Oppsummering

Saken gjelder Digitaliserings- og forvaltningsdepartementets ansvar for at innbyggerne har reell tilgang til offentlige tjenester når staten har bygget opp en digital infrastruktur (ID-porten) som er basert på digital innlogging med elektronisk identifikasjon (eID) fra private leverandører. Mange mennesker får ikke eller kan ikke benytte eID på høyeste sikkerhetsnivå, og har derfor ikke tilgang til viktige deler av forvaltningens digitale tjenestetilbud.

ID-porten er en statlig portal som må brukes for å logge inn til det offentlige tjenestetilbudet i Norge. Staten tilbyr fire eID-løsninger for innlogging. Det er tre av disse som kan brukes for innlogging på høyeste sikkerhetsnivå. Alle disse tre er private. BankID er klart mest brukt. De private eID-ene på høyeste sikkerhetsnivå er valgt av staten gjennom en offentlig anskaffelse. Staten hadde lenge planer om å utvikle en offentlig eID på høyeste sikkerhetsnivå, i tilknytning arbeidet med nye pass og nasjonale ID-kort. Staten valgte å avslutte denne del av arbeidet og fortsette med anskaffelse av private leverandører.

Sivilombudet mener at departementet ikke i tilstrekkelig grad har undersøkt og fulgt opp hvilke konsekvenser de valgte løsningene har for innbyggernes tilgang til forvaltningen. Problemene har vært kjent i lang tid, uten at staten har sørget for tilstrekkelig utredning av hvilke krav som kan stilles til de private leverandørenes vilkår, og hvordan konsekvensene for dem som blir utestengt kan avhjelpes.

Utredningen i forbindelse med anskaffelsen av eID-løsninger til ID-porten i 2021 oppfylte etter ombudets syn ikke kravene i utredningsinstruksen. Behovet for utredning ble ytterligere understreket av at staten samme år avsluttet arbeidet med en offentlig eID på høyeste sikkerhetsnivå.

Departementets mangelfulle oppfølging av problemene med digitalt utenforskap er kritikkverdig og ikke i samsvar med god forvaltningsskikk eller det man må forvente av forvaltningen for å sikre forsvarlig og likeverdig tjenestetilbud. Departementet bes, i samarbeid med øvrige ansvarlige myndigheter, sørge for en samlet vurdering av tiltak som kan sikre innbyggerne bedre tilgang til offentlige tjenester.

1. Sakens bakgrunn

1.1 Digitaliseringen av det norske samfunnet og forvaltningen

Digitalisering har i lang tid vært en sentral målsetting for norske myndigheter. I nasjonal digitaliseringsstrategi for 2024-2030 er målet at Norge skal bli verdens mest digitaliserte land. I senere år har både forvaltningens tjenester og samfunnet ellers blitt stadig mer digitalisert. Utviklingen har gitt store fordeler for både innbyggerne og forvaltningen, men har samtidig skapt nye og til dels alvorlige barrierer for mennesker som ikke kan benytte de digitale løsningene.

For mange innbyggere har digitaliseringen gjort det lettere å komme i kontakt med forvaltningen, søke om tjenester og ytelser, sende inn opplysninger og følge egne saker. Oppgaver som tidligere krevde brev, telefonkontakt eller personlig oppmøte, kan nå utføres uavhengig av åpningstider og hvor man befinner seg. Digitaliseringen har også gitt innbyggerne større muligheter til å skaffe seg informasjon og ivareta sine interesser. For forvaltningen har digitale løsninger bidratt til mer effektiv saksbehandling, enklere informasjonsutveksling og bedre utnyttelse av ressursene. Samtidig må innbyggerne i større grad selv utføre oppgaver som tidligere ble ivaretatt gjennom direkte kontakt med forvaltningen.

For dem som av ulike grunner ikke kan benytte de digitale løsningene, har utviklingen hatt motsatt virkning. Oppgaver som er blitt enklere for flertallet, kan kreve betydelig mer tid og arbeid for andre. Selv om det som regel fortsatt er mulig å benytte telefon, brev eller personlig oppmøte, kan det være vanskeligere å få informasjon, følge opp en sak eller gjennomføre det man trenger. Hindringene forsterkes av at digitaliseringen også har ført til at tradisjonelle kanaler har blitt mindre tilgjengelige. Åpningstider, telefontider og postombæringer er redusert, og mulighetene for personlig oppmøte har blitt dårligere. Summen av slike hindringer kan bli betydelig.

