Sakens bakgrunn
A oppholdt seg i X i Bergen sentrum på formiddagen 17. juni 2015. Han var medikamentavhengig og kjent for politiet for blant annet forsøk på salg av narkotika i det samme området i mars 2015.
En politipatrulje som hadde observert at A hadde vært i kontakt med personer fra rusmiljøet på stedet, tok etterhvert kontakt med ham. Etter blant annet å ha sjekket opplysninger fra A opp mot politiregisteret, ble det besluttet å foreta ransaking. Det ble funnet en kontantsum på kr 1 000, men ingen rusmidler. I løpet av kontrollen opplyste A at han delte ut brukerutstyr til rusmisbrukere på vegne av Foreningen for human narkotikapolitikk.
Politipatruljen besluttet å bortvise A fra X for en periode på 24 timer. Vedtaket ble truffet i medhold av politiloven § 7 første ledd nr. 3 og var begrunnet i mistanke om at A var på stedet for å selge narkotika. Bortvisningsvedtaket ble fattet muntlig, og A ble ikke på stedet gitt noe dokument der vedtaket var nedtegnet. Heller ikke på noe senere tidspunkt ble vedtaket nedtegnet skriftlig.
As fullmektig klaget i brev 24. juni 2015 til Hordaland politidistrikt på As vegne. Klagen hadde overskriften «Klage på politiet tjenesteutøvelse». I brev 27. juli 2015 konkluderte konstituerte politimesteren i Hordaland med at det ikke var grunnlag for å kritisere tjenestemennene eller deres vurderinger.
A ble av politidistriktet orientert om at avgjørelsen kunne påklages til Politidirektoratet. På As vegne klaget fullmektigen til direktoratet ved brev 17. september 2015.
I brev 9. november 2015 ga direktoratet uttrykk for at klageretten etter forvaltningsloven § 28 ikke kom til anvendelse. Direktoratet hadde likevel besluttet å foreta en legalitetskontroll av den aktuelle hendelsen. Utfallet av kontrollen var at direktoratet sluttet seg til Hordaland politidistrikts konklusjon om at politiloven § 7 første ledd nr. 3 ga hjemmel for bortvisningen. Av begrunnelsen i brevet 9. november 2015 fremgikk det at Politidirektoratet ved legalitetskontrollen la til grunn at det fremsto som overveiende sannsynlig at A hadde vært i X for å selge narkotika.
Klagen til ombudsmannen og ombudsmannens undersøkelse
I brev 10. februar 2016 klaget fullmektigen til ombudsmannen på As vegne. A var uenig med direktoratet i at vilkårene i politiloven § 7 første ledd nr. 3 var oppfylt da politipatruljen besluttet bortvisningen, og ba ombudsmannen vurdere direktoratets lovanvendelse i saken.
Dokumentene i saken ble innhentet fra Politidirektoratet. Etter en gjennomgang av disse ble det besluttet å undersøke saken nærmere. I brev 1. juli 2016 ble Politidirektoratet blant annet spurt om bortvisningsvedtaket var skriftliggjort – for eksempel i politioperative systemer – og om hvilke regler som etter direktoratets syn gjaldt for politiets skriftliggjøring av slike vedtak. Direktoratet ble videre bedt om å redegjøre for hvorfor spørsmålet om tjenestemennenes opptreden ikke så ut til å ha blitt behandlet av direktoratet. Ombudsmannen ba også direktoratet om å redegjøre nærmere for standpunktet om at tiltak for å avverge eller stanse lovbrudd etter politiloven § 7 første ledd nr. 3 var omfattet av unntaket fra klagerett etter forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a. Videre ba ombudsmannen direktoratet besvare hvordan de omstendighetene som direktoratet trakk frem i sitt brev 9. november 2015 til A, etablerte en «konkret og nærliggende risiko» for et «nært forestående» lovbrudd fra As side. Ombudsmannen ønsket direktoratets svar på hvilke opplysninger som lå til grunn for direktoratets konklusjon om at «det var overveiende sannsynlig at han var på stedet for å selge narkotika». Videre spurte ombudsmannen direktoratet hvilken betydning kravet til at lovbruddet må være «nært forestående» har for hvor lenge bortvisningen kunne vare, og om bortvisning i 24 timer var «nødvendig» etter politiloven § 6 annet ledd annet punktum, og i så fall hvorfor.
