Oppsummering

Saken gjelder forholdet mellom hjelpestønad etter folketrygdloven og kommunal avlastning organisert som brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Ombudet kom til at hjelpestønad ikke kan tas i betraktning ved fastsettelsen av det forsvarlige minstenivået av tjenester i saker om avlastning i form av BPA. Hjelpestønaden kan eventuelt inngå som moment ved den skjønnsmessige utmålingen av tjenestetilbudet utover det lovbestemte minstenivået.

Ombudet mente at Statsforvalterens begrunnelse kunne gi inntrykk av at hjelpestønaden var hensyntatt ved fastsettelsen av det forsvarlige minstenivået av tjenestene. Ombudet uttalte at begrunnelsen i slike saker må utformes slik at det ikke oppstår tvil om hvordan hjelpestønaden er tillagt vekt.

Sakens bakgrunn

I mai 2025 innvilget X kommune A og B (klagerne) avlastning i form av avlastningshjem og brukerstyrt personlig assistanse (BPA) for det særlig tyngende omsorgsarbeidet de utførte for sin sønn. Sønnen hadde et behov som ga rett til helse- og omsorgstjenester fra kommunen. I kommunens vedtak ble avlastning i form av BPA videreført med 44 timer per fireukersperiode. Vedtaket ble påklaget.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus stadfestet kommunens vedtak 8. oktober 2025. Under vurderingen av om tjenestetilbudet var forsvarlig, viste Statsforvalteren blant annet til at klagerne mottok hjelpestønad fra NAV tilsvarende om lag 12 timer tjenesteyting per uke. Statsforvalteren viste til at hjelpestønaden kunne benyttes til å kjøpe privat avlastning.

I november 2025 ba klagerne Statsforvalteren omgjøre vedtaket. De mente blant annet at hjelpestønaden ikke kunne regnes som avlastningstimer. I februar 2026 opprettholdt Statsforvalteren vedtaket. Statsforvalteren viste til at både kommunen og Statsforvalteren på riktig måte hadde tatt hensyn til hjelpestønaden i vurderingen av det samlede tjenestetilbudet. Statsforvalteren var enig med klagerne i at kommunen ikke kunne gjøre direkte fradrag for hjelpestønad ved utmålingen av avlastningen, men at det ved den skjønnsmessige utmålingen kunne tas hensyn til hjelpestønaden, slik det var gjort i denne saken.

Klagerne brakte deretter saken inn for Sivilombudet.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren. Vi ba blant annet om en redegjørelse for det rettslige grunnlaget for å ta hensyn til hjelpestønad ved utmåling av avlastning organisert som BPA. Vi spurte også hva Statsforvalteren mente med at kommunen ved den skjønnsmessige utmålingen av avlastning kan ta hensyn til at det er innvilget hjelpestønad. Særlig ba vi om en avklaring av om dette er begrenset til vurderinger innenfor det frie skjønnet etter at et forsvarlig minstenivå er fastsatt.

Statsforvalteren svarte at forhøyet hjelpestønad ikke er en kommunal helse- og omsorgstjeneste og ikke kan erstatte nødvendige tjenester som kommunen er forpliktet til å tilby. Statsforvalteren la til grunn at det bare er hjemmel for å gjøre fratrekk for hjelpestønad i saker om omsorgsstønad. På spørsmålet om hva Statsforvalteren mente med at kommunen ved den skjønnsmessige utmålingen kan ta hensyn til at det er innvilget hjelpestønad, svarte Statsforvalteren at dette i hovedsak er begrenset til vurderinger innenfor det frie skjønnet etter at et forsvarlig minstenivå er fastsatt.

Klagerne har kommet med merknader i saken.

 Sivilombudets syn på saken

1. Innledning

Saken gjelder hvilken betydning hjelpestønad etter folketrygdloven kapittel 6 har ved utmålingen av avlastning i form av BPA. Et spørsmål er om hjelpestønad kan tas i betraktning ved fastsettelsen av det forsvarlige minstenivået av tjenester når kommunen yter avlastning organisert som BPA, eller om hjelpestønaden først kan få betydning ved den skjønnsmessige fastsettelsen av tjenestetilbudet utover dette lovbestemte minstenivået. Et annet spørsmål er hvordan hjelpestønaden rent faktisk er tillagt vekt i denne saken, og om dette fremgår tilstrekkelig klart av Statsforvalterens vedtak.

