Oppsummering

Saken gjelder Nasjonalt klageorgan for helsetjenestens (Helseklages) avgjørelse om å berostille en sak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning og avslag på klagerens anmodning om utsatt iverksettelse. Tapssaken er stilt i bero i påvente av at lagmannsretten skal behandle en sak om tilbakekreving av refusjoner som klageren mottok fra folketrygden. Klageren fikk medhold i tingretten i at en større del av tilbakebetalingsvedtaket var ugyldig.

Sivilombudet har kommet til at Helseklages begrunnelser for avgjørelsene om berostillelse og utsatt iverksettelse ikke er tilstrekkelige. Ombudet ber Helseklage om å vurdere utsatt iverksettelse på nytt og ta stilling til om vurderingen av berostillelsesspørsmålet er tilstrekkelig konkret.

Sakens bakgrunn

Folketrygden dekker utgifter til medisinsk behandling, undersøkelser og erklæringer etter nærmere regler i folketrygdloven, forskrifter, rundskriv og avtaler. Utgiftene dekkes ved at behandleren krever refusjon fra trygden etter fastsatte satser. Dersom behandleren mottar uberettigede refusjoner, kan det føre til at myndighetene krever refusjonene tilbakebetalt. Uberettigede refusjonskrav kan også føre til at behandleren taper retten til å kreve refusjoner fra trygden for en periode. Dette innebærer blant annet at behandlerens pasienter må betale full pris for legetimer, og ikke bare en mindre egenandel. Fastleger og andre behandlere som jevnlig krever refusjoner fra trygden, vil i realiteten ikke kunne fortsette i sin vanlige stilling.

A (heretter klageren) jobbet som fastlege. Etter en kontroll av et utvalg refusjoner traff Helfo vedtak 12. juni 2023 om tilbakebetaling (tilbakekrevingssaken). Størsteparten av kravet ble stadfestet av Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage). Klageren brakte saken inn for tingretten. I Oslo tingretts dom 23. desember 2025 fikk klageren medhold i at en stor del av tilbakebetalingsvedtaket var ugyldig. Staten ved Helse- og omsorgsdepartementet har anket dommen til lagmannsretten. Ankesaken er ennå ikke berammet.

Etter at Helfo traff vedtaket om tilbakekreving, traff de også et vedtak 5. desember 2024 om at klageren tapte retten til å kreve refusjon fra trygden i tre år (tapssaken) med virkning fra 13. januar 2025. Vedtaket er påklaget til Helseklage, som har stilt tapssaken i bero i påvente av behandlingen av tilbakekrevingssaken i lagmannsretten. Klageren ba om utsatt iverksettelse av tapsvedtaket, men fikk avslag fra Helfo og Helseklage. 

Vi mottok en klage 19. mars 2026 fra advokat Øyvind Anmarkrud på vegne av klageren. Klagen gjaldt Helseklages berostillelse av klagesaken om tap av retten til å praktisere for trygdens regning og avslaget på anmodningen om utsatt iverksettelse.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken med Helseklage. I brev 28. april 2026 stilte vi spørsmål om hvordan Helseklage hadde vurdert og begrunnet avgjørelsene om berostillelse og utsatt iverksettelse. I svaret hit begrunnet Helseklage sine avgjørelser nærmere og ga uttrykk for at de var riktige.

Sivilombudets syn på saken

Saken gjelder Helseklages behandling av en klage på Helfos vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning i tre år. Helfos tapsvedtak har hatt virkning siden 13. januar 2025. Som en følge av vedtaket har klageren ikke kunnet fortsette i jobben som fastlege.

Retten til å få saken sin vurdert i minst to instanser er en sentral rettssikkerhetsgaranti i forvaltningsretten. Kravet om at en sak skal behandles «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a, gjelder for begge instansene. Særlig når det gjelder inngripende vedtak, er rimelig behandlingstid i klageinstansen viktig for å sikre at retten til å klage er reell. Utsatt iverksettelse av førsteinstansens vedtak før saken er endelig avgjort av klageinstansen, er et virkemiddel som kan brukes for å sikre reelle klagerettigheter.