I brev 5. september 2016 ga direktoratet en generell redegjørelse for politidistriktets innsats mot narkotikamiljøets ordensforstyrrelser i X. Direktoratet ga også en utdypende redegjørelse for de faktiske omstendighetene og vurderingene som lå til grunn for politiets vedtak om å bortvise A, og kommenterte også vedtakets varighet. Når det gjaldt unntaket fra klageretten etter forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a, ga direktoratet uttrykk for at alle pålegg etter politiloven § 7 måtte anses omfattet av unntaket. På spørsmålet om hvorfor direktoratet ikke hadde foretatt noen egen vurdering av polititjenestemennenes tjenesteutøvelse, opplyste direktoratet at man oppfattet klagen fra A slik at det kun var selve bortvisningsvedtaket som ble påklaget.
Direktoratets redegjørelse ble oversendt As fullmektig, som i brev 5. oktober 2016 hadde enkelte merknader. I brevet ble det gjort gjeldende at unntaket fra klageretten § 30 bokstav a bare kom til anvendelse på vedtak i medhold av politiloven § 7 nr. 1.
Rederedegjørelsen for de faktiske forhold i brevet 5. september 2016 fremsto som mer detaljert enn det som fremgikk av de saksdokumentene som ombudsmannen hadde fått oversendt 11. april 2016. En saksbehandler hos ombudsmannen ringte derfor Politidirektoratet 12. oktober 2016 og etterspurte ytterligere dokumentasjon. Som følge av denne henvendelsen mottok ombudsmannen 14. oktober 2016 kopi av Hordaland politidistrikts e-post 16. august 2016 til direktoratet. Vedlagt e-posten var en redegjørelse for saken som politidistriktet hadde utarbeidet i forbindelse med ombudsmannssaken. Notatet baserte seg på opplysninger fra en av tjenestemennene i patruljen.
Etter en gjennomgang av de mottatte saksdokumentene og Politidirektoratets svar ble det herfra funnet grunn til stille enkelte ytterligere spørsmål til direktoratet. I brev 16. november 2016 ble direktoratet blant annet bedt om å gi en redegjørelse for hvilke krav til notoritet som etter direktoratets syn gjaldt for de rettslige og skjønnsmessige vurderingene og de faktiske omstendighetene som pålegget baserte seg på – internt i politiet og overfor A – og om direktoratet anså at disse kravene var overholdt.
I brev 28. november 2016 ga Politidirektoratet uttrykk for at det ikke kunne anses å gjelde noe krav om skriftlighet for «på stedet-vedtak». Direktoratet mente likevel at det ville vært hensiktsmessig om vedtaket på en eller annen måte hadde blitt registrert, for eksempel ved anmerkning i politiets operasjonslogg.
Ombudsmannens syn på saken
1. Innledende bemerkninger
Saken gjelder avgjørelse om bortvisning fra nærmere bestemt geografisk område for en periode på 24 timer. Avgjørelsen er truffet av politiet i medhold av politiloven § 7.
Forvaltningsloven gjelder i utgangspunktet for politiets myndighetsutøvelse etter denne bestemmelsen. Et individuelt forbud mot å oppholde seg i et bestemt geografisk område er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Dette innebærer at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel I-VI kommer til anvendelse så langt ikke noe annet følger av særlig bestemmelse i lov eller forskrift. Som ved annen myndighetsutøvelse suppleres de lovfestede saksbehandlingsreglene av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og normer for god forvaltningsskikk.
Basert på korrespondansen med Politidirektoratet legger ombudsmannen til grunn at direktoratet er enig i de generelle utgangspunktene ovenfor. Gjennomgangen av sakens dokumenter underbygger også at direktoratet ved sin behandling av klagen fra A har hatt som utgangspunkt at den påklagde avgjørelsen er et enkeltvedtak.
2. Plikt til å treffe skriftlig vedtak og underrette parten skriftlig
Det følger av forvaltningsloven § 23 at «[e]t enkeltvedtak skal være skriftlig om ikke dette av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet». Bestemmelsen innebærer at et enkeltvedtak normalt skal treffes ved at det ferdigstilles et dokument hvor vedtakets innhold er nedtegnet. Kravet om skriftlighet kan oppfylles både gjennom nedtegnelse på papir og ved elektronisk nedtegnelse, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav f og g.
Paragraf 23 åpner altså for at enkeltvedtak kan treffes muntlig dersom det av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt å følge hovedregelen om skriftlighet. Slike muntlige vedtak bør imidlertid alltid bekreftes skriftlig i etterkant, jf. blant annet Forvaltningslovkomiteens innstilling (1958) side 214–215 og Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (10. utg. 2014) side 282.
Spørsmålet om i hvilken form et enkeltvedtak skal treffes, er et annet enn spørsmålet om i hvilken form underretningen om vedtaket til parten eventuelt skal skje. Dette er regulert i forvaltningsloven § 27. Av § 27 første ledd første punktum følger det at partene som hovedregel skal underrettes om et enkeltvedtak «så snart som mulig». Formkravene til underretning er regulert i fjerde til sjette punktum:
«I regelen gis underretning skriftlig. Er det særlig byrdefullt for forvaltningsorganet å gi skriftlig underretning, eller haster saken, kan underretning gis muntlig eller på annen måte. I så fall kan en part kreve å få vedtaket skriftlig bekreftet.»
