Oppsummering

Nav hadde midlertidig stanset saksbehandlingen av ca. 300 saker om beregning av uføretrygd og alderspensjon. Begrunnelsen var uenighet mellom Trygderetten og Nav om forståelsen av EØS-regler i trygdeforordningen. Arbeids- og velferdsdirektoratet hadde utfordret Trygderettens syn i to søksmål for lagmannsretten. Samtidig stanset de saksbehandlingen av alle tilsvarende saker.

Ombudet stilte spørsmål til Arbeids- og velferdsdirektoratet om stansen i saksbehandlingen og reglene for søksmål i trygderettsloven. Etter ombudets syn var det svært uheldig at det var brukerne som ble saksøkt av staten dersom Nav var uenige med Trygderetten. Det var derfor gode grunner til å vurdere om reglene i trygderettsloven burde endres. Ombudets vurderinger i saken fremgår av det avsluttende brevet publisert nedenfor.

Ombudet viser til vår undersøkelse 2. mars 2026 om berostillelse av saker i Nav om beregning av ytelser og forståelsen av trygdeforordningen art. 58. Vår henvendelse ble besvart av Arbeids- og velferdsdirektoratet 26. mars 2026.

Bakgrunnen for berostillelsen og våre undersøkelser

Bakgrunnen for undersøkelsen herfra var en konkret klage til ombudet over Navs
berostillelse av en sak om beregning av uføretrygd. Berostillelsen hadde grunnlag i en generell instruks fra Arbeids- og velferdsdirektoratet om midlertidig stans av
saksbehandlingen i alle saker der garantitillegg etter trygdeforordningen art. 58 var aktuelt. Begrunnelsen var at direktoratet ønsket å avvente lagmannsrettens rettslige forståelse av bestemmelsen og betydningen for retten til en minsteytelse etter folketrygdloven.

Bakgrunnen for domstolsbehandlingen er at staten har tatt ut søksmål mot et medlem som ble gitt medhold av Trygderetten i spørsmålet om garantitillegg (kjennelse med referanse TRR-2021-1525). Hovedforhandling i saken var opprinnelig berammet i Gulating lagmannsrett i januar 2026. Saken ble imidlertid stanset på ubestemt tid grunnet konkrete omstendigheter. Staten tok senere ut søksmål i ytterligere en sak der Trygderetten hadde omgjort vedtaket fra Nav Klageinstans om retten til garantitillegg (TRR-2025-2195). Det siste søksmålet er tatt ut ved Borgarting lagmannsrett.

Ombudet har senere mottatt flere klager om berostillelse av tilsvarende saker.
Vi tok saken opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet 2. mars 2026. Da hadde stansingen av saken i Gulating lagmannsrett medført at den rettslige avklaringen ble utsatt på ubestemt tid. Vi ba derfor direktoratet om å foreta en fornyet vurdering av om berostillelsen av sakene skulle videreføres, herunder en vurdering av den velferdsmessige og økonomiske betydningen for den enkelte. Videre spurte vi om hvor mange saker som var stilt i bero og når saken i Borgarting lagmannsrett var berammet.

Svaret fra Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte at fortsatt berostillelse av saker i Nav Klageinstans relatert til trygdeforordningen art. 58 allerede var vurdert i et notat fra direktoratet 27. februar 2026. Konklusjonen var at berostillelsen ble videreført for klagesaker, ankesaker og saker som var blitt opphevet av Trygderetten. Det samme gjaldt begjæringer om omgjøring av tidligere vedtak. Ifølge direktoratet gjorde de samme hensynene seg gjeldende for saker i førsteinstansen. Berostillelsen ville derfor også opprettholdes for disse sakene.

Ifølge direktoratet ble den første instruksen om berostillelse gitt til førsteinstansene 27. mai 2024 og til Nav Klageinstans 21. oktober 2024. Instruksene ble senere revurdert 6. oktober 2025 og senest 27. februar 2026.

Det var usikkert når saken for Gulating lagmannsrett kunne settes i gang igjen. Borgarting lagmannsrett hadde foreløpig reservert tid til ankeforhandling 12. og 13. januar 2027.

