommen til noen som grenser til og har yrket sitt i landbruket. Søkers eiendom grenser i noen grad til konsesjonsbruket, men søker har ikke yrket sitt i landbruket. Vi oppfatter at søker har kun vage planer for bruken av eiendommen, enten ved å drive sjøl eller i samarbeid med andre. Ved dette ervervet vil vi i noen grad kunne si at vi oppnår eier- og brukerforhold som er gagnlige for samfunnet, jf lovens formål.

Vi mener at ved å selge eiendommen slik som teknisk styre ønsket, vil vi i langt større grad kunne hevde at vi oppnår eier- og brukerforhold som er mest gagnlig for samfunnet. Begrunnelsen for dette er at det her vil være mest i samsvar med konsesjonslovens formål å støtte opp om allerede godt etablerte eiendommer i drift framfor å gi konsesjon til bruk som selv ikke driver landbruk og som en vanskelig kan hevde at har behov for tilleggsjord.

— er et viktig jordbruksområde i kommunen. Det er flere gårdbrukere som driver aktivt og som har yrket sitt i landbruket og som har behov for tilleggsjord. Både teknisk styre og fylkeslandbruksstyret mener at prisen er for høy, men siden dette ikke er avgjørende for konsesjonsspørsmålet, blir ikke dette nærmere vurdert.»

Advokat — påklaget vedtaket på vegne av A i brev 12. desember 2007. A anførte at det ikke var adgang til å nekte konsesjon med den begrunnelsen som var gitt. Han hevdet at det ikke var lovgivers intensjon at kun etablerte gårdbrukere skulle få erverve landbrukseiendommer og fremholdt at han var skikket til å drive eiendommen. Eiendommen hans grenset til konsesjonseiendommen, og kommunens vilkår om å selge som tilleggsareal til tilgrensende bruk var dermed oppfylt. Videre viste A til konsesjonsloven § 9, der det fremgikk at det «til fordel for søker» skulle legges vekt på momentene som der fremheves. Ved å gi konsesjon kunne han få en drivverdig eiendom samtidig som det ville bidra til å sikre bosettingen i kommunen. Slik han så det, var det ikke adgang til å avslå søknaden dersom ervervet var i samsvar med konsesjonslovens formål, selv om et eventuelt salg til noen som hadde sitt yrke i landbruket, ville gitt en samfunnsmessig enda bedre løsning.

Fylkeslandbruksstyret i Vest-Agder behandlet klagen i møte 19. juni 2008. Fylkeslandbruksstyret stadfestet kommunens avslag og bemerket:

«Begrepet ”mest gagnlig for samfunnet”innebærer etter vår vurdering at det må være adgang til å avslå søknader om konsesjon i de tilfellene hvor det er alternativer som gir en bedre løsning enn det denne avtalen vil gi. I dette tilfelle så har kommunen ment at landbruksinteressene ivaretas best dersom eiendommen selges til noen som grenser til og har yrket sitt i landbruket. Det skjønn som kommunen her har utvist ligger etter vår vurdering innenfor konsesjonslovens § 1. Selv om den løsning denne avtalen gir er akseptabel ut fra konsesjonsloven, så legger vi til grunn at det vil gi en bedre løsning at eiendommen selges til noen som har yrket sitt i landbruket. Vi viser til at eiendommen ligger i et sentralt jordbruksområde i kommunen med aktiv jordbruksdrift og hvor det er flere eiere av landbrukseiendommer som har yrket sitt i landbruket. Vi legger til grunn at hensynet til landbruksnæringen best ivaretas ved at en av disse får overta eiendommen, uten at eiendommene nødvendigvis behøver å grense til hverandre. Det avgjørende må bli at brukene kan drives sammen på en rasjonell måte.»

I brev 27. oktober 2008 ble saken brakt inn for ombudsmannen. Argumentene var i hovedsak sammenfallende med de som var fremsatt i forvaltningsklagen.

Det ble funnet grunn til å undersøke saken nærmere med Fylkeslandbruksstyret i Vest-Agder. I brev herfra 9. februar 2009 ble fylkeslandbruksstyret bedt om å kommentere en anførsel fra klageren om at «konsesjonsvilkårene som er satt av Lindesnes kommune er så snevre at disse har karakter av en uhjemlet forskrift». Det ble stilt spørsmål om det var hjemmel i konsesjonsloven til å forhåndsformulere vilkår for konsesjon slik kommunen i praksis hadde gjort gjennom henvisningen til kravene som ble stilt i vedtaket 22. august 2006 i saken til B.