Politidirektoratet har i sin redegjørelse til ombudsmannen fastholdt at det var adgang til å treffe muntlig vedtak. Direktoratet har i denne forbindelse vist til unntaket i forvaltningsloven § 23 for tilfeller hvor skriftliggjøring «av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt». I brev 28. november 2016 har direktoratet gitt uttrykk for blant annet følgende:
«Når politiet i forbindelse med håndhevelse av den offentlige ro og orden griper inn med hjemmel i politiloven § 7, og i den sammenheng for eksempel bortviser personer fra bestemte områder eller forbyr opphold, så må dette anses å være `på-stedet vedtak´, og omfattes av unntaket. Årsaken er at i disse situasjonene, når politiet griper inn, vil det i de fleste tilfelle ikke være mulig eller hensiktsmessig med skriftlighet, jf ordensmessige forføyninger forbindelse med uro, demonstrasjoner, brann og avverging eller stansing av lovbrudd».
Ombudsmannen antar at vilkårene for å fatte muntlig enkeltvedtak og å underrette parten muntlig om vedtaket, i praksis vil være oppfylt i mange tilfeller hvor politiet treffer vedtak i medhold av politiloven § 7. Det er imidlertid vanskelig å se at det av forvaltningsloven §§ 23 og 27 kan utledes et generelt unntak fra hovedregelen om skriftlighet for alle enkeltvedtak som politiet treffer «på stedet». Om vilkårene for å gjøre unntak fra hovedregelen om skriftlighet er oppfylt, må vurderes konkret for det enkelte vedtaket. Ordlyden i forvaltningsloven § 23 – «særlig byrdefylt» – tilsier at ulempene ved å treffe vedtaket skriftlig må være forholdvis omfattende før det er aktuelt å gjøre unntak. Viktige momenter ved denne vurderingen er tidsaspektet og muligheten for å skriftliggjøre vedtaket, jf. bl.a. Forvaltningslovskomiteens innstilling side 444 og Eckhoff/Smith, op.cit. side 282.
Den konkrete vurderingen opp mot forvaltningsloven § 23 må i et tilfelle som det foreliggende gjøres av tjenestemannen som treffer vedtaket. Vurderingen må nødvendigvis foretas forholdsvis raskt og med utgangspunkt i vedkommende tjenestemanns bedømmelse av situasjonen. Både på denne bakgrunnen og fordi ombudsmannen i begrenset grad har forutsetning for å overprøve det politifaglige skjønn som gjerne vil inngå i denne vurderingen, kan ombudsmannen i begrenset grad overprøve den konkrete vurderingen opp mot forvaltningsloven § 23. Ut fra Politidirektoratets redegjørelse hit fremstår det imidlertid uklart om det overhodet ble foretatt en slik konkret vurdering i forbindelse med bortvisningen av A. Basert på Politidirektoratets egen fremstilling av hendelsesforløpet i brev 5. september 2016 er det også vanskelig å se at det med rimelighet kan ha fremstått som «særlig byrdefullt» å treffe vedtaket om bortvisning av A skriftlig. Av brevet fremgår det at bortvisningsvedtaket ble fattet på et tidspunkt da A hadde oppholdt seg i det aktuelle området over en periode på ca. 45 minutter, og at politipatruljen forut for vedtaket både hadde gjennomført samtaler med A og ransaket ham. I direktoratets redegjørelse heter det riktignok at A «fremsto som lite samarbeidsvillig, og forsøkte hele tiden å avslutte kontrollen». Det er imidlertid ingenting i fremstillingen som tilsier at As oppførsel i seg selv var av en slik karakter at det ikke var tid og anledning til å nedtegne bortvisningsvedtaket.
Ombudsmannen viser for øvrig til Politidirektoratets brev 28. november 2016, hvor det gis uttrykk for følgende:
«Selv om det ikke er krav til skriftlighet i forbindelse med pålegg etter politilovens § 7, så ser Politidirektoratet at det i denne sammenheng ville vært hensiktsmessig om bortvisningene på en eller annen måte var blitt registrert, for eksempel ved anmerkning i politiets operasjonslogg. Dette ville heller ikke vært `særlig byrdefullt´ for politiet i aktuell situasjon, og ville gitt en bedre kontrollmulighet i ettertid»
Direktoratets vurderinger gjelder muligheten for etterfølgende nedtegnelse av vedtaket. Ut fra direktoratets redegjørelse for hendelsesforløpet for øvrig, er det imidlertid vanskelig å se at det ville vært vesentlig mer byrdefullt å nedtegne vedtaket allerede på vedtakstidspunktet.