Elektronisk identifikasjon (eID) er blitt en sentral forutsetning for å benytte digitale tjenester, både i offentlig og privat sektor. For de fleste er det en selvfølge å bruke BankID eller annen eID til å søke skoleplass, søke om sykepenger, få innkalling til lege eller utføre banktjenester. Det er mindre kjent at mange mennesker ikke får eller blir fratatt BankID eller annen elektronisk identifikasjon på høyeste sikkerhetsnivå. For disse menneskene skyldes ikke den manglende tilgangen nødvendigvis at de mangler digitale ferdigheter eller ikke ønsker å bruke digitale tjenester. Også personer som ønsker digital tilgang, kan bli avskåret fra viktige deler av det offentlige digitale tjenestetilbudet. De må i stedet benytte andre og ofte mer krevende fremgangsmåter, dersom slike finnes. Selv om ulempen i hvert enkelt tilfelle ikke nødvendigvis er så stor, er summen av ulempene betydelig. Manglende tilgang til eID har derfor betydning langt utover den enkelte tjenesten.

1.2 Omfanget av digitalt utenforskap og hindringer for tilgangen til eID

Det er flere årsaker til at mennesker ikke får eller klarer å benytte digitale løsninger. I Nasjonal digitaliseringsstrategi for 2024-2030 er det anslått1 at ca. 850 000 mennesker i dagens Norge «ikke får tilgang til digitale tjenester, ikke evner å delta digitalt eller er digitalt sårbare». I Kommunal- og distriktsdepartementets handlingsplan 2023-2026 for økt inkludering i et digitalt samfunn er det pekt på2 at særlig tre grupper står i fare for å falle utenfor digitalt, de med høy alder, de med lav inntekt og de som står utenfor arbeidsstyrken. 

Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) har i perioden 2024–2026 kartlagt befolkningens tilgang til og bruk av elektronisk identifikasjon (eID). Kartleggingen viste3 at om lag 190 000 bosatte personer over 18 år, tilsvarende 4,2 prosent, ikke hadde benyttet eID på høyt sikkerhetsnivå ved innlogging gjennom ID-porten i perioden januar 2024 til januar 2025. Digdir antar at en stor andel av disse ikke har slik eID. 

Digdirs kartlegging viser at utfordringene med tilgang til eID særlig gjør seg gjeldende blant ungdom, eldre, utenlandske borgere, bostedsløse og personer med funksjonsnedsettelser. Hindringene har ulike årsaker. Noen mangler nødvendige identitetsdokumenter eller oppfyller ikke kravene som stilles for å få utstedt eID. Andre møter hindringer knyttet til krav om fysisk oppmøte, bankkundeforhold eller personlig kontroll over egen eID. Også personer som har eID, kan ha vanskeligheter med å benytte den, blant annet fordi de trenger bistand fra andre.

1.3 Konsekvenser for innbyggere som ikke får eller kan benytte digital innlogging

For den som ikke kan logge inn digitalt, er det ikke alltid tilstrekkelig at forvaltningen kan kontaktes på telefon eller med brev. Enkelte oppgaver krever sikker identifisering, og forvaltningen har ikke nødvendigvis løsninger som gjør det mulig å gjennomføre disse oppgavene på telefon. Brevkommunikasjon tar lengre tid, og digitale saksbehandlingssystemer er ikke alltid tilrettelagt for henvendelser på papir. Det kan være vanskelig å få tilgang til egne opplysninger, ettersende dokumentasjon, følge utviklingen i en sak eller komme i kontakt med riktig saksbehandler. Ved telefonkontakt med Nav, blir telefoner normalt besvart av Nav kontaktsenter, der de ansatte sjelden har nærmere kjennskap til den konkrete saken. Vanskelighetene kan få særlig betydning i saker hvor innbyggerne er avhengige av rask kommunikasjon eller selv må bidra aktivt til sakens opplysning og fremdrift.

Problemene kan bli særlig store for personer som har behov for bistand fra pårørende, verger eller andre hjelpere. De fleste digitale tjenester mangler løsninger som gjør det mulig å opptre på vegne av en annen person ved bruk av fullmakt. Samtidig gjør kravet om personlig kontroll over innloggingsopplysninger at det heller ikke er mulig å hjelpe andre med deres innlogging. Personer som trenger bistand, kan dermed få større vansker med tilgangen til tjenester enn det som skyldes selve hjelpebehovet. Dette gjelder også personer som har full rettslig handleevne, men som av praktiske grunner trenger hjelp til å benytte digitale løsninger.