Fylkeslandbruksstyret ble videre bedt om å bekrefte at As eiendom grenset til konsesjonseiendommen slik at det første vilkåret oppstilt i vedtaket 22. august 2006 måtte anses oppfylt.

Deretter ble det bedt om en kommentar til As anførsel om at vilkåret om at søker måtte ha sitt yrke i landbruket, var usaklig og ulovlig. A hadde dessuten anført at kommunen og fylkeslandbruksstyret gjennom å stille krav om yrke i landbruket i realiteten utpekte de kjøpere som kunne få konsesjon, og at en slik tolking av konsesjonsloven innebar at loven ble brukt som et substitutt for forkjøpsrett. Også denne anførselen ble bedt kommentert.

Det ble opplyst i klagen at A hadde planer om å drive både de to eiendommene han allerede eide og eiendommen han hadde ervervet fra B. A mente gården ved ervervet ville bli drivverdig, og at man dermed ville oppnå akkurat det som var formålet med loven; å opprettholde og styrke landbruksnæringen. Det ble bedt om en kommentar til dette og til om det var anledning til å legge avgjørende vekt på at salg til en annen mulig kjøper vil kunne føre til en enda mer «samfunnsgagnlig» løsning.

Henvendelsen ble behandlet i fylkeslandbruksstyrets møte 16. april 2009. Styrets flertall svarte blant annet:

«Fylkeslandbruksstyret har i sin klagebehandling lagt til grunn at hensynet til landbruksnæringen best ivaretas ved at eiendommen selges som tilleggsareal til noen som har yrket sitt i landbruket, uten at brukene nødvendigvis behøver å grense til hverandre. Det er i begrunnelsen for fylkeslandbruksstyrets vedtak om å nekte konsesjon lagt til grunn at det vil gi en bedre løsning at eiendommen selges som tilleggsareal til et av disse brukene, enn til kjøpers bruk. Vi viser til at kjøpers bruk helt mangler tjenlig driftsbygning og driftsapparat. Bruket er ikke i aktiv drift, og jordarealene oppgis å være bortleid til en person som heller ikke driver aktivt landbruk. Det foreligger ikke noen konkrete planer for framtidig drift.

Vi er enig med klager at det kan virke upresist å legge til grunn for avslaget at eiendommen bør selges til noen som har yrket sitt i landbruket, da landbrukseiendommer for eksempel i forbindelse med generasjonsskifter m.m. kan være ute av drift i perioder. Det avgjørende må være om ressursgrunnlaget på disse brukene kan gi grunnlag for økonomisk drift som eneyrke, og at det er sannsynliggjort at slik drift vil bli etablert eller opprettholdt. Hvorvidt eier velger å ta seg arbeid utenfor bruket er uten betydning for konsesjonsvurderingen. I motsetning til konsesjonssøkers bruk, så er det flere bruk i dette område i aktiv drift, med godt utbygd driftsapparat hvor landbruksdriften kan gi grunnlag for en årsinntekt som eneyrke. Vi mener at hensynet til landbruksinteressene som er nedfelt i konsesjonslovens formål best blir ivaretatt ved at eiendommen selges som tilleggsareal til et av disse brukene.

Melkeproduksjonen er en bærebjelke i landbruket i Lindesnes kommune, men om lag halvparten av melkebrukene er lagt ned siden år 2000. Kommunen ser det som svært viktig å demme opp for denne utviklingen, bl.a. ved å styrke gjenværende melkeprodusenter. Området ved — er et av de beste jordbruksområdene i kommunen, hvor det er størst mulighet til å utvikle sterke framtidsrettede landbruksbedrifter. Det er derfor særlig viktig for kommunen å bruke de virkemidlene de har til å styrke bruk i aktiv drift med godt driftsapparat, slik som i denne saken. Landbruksdirektøren og Fylkeslandbruksstyret er enig i kommunens vurdering.

2.

Det forhold at statens forkjøpsrett er opphevet betyr etter vår vurdering ikke at det skal være lettere å få konsesjon. Det er fortsatt konsesjonsplikt, og i de tilfellene hvor det etter tidligere regler hadde vært aktuelt å nytte forkjøpsrett, kan avslag på konsesjon nå bli resultatet. Et konsesjonsavslag betyr normalt at selger blir sittende med eiendommen, eller at kjøper må selge den videre til noen som kan få konsesjon, mens forkjøpsretten innebar at staten ble eier av eiendommen og deretter fordelte den videre som tilleggsareal til aktuelle bruk. …

I dette tilfellet har kommunen tilskrevet 5 aktuelle gårdbrukere, og 3 av disse gav positivt svar.