Det er også vanskelig å se at det på grunn av tidsnød eller andre årsaker ville vært «særlig byrdefullt» å gi A vedtaket i skriftlig form. Det dreide seg om et relativt ukomplisert pålegg, som det må antas at kunne vært nedtegnet i løpet av kort tid. Idet vedtaket hadde virkning for en periode fremover i tid, talte også hensynet til As rettssikkerhet med styrke for at han skulle fått med seg et dokument der vedtaket var nedtegnet. Etter politiloven § 5 er det straffbart å bryte påbud gitt i medhold av § 7. Både ut fra hensynet til forutberegnelighet og med tanke på bevissituasjonen i en eventuell senere straffesak vil det derfor være viktig for den som ilegges pålegget å få tilgang til en nøyaktig nedtegnelse av vedtaket, herunder dets virkeområde og varighet.
Ombudsmannen er for øvrig enig med Politidirektoratet i at bortvisningsvedtaket under alle omstendigheter burde vært bekreftet skriftlig i etterkant. Som påpekt ovenfor bør forvaltningen i alminnelighet sørge for slik etterfølgende nedtegnelse av muntlige enkeltvedtak. Ved bortvisningsvedtak og lignede pålegg etter politiloven gjør behovet for snarlig og nøyaktig nedtegnelse seg gjeldende med særlig styrke. Det vises i denne sammenheng også til Forvaltningslovkomiteens innstilling på side 215:
«Det hører videre til god administrativ orden at myndighetene sørger å ha oversikt over de vedtak som er truffet og det nøyaktige innhold av disse; særlig viktig er dette ved pålegg og andre vedtak som senere kan danne grunnlag for straffeforfølgning. En slik oversikt kan man f.eks. få ved at alle gjenparter til kopibok e. l. blir signert av den som er ansvarlig for vedtaket eller ved at det føres en nøyaktig protokoll over alle realitetsvedtak. For påtalemyndighetenes behandling av straffesaker fastsetter påtaleinstruksen at det skal føres en fortegnelse over sakens dokumenter, og at hvert enkelt dokument skal påføres det nummer det har etter fortegnelsen (instruksens § 62). Dette synes å være en regel man med fordel også kunne praktisere på andre områder hvor det er av særlig betydning at man til enhver tid har oversikt over de dokumenter som hører hjemme på saken.»
Det fremstår på denne bakgrunn kritikkverdig at bortvisningsvedtaket ble fattet muntlig, og at A ikke ble tilbudt en skriftlig nedtegnelse av vedtaket på stedet. Det er videre kritikkverdig at vedtaket heller ikke ble bekreftet skriftlig i etterkant.
3. Klagerett
Etter forvaltningsloven § 28 første ledd kan et enkeltvedtak som hovedregel påklages til det nærmeste overordnete forvaltningsorganet. Av forvaltningsloven § 28 fjerde ledd siste punktum, jf. forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a følger det imidlertid at klageretten ikke gjelder for «påbud som treffes av politiet for å opprettholde ro og orden». For slike enkeltvedtak er det i medhold av forvaltningsloven § 24 fjerde ledd også gjort unntak fra forvaltningslovens regler om begrunnelsesplikt, jf. forvaltningslovforskriften § 21 bokstav b.
Vedtaket om å bortvise A var forankret i politiloven § 7 første ledd nr. 3. § 7 første ledd lyder:
«Politiet kan gripe inn
1 for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden eller når omstendighetene gir grunn til frykt for slike forstyrrelser
2 for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet
3 for å avverge eller stanse lovbrudd.»
Politidirektoratet har i korrespondansen med ombudsmannen gitt uttrykk for at ethvert enkeltvedtak som treffes med hjemmel i politiloven § 7, omfattes av unntaket fra klagerett i forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a. As fullmektig har på sin side gjort gjeldende at unntaket bare dekker tilfeller der vedtaket er hjemlet i politiloven § 7 nr. 1.
Ordlyden i forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a har klare likhetstrekk med den i politiloven § 7 første ledd nr. 1. Samtidig er det ikke vanskelig å se for seg tilfeller hvor pålegg gitt i medhold av første ledd nr. 2 eller 3 også vil omfattes av ordlyden i forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a. Et pålegg som har til formål å avverge et lovbrudd, vil f. eks. etter alminnelig språkbruk måtte anses gitt for «å opprettholde ro og orden». At politiloven § 7 første ledd har en mer nyansert utforming enn forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a, er ikke unaturlig. Paragraf 7 gir politiet forholdsvis vidtrekkende fullmakter til å gripe inn i borgernes rettssfære. Behovet for nyanserte og detaljert utformede vilkår gjør seg gjeldende i større grad for slike materielle inngrepshjemler enn for bestemmelser som regulerer de formelle og prosessuelle konsekvensene av inngrep.