Berostillelsen av tapssaken innebærer at klageren på ubestemt tid er fratatt retten til å kreve refusjon uten at vedtaket blir klagebehandlet. Noen av de negative virkningene ved berostillelsen kan begrenses ved at iverksettelsen av tapsvedtaket utsettes. På den måten kan Helseklage avvente utfallet av behandlingen av tilbakekrevingssaken for domstolene før klagen behandles, samtidig som flere av de negative sidene ved den lange behandlingstiden reduseres. Dersom iverksettelsen av tapsvedtaket utsettes, skal det mindre til for at berostillelse er saklig fram til dom i tilbakekrevingssaken foreligger. Utsatt iverksettelse fremstår derfor for ombudet som et nærliggende alternativ å vurdere før det tas endelig stilling til om saken skal stilles i bero.

Utsatt iverksettelse av tapsvedtaket

Utsatt iverksettelse – rettslige utgangspunkter

Utgangspunktet er at et vedtak kan iverksettes fra vedtakstidspunktet i førsteinstansen. Etter forvaltningsloven § 42 «kan» forvaltningen beslutte å utsette iverksettelsen i påvente av at en klage på vedtaket er avgjort. Denne vurderingen er i stor grad overlatt til forvaltningens skjønn. Ombudet kan bare kritisere utfallet dersom det er klart urimelig. Ombudet kan imidlertid vurdere om regelen er tolket riktig, om det er lagt vekt på relevante, saklige hensyn, om det foreligger usaklig forskjellsbehandling eller om det er gjort saksbehandlingsfeil.

Ved vurderingen av om iverksettelsen skal utsettes, skal det foretas en avveining av hensynene for og imot utsettelse. Sentralt står gjerne hensynet til partene på den ene siden og hensynet til en effektiv myndighetsutøvelse på den andre, se blant annet SOM-2023-629 avsnitt 7. Sannsynligheten for at klagen kan føre fram, er relevant ved vurderingen, se blant annet HR-2019-1593-U avsnitt 15. Dersom iverksettelsen av vedtaket har irreversible virkninger eller store konsekvenser for den enkelte, taler det for utsettelse, se blant annet Marius Stub, Karnov, note 3 til forvaltningsloven § 42.

Hensynet til effektiv myndighetsutøvelse

Helfos vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning var begrunnet i at klageren ble ansett for, i det minste grovt uaktsomt, å ha sendt urettmessige refusjonskrav. Vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning treffes fordi myndighetene ikke har tilstrekkelig tillit til at den aktuelle legen for fremtiden vil forholde seg lojalt til refusjonssystemet, se prop.57 L (2017–2018) s. 23 og 25.

Hensynet til effektiv myndighetsutøvelse tilsier at vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning iverksettes umiddelbart for å unngå nye uriktige refusjonskrav. Risikoen for nye omfattende feilutbetalinger reduseres riktignok av at tapsvedtaket uansett kan iverksettes senere dersom det oppdages nye feilutbetalinger. Ombudet har likevel ikke innvendinger mot at tapsvedtak normalt iverksettes umiddelbart etter at vedtaket i førsteinstansen er truffet, i tråd med lovens utgangspunkt. Spørsmålet om utsatt iverksettelse må imidlertid vurderes konkret i hver enkelt sak.

Hvilke tap klageren kan få erstattet

Når en fastlege taper retten til å praktisere for trygdens regning, innebærer det i praksis at vedkommende ikke vil kunne fortsette i sin vanlige stilling. Tapsvedtak fører dermed normalt til økonomiske tap blant annet på grunn av tapt inntekt og eventuelle betalingsvansker. Ved vurderingen av hvilke negative konsekvenser iverksettelsen av et tapsvedtak har for den enkelte, er det relevant å se hen til hvilke økonomiske tap vedkommende eventuelt vil kunne kreve erstattet.

I avslaget på utsatt iverksettelse la Helseklage til grunn at de økonomiske skadene ikke var uopprettelige fordi klageren kunne kreve erstatning for tapt arbeidsfortjeneste dersom han fikk medhold i tapssaken. På spørsmål herfra om hvilke tap klageren eventuelt kan få dekket, svarte Helseklage at det ikke foreligger praksis om hvordan erstatningen skal fastsettes for uriktige tapsvedtak, og at dette må vurderes ved et eventuelt erstatningskrav.