2. Rettslige utgangspunkter

Retten til kommunale helse- og omsorgstjenester

Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd gir pasient og bruker rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen.

Retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd korresponderer med kommunens plikt til å sørge for å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) § 3-1. Hvilke tjenester kommunen som et minimum må ha for å oppfylle sitt «sørge for»-ansvar, følger først og fremst av hol § 3-2, men også av andre bestemmelser i helse- og omsorgstjenesteloven. Kommunens plikt til å tilby nødvendig pårørendestøtte til personer med særlig tyngende omsorgsarbeid, blant annet i form av avlastningstiltak, følger av lovens § 3-6 nr. 2.

Etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 skal tjenestene være forsvarlige. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard og beskriver det lovmessige minstekravet til helse- og omsorgstjenesten.

Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er en måte å organisere enkelte offentlige omsorgstjenester på. Retten til å få tjenester organisert som BPA er regulert i pbrl. § 2-1 d første ledd. Bestemmelsen gir rett til BPA-organisering av tjenester for personer under 67 år som har langvarig og stort behov for personlig assistanse etter hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b. Retten til organisering som BPA omfatter også avlastningstiltak etter hol. § 3-6 første ledd nr. 2 for personer med foreldreansvar for hjemmeboende barn under 18 år med nedsatt funksjonsevne.

Hjelpestønad etter folketrygdloven

Hjelpestønad etter folketrygdloven § 6-4 ytes til personer som på grunn av varig sykdom, skade eller lyte har behov for særskilt tilsyn og pleie. Hjelpestønad gis bare dersom det foreligger et privat pleieforhold, jf. første ledd. Etter § 6-4 sjette ledd kan kommunen ta hensyn til hjelpestønad ved tildeling og utmåling av omsorgsstønad. Dersom det kan være adgang til både hjelpestønad og kommunal omsorgsstønad, anvendes hjelpestønad først, jf. § 6-4 sjette ledd første punktum.

Til personer under 18 år med vesentlig større behov for tilsyn, pleie og annen hjelp enn det som hjelpestønad etter § 6-4 dekker, ytes forhøyet hjelpestønad, jf. folketrygdloven § 6-5.

3. Betydningen av hjelpestønad ved utmålingen av avlastning organisert som BPA

Som nevnt er forsvarlighetskravet en rettslig standard som beskriver det lovbestemte minstenivået for helse- og omsorgstjenestene. Ombudet kan ikke se at det foreligger rettslige holdepunkter for å ta hensyn til hjelpestønad etter folketrygdloven ved vurderingen av hvilket tjenestetilbud som er nødvendig for å oppfylle det lovbestemte minstenivået av tjenester når kommunen yter avlastning organisert som BPA.

Etter folketrygdloven § 6-4 sjette ledd kan kommunen ta hensyn til hjelpestønad ved tildeling og utmåling av omsorgsstønad. Avlastning og BPA er ikke nevnt. Ordlyden trekker tydelig i retning av at adgangen til å ta hensyn til hjelpestønad er begrenset til saker om omsorgsstønad. I forarbeidene presiseres at kommunal omsorgslønn er subsidiær i forhold til hjelpestønad, og at kommunen kan ta hensyn til dette, se Ot.prp. nr. 29 (1995-1996) s. 71. Andre kommunale ytelser nevnes ikke. Heller ikke forarbeidene gir støtte for at hjelpestønad kan tas i betraktning ved andre ytelser.