At unntaket i forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a ikke er begrenset til vedtak som er truffet i medhold av politiloven § 7 første ledd nr. 1, underbygges av bestemmelsenes forarbeider og øvrige forhistorie. Av foredrag til statsråd 15. desember 2006 (PRE-2006-12-15-1456) punkt 5 fremgår det at bestemmelsen er ment å videreføre rettstilstanden etter den likelydende bestemmelsen i tidligere forskrift 16. desember 1977 nr. 15 § 2 bokstav a. Unntaket fra begrunnelsesplikt i § 21 bokstav b er på tilsvarende måte ment å videreføre rettstilstanden under tidligere forskrift 16. desember 1977 nr. 14 § 4 bokstav c. Da 1977-forskriftene ble vedtatt, var politiets fullmakter til å treffe tiltak som nevnt i politiloven § 7 ikke lovfestet. Fullmaktene – ofte omtalt som «politiets generalfullmakt» – ble i stedet antatt å ha et sedvanerettslig grunnlag, se bl.a. Ot.prp. nr.22 (1994–1995) side 5. Gjennom vedtakelsen av nåværende politilov ble fullmaktene kodifisert. Rekkevidden av de forskriftsfestede unntakene fra klagerett og begrunnelsesplikt er vurdert i lovforarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 22 (1994–1995) side 19:
«Lovutkastet inneholder ingen saksbehandlingsregler utover det som måtte følge av § 6. I utgangspunktet gjelder imidlertid de generelle saksbehandlingsreglene inntatt i forvaltningsloven av 10. februar 1967. Med hjemmel i forvaltningsloven § 3 er det ved forskrift av 16. desember 1977 imidlertid gjort unntak både når det gjelder politiets begrunnelsesplikt og klageadgangen ved påbud gitt av politiet for å opprettholde ro og orden. Departementet antar at `ro og orden´ i forskriften må forstås slik at også påbud som gis som et ledd i politiets arbeid med å sikre borgernes trygghet omfattes. Det synes også åpenbart at unntakene må gjelde den del av politiets virksomhet som går ut på å gripe inn overfor nært forestående og igangværende lovbrudd.»
Departementet forutsatte med andre ord at unntakene fra klagerett og begrunnelsesplikt også kommer til anvendelse i tilfeller som nå er regulert i politiloven § 7 første ledd nr. 2 og 3. Selv om de gjengitte uttalelsene fra Ot.prp. nr. 22 (1994–1995) side 19 ikke kan anses som forarbeider i tilknytning forvaltningslovforskriften § 21 bokstav b, må de etter ombudsmannens syn likevel tillegges betydning ved tolkningen av bestemmelsen. Det er i denne forbindelse også relevant at departementets rettsoppfatning ikke synes å blitt forsøkt korrigert gjennom senere rettspraksis eller uttalelser fra ombudsmannen.
Også i juridisk litteratur synes oppfatningen nokså gjennomgående å være at virkeområdet for de forskriftsfestede unntakene fra klagerett og begrunnelsesplikt ikke er begrenset til vedtak etter politiloven § 7 første ledd nr. 1. I Tor-Geir Myhrer, «… men ellers er et håpløst» – Kan langvarige individuelle påbud eller forbud hjemles i politiloven § 7», i Dog Fred er ej det Beste… Festskrift til Carl August Fleischer (2006) side 403–425, på side 422 flg. gis det uttrykk for at det «er liten tvil om at unntakene i forskriften er ment å komme til anvendelse på vedtak etter politiloven §7». I Stein Vale, Ny politilov: noen hovedpunkter, Lov og Rett 1996 side 589–598 på side 591 heter det at «inngrep etter politiloven § 7 vil i de fleste tilfeller åpenbart falle innenfor unntakshjemmelen i forskriften fra 1977». I Auglend og Mæland, Politirett (3. utg. 2016) på side 104 gis det på mer generelt grunnlag uttrykk for at «forvaltningslovens regler om saksbehandlingen og selve vedtaket [får] liten praktisk betydning innenfor de operativt orienterte delene av politiarbeidet».