Konsesjonsloven tar sikte på å være et redskap som bygger opp om samfunnspolitiske mål, og gir en vid ramme for hvilke hensyn som kan trekkes inn. Ingen har krav på å få konsesjon. Når kommunen har sendt melding til aktuelle bruk med forespørsel om interesse for tilleggsareal så er det gjort av hensyn til en bred og grundig konsesjonsvurdering. Hvis det for eksempel ikke hadde meldt seg interesse for denne eiendommen som tilleggsareal, så ville følgelig heller ikke behovet for tilleggsareal være relevant begrunnelse for å avslå søknaden.

3. Advokat — anfører at A har planer om å drive både de to eiendommene han har i dag og konsesjonsbruket, at gården blir drivverdig og at man dermed oppnår akkurat det som er formålet med loven; å opprettholde og styrke landbruksnæringen. Vi er enig med klager i at ervervet vil bidra til å styrke As bruk og at ervervet er i samsvar med konsesjonslovens formål. Som nevnt ovenfor har ingen krav på konsesjon og hvorvidt konsesjon skal gis beror på en bred skjønnsmessig vurdering. Sett i lys av at det ikke er tjenlig driftsbygning på As eiendom, og at det ikke foreligger noen konkrete planer for framtidig drift, er det grunn til å regne med at salg av grovfor, eventuelt bortleie av jord vil være den mest aktuelle driftsformen. Eiendommen til A vil selv om han får konsesjon slik sett mest sannsynlig fungere som støttebruk, og eier vil være avhengig av arbeid utenom bruket for å sikre en årlig inntekt. Da det er andre bruk i dette området som er i god drift, med gode driftsbygninger med melkeproduksjon, og som ønsker mer areal, så er det etter vår vurdering ikke tvil om at et eventuelt salg av dette bruket som tilleggsareal til et av disse brukene vil gi en bedre landbruksmessig løsning, og dermed også en “mer gagnlig” løsning for samfunnet. Vi mener derfor under henvisning til ovennevnte at det i dette tilfelle er saklig grunn for å avslå søknaden. Vi mener også å finne støtte for en slik tolking i forarbeidene til konsesjonsloven, der det blant annet fremgår at det i den skjønnsmessige vurdering er adgang til å se hen til de alternative mulighetene en har.»

A hadde ikke merknader til fylkeslandbruksstyrets svar.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«Det følger av lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv. § 1 at lovens formål er «å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom for å oppnå et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet». Bestemmelsen regner deretter opp hvilke hensyn som kan trekkes inn ved avgjørelsen. Rammen er vid – blant annet er det relevant å vektlegge hensynet til fremtidige generasjoners behov, landbruksnæringen, behovet for utbyggingsgrunn, miljøet, allmenne naturverninteresser og friluftsinteresser, samt bosetting. Ettersom formålsbestemmelsen bruker uttrykket «blant annet» om de hensyn som skal tilgodeses, kan også andre momenter trekkes inn, forutsatt at de bidrar til et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet.

Formålsbestemmelsen er kommentert i Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) om lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv. Det fremgår av merknaden til § 1 (på side 76 i proposisjonen):

«Det er søkeren og hans formål med ervervet som danner utgangspunktet for vurderingen. Søkers formål er derfor av sentral betydning for avgjørelsen både i saker som gjelder erverv av landbrukseiendom og ved erverv av andre typer arealer. Formålet med ervervet må veies opp mot de samfunnsinteressene som gjør seg gjeldende. Avgjørelsen skjer etter en individuell og konkret vurdering. Etter loven har ingen krav på konsesjon, men konsesjon må gis med mindre det er saklig grunn til å avslå. Ordlyden i lovutkastet innebærer at det ved avveiningen mellom søkers interesser og samfunnsinteressene bare er adgang til å velge en løsning som er ”mest” gagnlig for samfunnet. Mest innebærer ikke at en er tvunget til å velge den beste løsningen, men at en må velge mellom de faktiske mulighetene en har. Dette innebærer at samfunnshensynene er det sentrale ved vurderingen. Individuelle forhold er også relevante momenter, men da som korrigerende momenter.»

I saker om konsesjon for erverv av eiendommer som skal nyttes til landbruksformål, kommer også konsesjonsloven § 9 til anvendelse. Bestemmelsens første ledd hadde på tidspunktet for avgjørelsen i saken her følgende ordlyd:

«Ved avgjørelsen av søknad om konsesjon for erverv av eiendom som skal nyttes til landbruksformål skal det til fordel for søker legges særlig vekt på:

1.   om den avtalte prisen tilgodeser en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling,

2.   om erververs formål vil ivareta hensynet til bosettingen i området,

3.   om ervervet innebærer en driftsmessig god løsning, og

4.   om erververen anses skikket til å drive eiendommen.»