Denne forståelsen støttes også av Helsedirektoratet, som i brev 3. august 2022, «Statens helsetilsyn – Svar på tolkningsspørsmål til rundskriv l-42/98 Omsorgslønn», uttalte følgende:

«Avkortning mot hjelpestønad ved utmåling av omsorgsstønad er omtalt i rundskriv I-42/98. Det framgår der bl.a. at kommunen kan ta hensyn til hjelpestønad ved utmålingen av omsorgsstønad. Bakgrunnen for dette er at både omsorgsstønad og hjelpestønad er økonomisk ytelser/kompensasjon knyttet til privat tilsyn og pleie. Avkortning i andre kommunale tjenester som avlastning eller personlig assistanse (BPA) er det ikke åpnet for.»

Her fremgår det uttrykkelig at det ikke er åpnet for avkortning i tjenester som avlastning eller BPA. Når kommunen fastsetter hva som er det forsvarlige minstenivået, er det altså kun ved utmålingen av omsorgsstønad at kommunen kan se hen til hjelpestønad.

Samtidig er regelverket ikke til hinder for at hjelpestønad kan inngå som et moment ved den skjønnsmessige vurderingen av tjenestetilbudets omfang etter at det forsvarlige minstenivået er fastsatt. Med andre ord må kommunen først sikre at tjenestetilbudet oppfyller lovens minstekrav, uavhengig av hjelpestønaden. Dersom kommunen velger å yte tjenester utover dette minstenivået, hører den videre utmålingen under kommunens frie skjønn. Kommunen står da langt friere ved fastsettelsen av dette tjenestetilbudets omfang. Statsforvalteren har i svaret på ombudets undersøkelse gitt uttrykk for den samme forståelsen.

Et spørsmål er om hjelpestønaden i den konkrete saken likevel er tillagt betydning ved fastsettelsen av det forsvarlige minstenivået av tjenester. I vedtaket, under vurderingen av om tjenestetilbudet er forsvarlig, viser Statsforvalteren til at klagerne mottar hjelpestønad fra NAV tilsvarende om lag 12 timer ukentlig tjenesteyting. Statsforvalteren viser til at hjelpestønaden kan benyttes til å kjøpe privat avlastning, og behandler de 12 timene som en del av det samlede tjenestetilbudet på 134,2 timer per uke. Statsforvalteren kommer blant annet på dette grunnlaget til at det innvilgede tjenestetilbudet er forsvarlig.

Ombudet har merket seg Statsforvalterens opplysninger i svaret på undersøkelsene om at de ikke tok sikte på å behandle hjelpestønaden som del av det kommunale tjenestetilbudet på linje med BPA- eller avlastningstimer. Slik ombudet leser vedtaket, kan begrunnelsen likevel gi inntrykk av at hjelpestønaden er tillagt betydning ved fastsettelsen av det forsvarlige minstenivået av tjenester. Ettersom hjelpestønad ikke kan tas i betraktning ved fastsettelsen av dette minstenivået, må vedtak om avlastning i saker der det også mottas hjelpestønad, utformes slik at det ikke oppstår tvil om hvordan hjelpestønaden er vektlagt, jf. forvaltningsloven § 25, jf. § 33 første ledd.

Ombudet finner ikke grunn til å be Statsforvalteren om å behandle saken på nytt. Det vises til at klagerne etter undersøkelsene herfra har opplyst at sønnen nå er innvilget 100 prosent plass i barnebolig. En ny behandling av spørsmålet om avlastning organisert som BPA synes derfor ikke lenger å kunne avhjelpe familiens situasjon på samme måte som da saken ble brakt inn for ombudet. Ombudet ber imidlertid Statsforvalteren merke seg synspunktene i uttalelsen og legge dem til grunn i fremtidige saker der uttalelsen er relevant.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at hjelpestønad ikke kan tas i betraktning ved fastsettelsen av det forsvarlige minstenivået i saker om avlastning organisert som BPA. Regelverket er ikke til hinder for at hjelpestønad inngår som et moment ved den skjønnsmessige utmålingen utover dette minstenivået.

Statsforvalterens vedtak og svar på ombudets undersøkelse gjør det uklart hvilken betydning hjelpestønaden faktisk er tillagt i den konkrete saken. Begrunnelser bør utformes slik at det ikke etterlates et inntrykk av at hjelpestønaden er tillagt betydning ved fastsettelsen av det forsvarlige minstenivået av tjenester.