Ombudsmannen er etter dette enig med Politidirektoratet i at unntaket fra klagerett i forvaltningslovforskriften § 30 ikke utelukkende kommer til anvendelse på vedtak truffet i medhold av politiloven § 7 første ledd nr. 1. Om unntaksbestemmelsen dekker ethvert vedtak som treffes i medhold av § 7, er det ikke nødvendig å ta stilling til. For vedtaket om å bortvise A for en periode på 24 timer, kommer spørsmålet ikke på spissen. A ble bortvist mens han befant seg i et område som etter det opplyste hadde vært preget av problemer med narkotikakriminalitet, voldslovbrudd og andre ordensforstyrrelser. Etter det Politidirektoratet har opplyst, var formålet å avverge salg av narkotika på stedet. Ut fra en alminnelig språkbruk faller dette klart inn under ordlyden «påbud som treffes av politiet for å opprettholde ro og orden» i forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a. Det dreier seg videre om et pålegg som ble fattet på stedet, som måtte effektueres straks, og som opphørte etter forholdvis kort tid. De hensynene som må anses å ligge til grunn for unntakene fra begrunnelsesplikt og klagerett, gjør seg i høy grad gjeldende for denne typen vedtak.
Ombudsmannen er på denne bakgrunn enig med Politidirektoratet i at forvaltningslovens regler om klagerett ikke kom til anvendelse på vedtaket om å bortvise A.
Selv om det ikke gjelder noen klagerett for denne typen vedtak, tilsier både rettsstatsbetraktninger og hensynet til den allmenne tilliten til politiet at det må føres kontroll med maktutøvelse etter politiloven § 7. Det er etablert visse ordninger som bidrar til å ivareta dette behovet. Blant disse er ordningen med Spesialenheten for politisaker og muligheten for å klage til politimesteren over påstått kritikkverdige forhold utført i tjenesten (se også punkt 6 nedenfor). Selv om forvaltningslovens regler om klagerett ikke gjelder, er det heller ikke noe til hinder for at vedtaket forelegges overordnet forvaltningsorgan for legalitetskontroll. Ombudsmannen ser positivt på at pålegget om å bortvise A ble underlagt en slik legalitetskontroll hos Politidirektoratet.
4. Notoritet knyttet til grunnlaget for enkeltvedtaket
Som nevnt ovenfor er pålegg som politiet treffer for å opprettholde ro og orden, unntatt fra forvaltningslovens regler om begrunnelsesplikt. Dette innebærer at parten i utgangspunktet ikke har noe krav på å få en skriftlig begrunnelse som er utformet i henhold til krav og retningslinjer som er oppstilt i forvaltningsloven § 25. Blant annet av hensyn til mulighet for etterkontroll med slike vedtak, må det i utgangspunktet likevel forventes en viss grad av notoritet knyttet til grunnlaget for slike pålegg. Det vises i denne sammenheng til ombudsmannens uttalelse 28. september 2016 (SOM-2016-2874):
«Mangelen på dokumentasjon gjør det vanskelig i ettertid å vurdere på hvilket grunnlag det ble gitt ferdselsforbud den aktuelle dagen. De redegjørelsene som foreligger er utarbeidet enten som et ledd i As klage til Politidirektoratet, eller senere i forbindelse ombudsmannens behandling.
Selv om forvaltningslovens krav til begrunnelse av enkeltvedtak ikke gjelder for de pålegg politiet gir for å opprettholde ro og orden, vil det være en fordel om det ved ileggelse av lengre individuelle forbud, slik som i denne saken, utarbeides en skriftlig begrunnelse til den forbudet retter seg mot. Av begrunnelsen bør det fremgå hva som har vært avgjørende for å ilegge det aktuelle forbudet.»
Uttalelsen 28. september 2016 gjaldt et ferdselsforbud med varighet på over to år. Ved kortvarige pålegg av den typen A ble pålagt, kan det ikke forventes at det utarbeides noen skriftlig begrunnelse til parten. Idet vedtaket forutsetningsvis må treffes på kort varsel og på stedet, kan det heller ikke med rimelighet forventes at politiet sørger for noen fullstendig nedtegnelse av de rettslige og skjønnsmessige vurderingene som ligger til grunn for pålegget. Et slikt krav ville i realiteten undergrave de hensynene som unntaksbestemmelsen i forvaltningslovforskriften § 21 bokstav b er ment å ivareta. Også ved slike kortvarige «på stedet-vedtak» tilsier imidlertid hensynet til mulighet for etterkontroll at det bør tilstrebes å sikre en viss notoritet knyttet til grunnlaget for vedtaket. Med mindre tidsnød eller andre forhold i vesentlig grad er til hinder for det, bør det således som et minimum kunne forventetes en kortfattet nedtegnelse av hjemmelen og de viktigste faktiske omstendighetene som ligger til grunn for vedtaket. En slik nedtegnelse – for eksempel i politiets operasjonslogg – bør fortrinnsvis skje i forbindelse med at pålegget blir truffet. Dersom dette ikke er mulig, bør nedtegnelse skje snarest mulig etter at pålegget er gitt.