Det er dermed usikkert hvilke tap klageren eventuelt vil kunne få erstattet dersom klageren får medhold i tapssaken og om han kan lide økonomiske tap som han ikke fullt ut får erstattet. Dette taler etter vårt syn for utsatt iverksettelse.

Øvrige virkninger av iverksettelsen for klageren og tredjeparter

Et vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning får store virkninger for den vedtaket er rettet mot, også utover det rent økonomiske. Det er for eksempel i seg selv belastende ikke å kunne fortsette i sin stilling som tidligere. Iverksettelsen kan også føre til andre negative konsekvenser, slik som tap av pasienter og yrkesmuligheter. Iverksettelsen vil dessuten kunne ha negative virkninger for pasientene, kommunen der legen jobber og andre tredjeparter. Dette er virkninger av iverksettelsen som det er vanskelig å kompensere for i etterkant dersom klageren når fram med sin klage, og som taler for utsatt iverksettelse.

I avslaget på klagerens anmodning om utsatt iverksettelse skrev Helseklage:

«Det er ingen tvil om at tapsvedtaket til Helfo har store konsekvenser både for
velferden til A, pasientene hans og helsetjenesten i X [kommune]. Dette er imidlertid naturlige følger av et tapsvedtak.»

Formuleringen om at konsekvensene av iverksettelsen for klageren og tredjeparter er «naturlige følger» av tapsvedtaket, kan gi inntrykk av at de konkrete negative konsekvensene for klageren ikke er vektlagt, eller har mindre vekt, fordi det er typiske følger av et tapsvedtak. Ombudet kan ikke se at det gjelder et krav om at de negative konsekvensene for klageren må være særegne for at de skal kunne vektlegges.

Ettersom praksis i tapssaker er at vedtaket i førsteinstansen i utgangspunktet iverksettes før en eventuell klage er avgjort, kan formuleringen forstås slik at normale og typiske følger av tapsvedtaket ikke er tilstrekkelig til å begrunne utsatt iverksettelse, uten at det betyr at momentene ikke er vektlagt.

Helseklages formulering om at de negative konsekvensene av vedtaket er «naturlig følger» av et tapsvedtak, skaper etter ombudets syn uansett tvil om hvordan disse konsekvensene er vektlagt ved vurderingen av utsatt iverksettelse.

Vektleggingen av sannsynligheten for at klagen fører fram

Sannsynligheten for at en klage eller søksmål fører fram, er relevant for vurderingen av om det skal gis utsatt iverksettelse, se blant annet Høyesteretts ankeutvalgs omtale av forvaltningsloven § 42 i kjennelsen HR-2019-1593-U avsnitt 15:

«Lagmannsrettens tolkning gir også dårlig sammenheng med bestemmelsen om utsatt iverksettelse av forvaltningsvedtak i forvaltningsloven § 42. Ved vurderingen av om iverksettelsen skal utsettes, er det relevant å vurdere hvor sannsynlig det er at klagen eller søksmålet vil føre til endringer i vedtaket.»

I avslaget på anmodningen om utsatt iverksettelse la Helseklage til grunn at hensynet til sannsynligheten for at klagen fører fram, først og fremst har betydning der utfallet virker relativt klart. I svaret på vårt undersøkelsesbrev viser Helseklage til at synspunktet er hentet fra Johan Greger Aulstad, «Utsatt iverksettelse etter forvaltningsloven § 42», Jussens venner, volum 45, utgave 5, s. 337.

Etter vårt syn er det mest nærliggende å forstå det siterte avsnittet fra Høyesteretts kjennelse slik at sannsynligheten for at en klage eller søksmål vil føre fram, også kan vektlegges i de tilfellene der utfallet anses som mindre klart. Det må blant annet kunne antas at en sak som forvaltningen mente forholdsvis klart at ville bli endret etter klage eller søksmål, neppe ville ende opp i domstolene. Vi er likevel enig i at momentet veier tyngre jo større sannsynligheten er for et bestemt utfall.

Det kan uansett ikke kreves at forvaltningen går langt i å utrede og vurdere sannsynligheten for at klageren får medhold. Anmodninger om utsetting skal avgjøres snarest mulig, se forvaltningsloven § 42 første ledd fjerde punktum, og det er grenser for hvor langt forvaltningen skal måtte gå i å ta stilling til vedtakets riktighet.