Også denne bestemmelsen er kommentert i ovennevnte proposisjon nr. 79. Det fremgår av merknaden til § 9 at uttrykket «til fordel for søker» er valgt for å understreke at en ønsker seg en positiv tilnærming til søknaden. Avgjørelsesorganet skal fokusere på momentene som taler for å gi konsesjon.

Etter en lovendring 19. juni 2009 som trådte i kraft 1. juli 2009, er ordlyden noe endret blant annet ved at uttrykket «til fordel for søker» er utelatt. Ifølge forarbeidene (Ot.prp. nr. 44 (2008-2009) s. 131) innebærer dette ingen realitetsendring i forhold til gjeldende praksis.

Ingen har krav på konsesjon. Myndighetene skal foreta en konkret helhetlig avveining av hensynene for og imot, og skal avslå søknaden dersom det er saklig grunnlag for det. Utgangspunktet for vurderingen skal tas i søkeren og hans formål med ervervet, og dette må avveies mot de samfunnsmessige forholdene som gjør seg gjeldende. Dersom det samfunnsmessig gir en bedre løsning at andre enn konsesjonssøkeren overtar eiendommen, kan det ikke være noe i veien for å avslå søknaden.

I en uttalelse innatt i årsmeldingen for 1997 på side 279 skrev jeg i tilknytning til de daværende bestemmelser om statens forkjøpsrett:

«Hvorvidt forkjøpsretten skal benyttes i det konkrete tilfellet, må bero på en skjønnsmessig vurdering av de samfunnsmessige og landbruksmessige fordeler som kan oppnås. Det må samtidig også vurderes hvordan et forkjøpsinngrep vil virke overfor kjøper og selger. Det er med andre ord ikke bare et spørsmål om den ene eller andre gården kan nyttiggjøre seg jorden best, men også om hvorvidt myndighetene bør gripe inn i en ellers gyldig kjøpekontrakt og kreve at eiendommen skal overføres til en annen enn kjøperen. Lovens utgangspunkt er at en lovlig frivillig overdragelse skal legges til grunn og at landbruksmyndighetene bare kan gripe inn med bruk av forkjøpsrett når nærmere angitte vilkår foreligger. Dette utgangspunkt har kommet klart til uttrykk i rettspraksis.

Høyesterett har uttalt at det ”ikke kan gripes inn med forkjøpsrett med mindre det må anses rimelig klart at man ved inngrepet oppnår et resultat som er bedre vurdert ut fra lovens formålsbestemmelse enn resultatet av det salg som det er spørsmål om å gripe inn i” (Rt. 1981 s. 745). Uttrykket rimelig klart må forstås slik at det ikke må være tvil om at forkjøpet vil gi en bedre løsning. I dette ligger det imidlertid ikke at det må foreligge en klar interesseovervekt for at forkjøpsretten skal kunne gjøres gjeldende. Det er nok at forkjøpet gir en bedre løsning, men at så er tilfelle, må det ikke være tvil om.»

Ordningen med forkjøpsrett for det offentlige ble opphevet ved lov 4. mai 2001 nr. 17. Begrunnelsen for avviklingen av ordningen var, etter det jeg har forstått, en erkjennelse av at det som var oppnådd i form av endret bruksstruktur ved bruk av forkjøpsrett, var begrenset, samtidig som forkjøpsretten ble ansett som et unødig inngripende virkemiddel. Jeg viser til uttalelser i forarbeidene til endringsloven, se for eksempel Ot.prp. nr. 33 (2000-2001) på side 36.

Konsesjonsnektelse er et noe lempeligere middel enn bruk av forkjøpsrett. Jeg antar likevel at uttalelsen ovenfor vil kunne gi veiledning også etter dagens ordning.

Med disse generelle utgangspunktene knyttet til forståelsen av konsesjonsloven §§ 1 og 9, går jeg over til å vurdere om kommunens og fylkeslandbruksstyrets begrunnelse for å ville legge til rette for salg som tilleggsjord til aktuelle nabobruk, fremstår som saklig.