I tråd med redegjørelsen under punkt 2 legger ombudsmannen til grunn at politiet ikke hadde spesiell tidsnød da A ble bortvist. Det foreligger heller ikke opplysninger om andre forhold som i vesentlig grad var til hinder for en slik kortfattet nedtegnelse som skissert nedenfor. At det ikke ble foretatt noen nedtegnelse som nevnt ovenfor i forbindelse med bortvisningen – og heller ikke i den nærmeste tiden etter at pålegget var gitt – fremstår på denne bakgrunn som et brudd på god forvaltningsskikk.
5. Lovanvendelsen knyttet til bortvisningsvedtaket
Vedtaket om å bortvise A var forankret i politiloven § 7 første ledd nr. 3. Bestemmelsen gir politiet adgang til å gripe inn «for å avverge eller stanse lovbrudd». I Ot.prp. nr. 22 (1994–1995) på side 61 er det presisert at alternativet inngrep for å avverge lovbrudd forutsetter «at det foreligger en konkret og nærliggende risiko». På generelt grunnlag fremheves det videre at «politiet bør ikke uten videre gripe inn overfor enhver straffbar handling» og at «[d]et må alltid utøves et skjønn i hvert enkelt tilfelle». Fullmaktene etter politiloven § 7 må dessuten utøves i tråd med de grunnprinsipper som er nedfelt i politiloven § 6, der det i annet ledd heter:
«Politiet skal ikke ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige, eller uten at slike forgjeves har vært forsøkt. De midler som anvendes, må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig.»
I Politidirektoratets avsluttende brev 9. november 2015 til As prosessfullmektig er det gitt en redegjørelse for direktoratets konklusjon om at det var hjemmel for bortvisningsvedtaket. Fra redegjørelsen gjengis følgende:
[Gjengivelsen er fjernet i forbindelse med publiseringen av uttalelsen.]
Det gjengitte utdraget tyder på at det er tatt utgangspunkt i et tilstrekkelig strengt beviskrav ved vurderingen av om vilkårene for bortvisning i avvergende øyemed var til stede. Når det gjelder den konkrete vurderingen opp mot dette beviskravet, har Politidirektoratet – på forespørsel herfra – gitt en utfyllende redegjørelse i brev 5. september 2016. I brevet opplyses blant annet følgende:
[Gjengivelsen er fjernet i forbindelse med publiseringen av uttalelsen.]
I brevet 5. september 2016 har Politidirektoratet også kommentert bortvisningsvedtakets varighet:
«Politidistriktet har opplyst at bortvisningens lengde var på 24 timer. Den var satt som en standard i forbindelse med innsatsen mot de åpne russcener. Dette ble blant annet gjort for å sikre likebehandling av bortvisning i den forbindelse.
Når det gjelder lengden på bortvisningen, så hadde Politidirektoratet i forbindelse med klagesaken ikke grunnlag for å ha bemerkninger til denne. Bortvisningen lengde må nødvendigvis være skjønnsmessig og av naturlige grunner ble fastsatt sjablongmessig. En lengde på 24 timer fremstår som en rimelig avveiing mellom å sørge for at bortvisningen tjener sitt formål, uten at den blir uforholdsmessig tyngende for den det gjelder.»
I As klage til politiet er det gitt en fremstilling av de faktiske forholdene i saken som på en del punkter avviker fra Politidirektoratets. Da ombudsmannens saksbehandling er skriftlig, er slike uenigheter om faktiske forhold lite egnet for avklaring her. Ved vurderingen av om beviskravene for bortvisning etter politiloven § 7 første ledd nr. 3 var oppfylt, må ombudsmannen derfor normalt ta utgangspunkt i forvaltningens redegjørelse for de faktiske forhold. Ombudsmannens organisering og arbeidsmåte gir dessuten bare begrensede muligheter til å overprøve politiets vurdering av om det forelå en tilstrekkelig konkret risiko for lovbrudd og av hvilke tiltak som var nødvendige for å avverge dette. Slike vurderinger vil blant annet bero på lokalkunnskap og politifaglige erfaringer som ombudsmannen ikke besitter.
Ombudsmannens kontroll med den konkrete lovanvendelsen vil derfor i praksis være begrenset til en vurdering av om denne fremstår som klart uriktig eller uholdbar. Ut fra de redegjørelsene Politidirektoratet har gitt, synes det ikke å være grunnlag for å knytte slike karakteristikker til vedtaket om å bortvise A.