Når en klageinstans, før klagesaken har blitt behandlet der, tar stilling til spørsmålet om utsatt iverksettelse, kan dessuten gode grunner tale for at klageinstansen er noe tilbakeholden med å uttale seg om forventet utfall av saken. Tilliten til at klageinstansen foretar en selvstendig og nøytral vurdering i klageomgangen vil ellers kunne bli svekket.

Saken her skiller seg imidlertid fra typiske tapssaker ved at klageren i betydelig grad fikk medhold i tilbakekrevingssaken i tingretten. Tingrettens dom er som nevnt ikke rettskraftig og ville uansett ikke hatt direkte rettsvirkning i tapssaken. Helseklage kan derfor ikke uten videre legge dommens premisser og utfall til grunn. Det faktum at klageren i stor grad fikk medhold i tilbakekrevingssaken i tingretten, tilsier likevel at det er en viss sannsynlighet for at klageren også vil kunne nå fram med en klage i tapssaken, som gjelder de samme refusjonskravene. At det er usikkerhet knyttet til hva som blir utfallet ved behandlingen av tilbakekrevingssaken i domstolen, tilsier etter ombudets syn at det i hvert fall gjelder en tilsvarende usikkerhet knyttet til om Helfos tapsvedtak var riktig. Dette momentet taler for utsatt iverksettelse av tapsvedtaket.

Ombudet savner en nærmere vurdering av betydningen av tingrettens dom i tilbakekrevingssaken for avgjørelsen om utsatt iverksettelse av tapsvedtaket.

Sammenfatning – utsatt iverksettelse

Samlet sett mener ombudet at det er flere momenter Helseklage burde ha omtalt i avslaget på anmodningen om utsatt iverksettelse. For det første fremstår det som usikkert for ombudet i hvilken utstrekning klageren eventuelt vil få erstattet sine tap dersom klagen i tapssaken fører fram. Denne usikkerheten taler for utsatt iverksettelse. Videre er det noe uklart for ombudet hvordan Helseklage har vektlagt de øvrige negative virkningene iverksettelsen har for klageren og tredjeparter. Helseklage burde også ha vurdert betydningen av at klageren fikk medhold i tingretten i tilbakekrevingssaken.

Berostillelsen av tapssaken

Berostillelse – rettslige utgangspunkter

Saker om tap av retten til å praktisere for trygdens regning skal avgjøres «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a. Bestemmelsen stiller krav til behandlingstiden, herunder fremdriften i klagesaker. Om en sak er behandlet uten ugrunnet opphold, beror på en konkret vurdering i den enkelte sak.

For at forvaltningen skal kunne stille en sak i bero, og dermed avvente å behandle saken, må det være tilstrekkelig grunnlag for det. Et slikt grunnlag kan være hjemmel i lov eller at det foreligger saklige grunner for berostillelse, se blant annet Sivilombudets uttalelser i sakene SOM-2024-6228 (avsnitt 17-24) og SOM-2025-4093 (avsnitt 14-17).

Selv om det opprinnelig har vært saklig å stille en sak i bero, kan behandlingstiden etter hvert likevel bli så lang at den strider med kravet om å behandle saken uten ugrunnet opphold, se blant annet ombudets uttalelse i sak SOM-2025-4093 avsnitt 17.

Helseklages avgjørelse om berostillelse

Helseklage har som nevnt besluttet å stille tapssaken i bero i påvente av lagmannsrettens behandling av tilbakekrevingssaken. Da vi mottok klagen her, hadde det gått over 14 måneder fra vedtaket om tap av retten til å praktisere for trygdens regning ble iverksatt. Tilbakekrevingssaken er etter det opplyste ennå ikke berammet i lagmannsretten. Det er sannsynlig at klageren i hvert fall vil ha tapt retten til å kreve refusjon fra trygden i om lag to år når dommen i lagmannsretten foreligger.

Spørsmålet her er om berostillelsen er i strid med kravet om å avgjøre tapssaken uten ugrunnet opphold.