En studie4 basert på svar fra rundt 3000 norske sykepleiere illustrerer det omfattende behovet for digital bistand. Om lag tre av fire sykepleiere oppga at de regelmessig hjalp pasienter med digitale utfordringer. Innlogging til digitale offentlige tjenester var blant oppgavene sykepleierne oftest ble bedt om å hjelpe med. Mange var usikre på hva de hadde lov til å bistå med, blant annet ved innlogging til tjenester som inneholder sensitive personopplysninger. Studien viser både behovet for bistand og hvordan bistandsbehovet ikke dekkes av den veiledning og tilrettelegging forvaltningen i dag gir.

Tilsynet for universell utforming av ikt (Uu-tilsynet) gjennomførte i 2025–2026 et sektortilsyn med digitale løsninger i helsesektoren. Tilsynet fant at om lag to av ti innbyggere møter minst én barriere ved bruk av digitale helsetjenester. Rapporten5 beskriver at digital tilgang ofte blir en forutsetning for tilgang til helsehjelp, informasjon, medvirkning og egne helseopplysninger. Tilsynet fremhevet at manglende digital tilgjengelighet ikke bare handler om brukervennlighet, men også om likeverdig tilgang til grunnleggende velferdstjenester. Rapporten peker på at konsekvensene for brukerne kan bli alvorlige og kan påvirke tilgangen til helsetjenester direkte.

Sivilombudet har gjennom flere klagesaker blitt kjent med problemene som manglende BankID og andre hindringer for digital innlogging kan medføre. I kontakt med rettshjelpsorganisasjoner, blant annet Gatejuristen, Ung rettshjelp, Caritas, Jussbuss og Jurk, har ombudet fått ytterligere opplysninger om vanskelighetene som brukere av disse organisasjonene opplever i kontakten med forvaltningen. For personer som allerede befinner seg i en sårbar situasjon, kan hindringene gjøre det vanskeligere å få oversikt over egen sak, formidle nødvendige opplysninger og ivareta sine rettigheter.

Undersøkelsene og erfaringene som er beskrevet ovenfor, viser at manglende tilgang til digital innlogging kan gjøre det vesentlig vanskeligere å benytte offentlige tjenester. Hindringene skyldes dels at innbyggere ikke får eller kan bruke nødvendig elektronisk identifikasjon, dels at offentlige tjenester og alternative kommunikasjonsformer ikke er tilrettelagt for disse innbyggernes behov. Problemene leder til spørsmål om myndighetenes ansvar for å sikre at innbyggerne i praksis kan benytte offentlige tjenester og ivareta sine rettigheter.

1.4 Departementets ansvar for ID-porten

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (heretter «DFD» eller «departementet») er ansvarlig for ID-porten, som er en felles statlig innloggingsløsning. For å få tilgang til forvaltningens digitale tjenestetilbud, for eksempel de digitale tjenestene til Nav, Skatteetaten eller Helsenorge, må man logge inn gjennom ID-porten.

DFD har altså ansvar for den felles infrastrukturen, mens det enkelte forvaltningsorgan fastsetter hvilke sikkerhetskrav som gjelder ved innlogging til sine tjenester. I digitaliseringsrundskrivet stiller departementet krav om at statlige forvaltningsorganer må bruke ID-porten.

Den faktiske muligheten til å logge inn via ID-porten til en bestemt tjeneste er derfor avhengig av både hvilket sikkerhetsnivå som er satt for tjenesten og om den enkelte innbygger har en eID som gir tilgang til dette sikkerhetsnivået. Der det kreves innlogging på høyeste sikkerhetsnivå, vil mennesker som ikke har BankID eller annen eID på høyeste nivå bli utestengt fra det digitale tjenestetilbudet. Dette gjelder for eksempel innlogging på Nav for å lese et vedtak eller sende en søknad, eller på Helsenorge for å bestille time hos lege eller lese journalen sin. Noen offentlige tjenester er tilgjengelige ved innlogging med MinID (som er en offentlig innloggingsløsning på lavere sikkerhetsnivå).

ID-porten har tre innloggingsløsninger på høyeste sikkerhetsnivå, BankID, Buypass og Commfides. Disse er valgt ut av departementet og Digdir gjennom offentlig anbud.  BankID er den eneste av eID-ene på høyeste sikkerhetsnivå som er gratis for brukerne. Buypass og Commfides koster penger. I uttalelsen her beskriver vi ansvarsforhold knyttet til ID-porten uten at skillet mellom departementet og det underliggende Digitaliseringsdirektoratet («Digdir») tillegges betydning.