6. Vurdering av eventuelle kritikkverdige forhold begått i tjenesten
Justisdepartementet har gjennom instruks 21. november 2005 gitt direktiver for håndtering av henvendelser om påstått kritikkverdige forh d begått i tjeneste i politi- og lensmannsetaten. Av instruksens § 3 tredje ledd følger det at «saken avgjøres av politimesteren eller sjefen for særorganet». Politimesterens konklusjon om at det ikke foreligger kritikkverdig atferd, er ikke et enkeltvedtak. Forvaltningsloven gir derfor ingen klagerett for slike avgjørelser. Etter instruksens § 3 tredje ledd annet kan imidlertid avgjørelsen forelegges Politidirektoratet for ny vurdering.
As opprinnelige klage til Hordaland politidistrikt hadde overskriften «Klage på politiets tjenesteutøvelse». I sitt svar konkluderte politimesteren med at det han «ikke [fant] grunnlag for å rette kritikk mot tjenestemennenes og deres tjenesteutøvelse». Politimesteren synes dermed å ha behandlet og avgjort saken i henhold til gjeldende instruks.
Politidirektoratet har ved sin legalitetskontroll ikke foretatt noen egen vurdering av om det ble begått kritikkverdige forhold i tjenesten i forbindelse med bortvisningen av A. I sitt brev hit 5. september 2016 har Politidirektoratet forklart dette slik:
«Politidirektorat viser til brev av 8. september 2015 fra [As fullmektig] Bergen hvor politimesterens svar på klagen er påklaget til Politidirektoratet. I klagen er anført at `bakgrunnen for klagen er for det første uenighet om sakens faktiske forhold, og for det andre mener vi at vilkårene for bortvisningen etter politiloven § 7 nr 3 ikke var til stede´. Politidirektoratet har oppfattet dette slik at det som påklages er spørsmålet om det var hjemmel for bortvisning. Politiets opptreden ble ikke påklaget.»
Fullmektigens klage til Politidirektoratet hadde overskriften «Klage til Politidirektoratet på politidistriktets avgjørelse i klagesak». De konkrete anførslene i klagen synes imidlertid å knytte seg det faktiske og rettslige grunnlaget for bortvisningsvedtaket. Ombudsmannen finner på denne bakgrunn ikke grunn til å kritisere at Politidirektoratet begrenset sin behandling av saken til en legalitetskontroll av selve bortvisningsvedtaket. Det presiseres for ordens skyld at dette heller ikke har vært gjort gjeldende fra As side i korrespondansen med ombudsmannen.
Oppsummering
Saken gjelder vedtak om bortvisning i 24 timer i medhold av politiloven § 7 første ledd nr. 3 (avvergingsalternativet). Vedtaket ble fattet muntlig på stedet, og den bortviste ble kun orientert muntlig om vedtaket. Bortvisningsvedtaket ble ikke bekreftet skriftlig i etterkant, og det ble heller ikke gjort nedtegnelser knyttet til grunnlaget for vedtaket. Klage til politidistriktet over politiets tjenesteutøvelse førte ikke fem. Ved påfølgende klage til Politidirektoratet la direktoratet til grunn at unntaket fra klagerett i forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a kom til anvendelse. Direktoratet foretok likevel en legalitetskontroll av bortvisningsvedtaket, og konkluderte med at vilkårene for bortvisning var til stede. Politidirektoratet foretok ikke noen egen vurdering av om de aktuelle polititjenestemennene hadde opptrådt kritikkverdig.
Slik saken er opplyst, fremstår det som kritikkverdig at bortvisningsvedtaket ikke ble fattet skriftlig, og at den som ble bortvist heller ikke mottok noen skriftlig underretning om vedtaket. Forvaltningsloven §§ 23 og 27 gir ikke grunnlag for noe generelt unntak fra hovedreglene om skriftlig vedtak og underretning i tilfeller hvor vedtak treffes på stedet. Under alle omstendigheter burde det muntlige bortvisningsvedtaket vært nedtegnet i etterkant. Også hjemmelen og de viktigste faktiske omstendighetene som lå til grunn for vedtaket, burde vært nedtegnet.
Ombudsmannen er enig med Politidirektoratet i at forvaltningslovens regler om klagerett ikke kom til anvendelse på det aktuelle bortvisningsvedtaket. Undersøkelsene herfra gir heller grunnlag for å konstatere feil ved lovanvendelsen som lå til grunn for vedtaket. Det er heller ikke grunn til å kritisere Politidirektoratet for ikke å ha foretatt en egen vurdering av om det ble begått kritikkverdig forhold i tjenesten i forbindelse med bortvisningen.
Det påklagde bortvisningsvedtaket er ikke lenger virksomt. De kritikkverdige forhold som er påpekt ovenfor, kan vanskelig avhjelpes i etterkant. Ombudsmannen finner på denne bakgrunn å kunne avslutte saken. Det bes imidlertid om at Politidirektoratet merker seg synspunktene ovenfor og gjør de grep som er nødvendige for å sørge for at disse etterleves i fremtiden.