Den samlede behandlingstiden i saken så langt er lang. Behandlingstiden innebærer dessuten at en betydelig del av tapsperioden på tre år allerede vil ha løpt når berostillelsen oppheves og Helseklage tar klagesaken til behandling. I tillegg må det påregnes noe behandlingstid i klageinstansen. Den reelle betydningen av å få klagen behandlet i en klageinstans svekkes dermed av den lange behandlingstiden. Dette er momenter som taler mot at tapssaken stilles i bero.

Helseklage mente likevel det var saklig grunn til å stille tapssaken i bero. I Helseklages svar på vår undersøkelse ble det vist til at den nære sammenhengen mellom tilbakekrevingsvedtaket og tapsvedtaket gjør det vanskelig å treffe et riktig vedtak i tapssaken før tilbakekrevingssaken er avgjort i domstolen.

Spørsmålet i tilbakekrevingssaken er i hvilken utstrekning klageren har mottatt feilutbetalinger fra trygden, jf. folketrygdloven § 22-15 a. I tapssaken er spørsmålet om klageren uaktsomt, grovt uaktsomt eller forsettlig har gjort seg skyldig i uberettigede utbetalinger fra trygden, jf. folketrygdloven § 25-6 første ledd bokstav a, og om feilutbetalingene gir grunnlag for tap av retten til å praktisere for trygdens regning. I begge sakene er det altså et vilkår at klageren har mottatt feilutbetalinger fra trygden.

En dom i lagmannsretten i tilbakekrevingssaken vil ikke ha rettskraftig virkning i tapssaken. Vurderingstemaene er dessuten bare delvis overlappende. Det er derfor ikke noe formelt til hinder for at Helseklage treffer vedtak i tapssaken før dom i tilbakekrevingssaken foreligger.

Lagmannsrettens avgjørelse vil på den andre siden reelt sett kunne få betydning for hvordan Helseklage vurderer tapssaken. Dersom Helseklage treffer vedtak i tapssaken nå, er det en risiko for at Helseklage senere vurderer at vedtaket må omgjøres i lys av den etterfølgende dommen i tilbakekrevingssaken. Ombudet er enig med Helseklage i at dette taler for at tapssaken stilles i bero.

Etter ombudets syn kan derfor behandlingen av tilbakekrevingssaken i domstolene innebære at det er saklig grunn for berostillelse av tapssaken. Det må imidlertid foretas en konkret vurdering av i hvilken utstrekning domstolens avgjørelse vil kunne få betydning for hvordan den aktuelle tapssaken vurderes. Dersom Helseklage for eksempel vurderer at klageren uansett ikke har opptrådt uaktsomt, selv om det skulle foreligge feilutbetalinger, er det mye som taler for at det ikke er nødvendig å avvente behandlingen av tilbakekrevingssaken i domstolen.

Slik Helseklage har begrunnet beslutningene om berostillelse, blant annet i brevet 24. mars 2026, er det noe uklart for ombudet om Helseklage konkret har vurdert hvordan en eventuell dom i lagmannsretten kan virke inn på utfallet i tapssaken her. Dersom Helseklage kun har lagt til grunn at utfallet i tilbakekrevingssaker generelt kan påvirke vurderingene i tapssaker, bør Helseklage etter ombudets syn foreta en ny og mer konkret vurdering av berostillelsesspørsmålet.

Konklusjon

Sivilombudet har kommet til at Helseklages begrunnelse for avgjørelsene om utsatt iverksettelse tilsier at viktige momenter ikke er vurdert. Det burde fremgå tydeligere av begrunnelsen hvordan de negative og usikre konsekvensene av iverksettelsen for klageren og tredjeparter konkret er vektlagt, og hvilken betydning behandlingen av tilbakekrevingssaken i domstolene har for avgjørelsen.

Det er også uklart for ombudet om Helseklages vurdering av berostillelsesspørsmålet er tilstrekkelig ved at det er tatt stilling til hvordan tilbakekrevingssaken for domstolene helt konkret kan virke inn på utfallet av den aktuelle tapssaken.

Ombudet ber derfor Helseklage om å gjøre nye vurderinger i lys av uttalelsen her.

Vi ber om at Helseklage snarest mulig vurderer utsatt iverksettelse og berostillelse på nytt. Vi ber om tilbakemelding innen 10. juli 2026.