Da søknaden ble avslått av kommunen 20. november 2007, ble det blant annet vist til at A ikke hadde yrket sitt i landbruket. Fylkeslandbruksstyret refererte dette i klagevedtaket og tilføyde for egen regning at eiendommen burde selges til noen som drev landbruk på heltid. Fylkeslandbruksstyret har på spørsmål herfra sagt seg enig i at formuleringen på dette punkt var «upresis». Det viste blant annet til at landbrukseiendommer kan være ute av drift i perioder, for eksempel i forbindelse med generasjonsskifter. Det avgjørende må være om ressursgrunnlaget på bruket kan gi grunnlag for økonomisk drift som eneyrke, og at det er sannsynliggjort at slik drift vil bli etablert eller opprettholdt. Flere bruk i området er i aktiv drift og har et godt utbygd driftsapparat hvor landbruksdriften kan gi grunnlag for en årsinntekt. Videre har fylkeslandbruksstyret vist til at det er uten betydning for konsesjonsvurderingen hvorvidt eier velger å ta seg arbeid utenfor bruket.

Et hovedformål med konsesjonsloven er å sikre landbrukets produksjonsarealer i dag og i fremtiden. De skjønnskriteriene som stilles opp i lovens § 9, må ses i sammenheng med dette formålet. Det samme gjelder andre skjønnsmomenter som ikke er særskilt nevnt i loven. Loven stiller i seg selv ikke noe krav om at kjøperen skal ha landbruk som eneyrke, og heller ikke at han aktivt skal drive landbruk på kjøpstidspunktet. Noe absolutt krav om dette kan myndighetene derfor neppe oppstille. Det avgjørende må være utnyttelsen av arealet i tiden fremover. Myndighetene må likevel kunne tilstrebe å styrke næringsgrunnlaget til eksisterende bruk slik at de som ønsker å drive på heltid, får et rimelig utkomme.

Det er etter dette i og for seg ikke noe å si på at kommunen og fylkeslandbruksstyret legger vekt på behovet for å styrke næringsgrunnlaget til eksisterende bruk, forutsatt at det virkelig eksisterer et slikt behov. Dette siste er et faktisk spørsmål som jeg vanskelig kan ta stilling til. Også dette hensynet må imidlertid avveies mot de andre hensyn som gjør seg gjeldende i saken – kommunen og fylkeslandbruksstyret skal foreta en helhetlig, bred vurdering av alle relevante hensyn. I denne saken er det enighet om at den kjøpsavtalen A hadde inngått, var egnet til å fremme lovens formål. Dette skjerper etter mitt skjønn de krav som må stilles for at myndighetene skal kunne gripe inn i avtalen og nekte konsesjon.

Et grunnleggende krav må være at myndighetene treffer avgjørelsen etter en grundig vurdering og med en fyllestgjørende og rettslig korrekt begrunnelse. Den begrunnelsen som er gitt i denne saken, etterlater etter mitt skjønn tvil på enkelte punkter.

Fylkeslandbruksstyret har forholdsvis grundig redegjort for at den mener det er en bedre løsning å selge eiendommen som tilleggsareal til et av nabobrukene der eieren også har yrket sitt i landbruket. Som støtte for dette er det vist til at As bruk «helt mangler tjenlig driftsbygning og driftsapparat», at bruket ikke er i aktiv drift, og at jordarealene er bortleid til en person som heller ikke driver aktivt landbruk. Samtidig har kommunen dokumentert at flere bønder i nærheten har behov for tilleggsjord og at de har sagt seg interessert i å kjøpe. Dette er alle momenter som taler for at konsesjon blir nektet, det vil si argumenter til støtte for fylkeslandbruksstyrets syn. Det helt vesentlige motargumentet om at man faktisk griper inn i et eksisterende avtaleforhold, nevnes derimot ikke. Det er i det hele vanskelig å lese ut av vedtaket og begrunnelsen for det at fylkeslandbruksstyret har vært seg bevisst at utgangspunktet for vurderingen må tas i avtalen mellom kjøper og selger, og at det nøye må vurderes hvorvidt myndighetene bør gripe inn i en ellers gyldig kjøpekontrakt. Lovens utgangspunkt er at en lovlig frivillig overdragelse skal legges til grunn. I tillegg kommer at myndighetene nærmest stilte et absolutt krav om at arealet skulle overtas av noen som drev landbruk på heltid. Et slikt absolutt krav kan som nevnt neppe stilles etter loven.

Jeg har kommet til at det hefter «begrunnet tvil» ved om vedtaket er lovlig, og jeg må be fylkeslandbruksstyret om å vurdere saken på nytt. Fylkeslandbruksstyret må da gi en begrunnelse som er balansert og helhetlig.

Fylkesmannen opplyste i senere brev at klageren hadde inngått avtale om salg av jordbruksarealet på eiendommen som tilleggsareal til en annen landbrukseiendom, og at han hadde beholdt bolighuset og skogen. Kommunen hadde innvilget konsesjon «på vilkår av at han videreselger arealene i samsvar med inngått avtale». Etter dette var det ikke grunn til videre oppfølging herfra.»