Per 20. mars 2026 var til sammen 270 saker stilt i bero. I tillegg kom 42 henvendelser til Nav fra berørte brukere. De aller fleste sakene gjaldt størrelsen på uføretrygd, men det var også noen saker om størrelsen på alderspensjon.

102 av sakene lå hos Nav Klageinstans. Ca. halvparten var klagesaker om uføretrygd. For øvrig dreide det seg om ankesaker, begjæringer om omgjøring og saker som var opphevet og sendt tilbake til Nav av Trygderetten.

De saksbehandlende enhetene i Nav hadde 168 saker i bero. Alle gjaldt beregning av uføretrygd, både klagesaker og begjæringer om omgjøring.

Avgjørelser om berostillelse i Nav ble fattet på grunnlag av «Rutine for å stille saker i bero ved behov for rettsavklaringer i Arbeids- og velferdsetaten». Rutinen oppstilte fire vurderingskriterier:

  • Kan mindre inngripende tiltak iverksettes i stedet for berostillelse?
  • Hvordan vil en berostillelse påvirke den enkelte bruker?
  • Hva er sannsynligheten for at det som har vært gjeldende praksis/lovtolkning er feil? Og er denne feilen til gunst eller ugunst for de som er omfattet?
  • Hvor lang tid antas det at det vil ta å få avklart den rettslige problemstillingen?

Direktoratet var ikke uenig i at de aktuelle sakene kunne ha stor velferdsmessig og økonomisk betydning for den enkelte. For noen ville et eventuelt garantitillegg utgjøre en høy sum sammenliknet med den ytelsen de nå mottok. Betydningen ville likevel vært større dersom berostillelsen hadde hindret en avklaring av om brukeren i det hele tatt hadde rett til en ytelse.

Det sentrale for avgjørelsen om fortsatt berostillelse var imidlertid ikke sakens velferdsmessige betydning. Det avgjørende var at det ikke fantes tiltak som var mindre inngripende for brukerne. Direktoratet var enig med ombudet i at Nav hadde en meget sterk oppfordring til å behandle en sak som hadde vært behandlet i Trygderetten i tråd med Trygderettens føringer (SOM-2024-2366). Dette stilte seg imidlertid annerledes når det var tale om et prinsipielt lovtolkningsspørsmål som direktoratet hadde tatt initiativ til å få prøvd i domstolene. De to brukerne i sakene hvor det var tatt ut søksmål, ville ikke få sine kjennelser effektuert med mindre de fikk medhold i en rettskraftig dom. Likebehandlingshensyn talte derfor mot at brukere som hadde fått en kjennelse om opphevelse, skulle gis et garantitillegg i tråd med Trygderettens rettsforståelse i påvente av endelig avklaring.

Direktoratet mente at en opphevelse av berostillelsen ikke ville stille de berørte personene i noen bedre stilling. Direktoratet/Nav var uenig i Trygderettens rettslige syn. Ved en behandling av sakene ville derfor dagens tolkning/praksis bli lagt til grunn. Sakene ville deretter gå til Trygderetten som enten kunne oppheve vedtakene og sende sakene tilbake til Nav, eller omgjøre vedtakene. Ved omgjøring måtte staten ha tatt ut stevning i alle sakene for å forhindre at vedtakene ble stående. Direktoratets vurdering var at dette ville være en betydelig belastning for de berørte, både personlig og potensielt økonomisk. Det ville også medføre omfattende ressursbruk fra det offentliges side.

På denne bakgrunn mente direktoratet at det ikke ville bedre brukernes stilling å oppheve berostillelsen, snarere tvert imot.

Flere forhold talte riktignok mot en forlengelse av berostillelsen. Det ville ta lang tid å få det rettslige spørsmålet avklart, og Trygderettens lovtolkning var til brukernes gunst. Videre kunne det rettslige spørsmålet ha stor velferdsmessig og økonomisk betydning for den enkelte. Det avgjørende måtte likevel være at brukerne alt i alt fikk en bedre stilling gjennom berostillelsen.