1.5 Private eID-leverandørers rolle

Utstedelse av eID på høyeste sikkerhetsnivå til bruk i ID-porten gjøres i dag av private leverandører etter avtale med staten. Av de private eID-ene er BankID klart mest brukt. I en artikkel i Altinget 17. april 20266 kommer det frem at 96 prosent av de som logget seg inn i ID-porten i mars 2026 brukte BankID. 1,5 prosent brukte Buypass, mens svært få brukte Commfides.

Når staten har valgt å bare bruke eID-er på høyeste sikkerhetsnivå fra private leverandører, er det de private leverandørenes utstedelsesvilkår som blir avgjørende for om man får tilgang til offentlige digitale tjenester på dette sikkerhetsnivået. Dette gjør det nødvendig å undersøke hvilke hindringer leverandørenes vilkår skaper for denne tilgangen.

Vilkårene for å få utstedt eID på høyeste sikkerhetsnivå følger av bransjeregelverk og privatrettslige avtaler som leverandørene forelegger sluttbrukerne for signering. For å få BankID kreves det fortsatt at man har kundeforhold i en bank. Det har lenge vært slik at man kan få avslag på BankID, for eksempel basert på risikovurderinger og kommersielle hensyn bankene har tatt. Selv om hvitvaskingsregler eller annen risiko knyttet til finansielle transaksjoner kan være avgjørende for at en person ikke får BankID, innebærer avslaget at personen heller ikke får tilgang til viktige digitale offentlige tjenester. Staten har dermed gjennom avtale med leverandørene til dels overlatt til private aktører å bestemme hvem som skal få mulighet til å kommunisere digitalt med f.eks. Nav, sende digitale søknader, få digital tilgang til offentlige vedtak i sakene sine og liknende.

Fram til 1. mai 2026 var det bankene som utstedte BankID. Etter den datoen er det formelle ansvaret for utstedelse overtatt av Stø, et selskap som eies av norske banker. Det praktiske rundt utstedelsen ordnes fortsatt av bankene. Ifølge nettsidene til Stø er noe av formålet med at selskapet overtar ansvaret å få en likere praksis for hvem som får BankID. Prosessen er nå i en overgangsfase. Fra våren 2029 er planen at BankID blir helt løsrevet fra kravet om kundeforhold i en bank og tilknytningen til enkeltbanker. Sivilombudet er ikke kjent med at overgangen til Stø vil endre situasjonen med at utstedelsespraksis påvirkes av sikkerhetsbehov som henger sammen med at BankID også benyttes til banktjenester, og ikke bare til å logge inn til offentlige tjenester.

Blant kravene som stilles for å få utstedt BankID eller annen eID på høyeste sikkerhetsnivå er at man er i stand til å logge inn selv, uten å dele innloggingsinformasjon med noen. Realiteten er imidlertid at mange av dem som har størst behov for tilgang til forvaltningens tjenester, trenger hjelp til å logge inn. Samtidig blir de ofte nektet eID fra de private leverandørene fordi de ikke oppfyller vilkår som stilles for å kunne ha eID på høyeste sikkerhetsnivå. Vilkårene er blant annet basert på en tolkning av kravet om enekontroll eller «sole control» i eIDAS-forordningen7. At de private leverandørene stiller slike vilkår, er resultat av de krav som staten har stilt i avtalene som er inngått med de private leverandørene om anskaffelse av eID-løsninger til ID-porten. Dette behandles nærmere nedenfor i pkt. 3.5.

1.6 Forhistorien til undersøkelsen i saken her

I SOM-2024-6302 behandlet sivilombudet en klage over Diskrimineringsnemndas uttalelse i sak der Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) hadde klaget inn Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. NFU anførte at det er diskriminerende at staten ikke har sikret et innloggingssystem til digitale offentlige tjenester som er tilgjengelig for alle. Sivilombudet tok ikke stilling til realiteten i saken, men kom til at Diskrimineringsnemndas uttalelse i saken bygde på saksbehandlingsfeil. Sivilombudet ba nemnda om å gjenåpne saken, noe nemnda siden har gjort. Spørsmålet om innloggingsløsningene i ID-porten innebærer diskriminering av mennesker med utviklingshemming er dermed fortsatt til behandling i Diskrimineringsnemnda, og er ikke tema i uttalelsen her.