I svarbrevet drøftet ikke Arbeids- og velferdsdirektoratet kriteriet «Hva er sannsynligheten for at det som har vært gjeldende praksis/lovtolkning er feil?». Dette ble imidlertid vurdert i notatet 27. februar 2026 om fortsatt berostillelse. Direktoratet påpekte der at både EFTA-domstolen og Trygderetten hadde lagt en annen lovtolkning til grunn enn Nav og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Prosessrisikoen ble derfor ansett som høy. Dette var likevel ikke tungtveiende nok til at sakene måtte tas til behandling. Spørsmålet som skulle avklares hadde høy prinsipiell karakter. Klagebehandling i Nav ville heller ikke gi et annet resultat. (Ombudet oppfatter det siste som at Nav ved en opphevelse av berostillelsen vil følge sitt eksisterende rettslige syn.)

Sivilombudets vurderinger

Navs berostillelse av saker om garantitillegg etter trygdeforordningen art. 58 har grunnlag i to søksmål fra staten (Nav). Søksmålene er rettet mot to brukere som ble gitt medhold av Trygderetten i at de hadde krav på et slikt garantitillegg. Nav (Arbeids- og velferdsetaten) er uenig i Trygderettens rettsforståelse.

Berostillelsen av saker der forståelsen av trygdeforordningen art. 58 er av betydning, har nå vart i to år for saker i førsteinstansen og ca. halvannet år for saker i Nav Klageinstans. På bakgrunn av Arbeids- og velferdsdirektoratets svar i saken legger ombudet til grunn at berostillelsen er tenkt opprettholdt i hvert fall inntil det avsies en dom av enten Gulating eller Borgarting lagmannsrett.

Dersom saken i Borgarting lagmannsrett blir berammet i januar 2027, vil berostillelsen vedvare til i hvert fall februar 2027, det vil si nærmere tre år i førsteinstansene. Etter Arbeids- og velferdsdirektoratets svar i saken har imidlertid ombudet mottatt en henvendelse fra advokaten som er prosessfullmektig i saken for Gulating lagmannsrett. Han har nå overtatt som prosessfullmektig i saken for Borgarting lagmannsrett. Ifølge advokaten er det høyst aktuelt med stansing også av den siste saken. Ifølge advokaten må det i begge sakene avventes nye vedtak fra utenlandske trygdemyndigheter (Irland og Sverige). En eventuell innvilgelse av ytelser fra disse landene vil medføre at sakene avvises i de norske domstolene. I tillegg har advokaten rettet en formell klage til ESA om Navs praktisering av folketrygdloven § 12-12 og EØS-avtalen artikkel 29

På bakgrunn av opplysningene fra prosessfullmektigen om muligheten for utsettelse av ankeforhandlingen i Borgarting lagmannsrett, er det grunn til å tro at en avgjørelse kan ligge enda lenger fram i tid.

Langvarig berostillelse i saker som gjelder ytelser til livsopphold er svært belastende og kan få store velferdsmessige og økonomiske konsekvenser for brukerne Stans i saksbehandlingen over lang tid er også uheldig sett hen til forvaltningslovens krav om at en sak skal behandles og avgjøres uten ugrunnet opphold. For brukerne kan det fremstå som særlig uforståelig at en avgjørelse fra Trygderetten ikke gjennomføres etter sitt innhold.

Etter ombudets syn kan det reises spørsmål ved om Arbeids- og velferdsetaten kan stille saker i bero over flere år og unnlate å følge Trygderettens syn i påvente av en domstolsavgjørelse. Selv om staten har adgang til å reise søksmål for å få det rettslige spørsmålet prøvet av domstolene, er det ikke gitt at Trygderettens rettslige forståelse ikke skal følges inntil slik avklaring foreligger. I saker som allerede har vært behandlet av Trygderetten, og som er opphevet og sendt tilbake til Nav for nytt vedtak i tråd med Trygderettens syn, har berostillelse likhetstrekk med utsatt iverksetting av kjennelsen uten at ombudet kan se at det finnes rettslig grunnlag for dette.

Etter ombudets syn gir de belastende konsekvensene for brukerne en klar oppfordring til å vurdere om dagens regelverk og praksis på en hensiktsmessig måte ivaretar hensynet til den enkelte. Arbeids- og velferdsetaten bør derfor vurdere nærmere det rettslige grunnlaget for langvarig berostillelse fremfor en praksis der man følger Trygderettens rettslige forståelse inntil det foreligger en rettslig avklaring i domstolene. En slik rettslig utredning bør også inneholde vurderinger av regelen om tilbakekreving i folketrygdloven § 22-15 og om vilkårene for tilbakekreving vil være oppfylt i et tilfelle der ytelsen er utbetalt i en periode uten rettslig avklaring og med ulik rettsoppfatning hos Trygderetten og Nav.

Videre mener ombudet at det er gode grunner til å vurdere om trygderettslovens regler for overprøving av domstolene bør endres slik at det er Trygderetten selv som er gjenstand for søksmål, ikke mottakerne av velferdsytelser. Den rettslige uenigheten står mellom to statlige organer, Trygderetten og Arbeids- og velferdsetaten. Det er svært uheldig at det er brukerne som påføres belastningen med å bli saksøkt av staten. Det vises til tilsvarende søksmålsadgang for Finansdepartementet der de er uenige i avgjørelser fra Skatteklagenemnda. Søksmålet retter seg i slike tilfeller ikke mot den skattepliktige, men mot Skatteklagenemnda selv, jf. skatteforvaltningsloven § 15-2. Den skattepliktige skal bare varsles om søksmålet. Etter ombudets syn foreligger det minst like gode grunner for å beskytte en mottaker av velferdsytelser som en skattepliktig. I en vurdering av søksmålsreglene bør det også drøftes hvilken betydning utfallet av søksmålet bør ha for tilsvarende saker som allerede er avgjort av Trygderetten.

En regelverksendring som skjermer brukerne fra søksmål, vil også kunne bidra til økt rettslig avklaring fra domstolene. Ombudet vil i den anledning vise til NOU 2023:11 (Raskt og riktig – en helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten). Det fremheves der at det er ønskelig at flere saker med uenighet mellom Nav og Trygderetten avgjøres av domstolene. I perioden 2018-2022 ble det bare tatt ut tre søksmål. Ifølge Nav Klageinstans bør et rimelig antall være mellom fem og ti saker årlig, se NOU 2023:11 kapittel 18 (Tiltak for å avklare lovforståelse).

En sentral begrunnelse for det lave antallet søksmål er ifølge NOU 2023:11 belastningen for brukeren, både personlig og økonomisk. For å redusere denne belastningen, og dermed utvide muligheten for rettslig avklaring i domstolene, foreslo Utvalget at brukere fikk krav på fri sakførsel i lagmannsretten. Forslaget ble fulgt opp i revisjonen av rettshjelpsloven og vedtatt av Stortinget 6. juni 2025. Den nye regelen i rettshjelpsloven § 16 annet ledd nr. 6 innvilger fri sakførsel «i saker der den private parten har fått medhold i Trygderetten, og staten tar ut søksmål». Innvilgelse er behovsprøvd slik at det bare er personer med betalingsevne som ikke overstiger fem ganger folketrygdens grunnbeløp som har krav på fri sakførsel (sammenlegging av bruttoinntekt og nettoformue med fradrag for forsørgelse av barn). Bestemmelsen har foreløpig ikke trådt i kraft. Ifølge Justisdepartementet er grunnen til utsatt ikrafttredelse at den nødvendige finansieringen må innvilges. I tillegg må regelen implementeres i den digitale søknadsportalen for rettshjelp.

Til tross for retten til fri sakførsel for brukere med lave inntekter, vil et søksmål fra staten utgjøre en stor belastning for den enkelte brukeren. Fri sakførsel endrer derfor ikke ombudets syn om at søksmål fra Arbeids- og velferdsetaten på grunn av rettslig uenighet med Trygderetten, bør rettes mot Trygderetten.

Det er videre grunn til å merke seg at en økning i antallet søksmål fra Arbeids- og velferdsetaten vil medføre hyppigere berostillelser/midlertidig stans i saksbehandlingen for de aktuelle sakstypene. Ombudet mener derfor at det også er grunn til at Arbeids- og velferdsetaten, eventuelt sammen med andre, vurderer muligheten for å få et «hurtigspor» ved domstolsbehandlingen i saker av prinsipiell karakter som har medført berostillelse av et større antall saker om livsoppholdsytelser.

Ombudet ber om å bli orientert når sakene for henholdsvis Gulating og Borgarting lagmannsrett blir berammet eller eventuelt avvist. Det bes også om at nye vurderinger av fortsatt berostillelse av de aktuelle sakene sendes i kopi hit.