I kjølvannet av den saken fant sivilombudet grunn til å undersøke andre problemstillinger rundt innlogging til digitale offentlige tjenester. Vi har rettet spørsmål til Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, som ansvarlig departement for ID-porten. Spørsmålene gjelder departementets ansvar og myndighetsutøvelse i forbindelse med utformingen av ID-porten, og er tatt opp med departementet av eget tiltak, jf. sivilombudsloven § 15. Spørsmålene er ikke knyttet til diskrimineringsregelverket, men har en side til den forvaltningsrettslige plikten til likebehandling.

2. Våre undersøkelser

Vi har sendt departementet to undersøkelsesbrev i saken, 13. oktober 2025 og 6. mai 2026. Våre spørsmål dreide seg blant annet om prosessen med utvikling av ID-porten og pålegget i digitaliseringsrundskrivet om at forvaltningen «normalt» skal kommunisere digitalt med innbyggerne. Vi spurte blant annet om hvilke krav som etter departementets syn gjelder til statens utredning og saksbehandling ved utvelgelsen av eID-løsninger som tilbys gjennom ID-porten.

Departementet svarte i brev 4. desember 2025 og 30. juni 2026. Departementet gjorde rede for anskaffelsesprosessene, og ga uttrykk for at det i liten grad var gjennomført konsekvensutredninger knyttet til utviklingen av innloggingsløsningene i ID-porten. Departementet mente at etableringen av innloggingsportalen ikke var myndighetsutøvelse, og pekte på at det er det enkelte forvaltningsorgan som fastsetter hvilket sikkerhetsnivå innloggingen må være på for å få tilgang til deres tjenester.

Med hensyn til kravet i digitaliseringsrundskrivet om at forvaltningens kommunikasjon med innbyggerne normalt skal skje gjennom digitale nettbaserte tjenester, skrev departementet at dette ikke er noe absolutt krav eller pålegg. Departementet har derfor ikke utredet konsekvensene av å stille et slikt krav. Departementet viste til at personer som ikke ønsker å være digitale kan reservere seg fra digital kommunikasjon med forvaltningen. Reservasjonsadgangen innebærer at forvaltningen må ha alternative analoge løsninger. Det var ikke funnet grunn til å utrede om det bør presiseres i digitaliseringsrundskrivet at det må tilbys tilfredsstillende ikke-digitale alternativer.

3. Sivilombudets syn på saken

Sivilombudets oppgave er å føre kontroll med forvaltningen for å hindre at det øves urett mot den enkelte, jf. sivilombudsloven § 1. Ombudet kan påpeke kritikkverdige forhold, blant annet kritisere forhold som er uforsvarlige eller i strid med god forvaltningsskikk, selv om det ikke kan konstateres brudd på en bestemt lovbestemmelse, jf. sivilombudsloven § 12 første ledd bokstav a og § 16.

Saken reiser spørsmål om rekkevidden av departementets ansvar for den felles digitale infrastrukturen, og særlig om konsekvensene for innbyggere som ikke får eller kan benytte eID på sikkerhetsnivå høyt er tilstrekkelig utredet og fulgt opp.

I det følgende vil det først bli redegjort for statens ansvar for å sikre innbyggernes tilgang til forvaltningen og kravet om at kommunikasjonen med forvaltningen normalt skal skje digitalt, gjennom ID-porten. Deretter vurderes spørsmålet om departementet har sørget for tilstrekkelig utredning av konsekvensene av de valgte løsningene for digital identifikasjon (eID). I denne sammenhengen behandles også betydningen av at staten besluttet å avslutte arbeidet med offentlig eID på høyeste sikkerhetsnivå. Videre om denne avgjørelsen ga ytterligere grunn til å utrede konsekvensene av å basere ID-porten på private eID-løsninger forut for de nye avtalene med de private leverandørene i 2021. Avslutningsvis omtales utfordringene som følger av manglende digitale fullmaktsløsninger i forvaltningen, og statens arbeid med en felles fullmaktsløsning.

3.1 Rettslige utgangspunkter

Innbyggernes rettigheter i møte med forvaltningen gjelder uavhengig av hvordan forvaltningen organiserer tjenestetilbudet. Digitaliseringen endrer ikke forvaltningens plikter eller innbyggernes rettigheter etter lovgivningen ellers, med mindre annet er særskilt bestemt. Forvaltningen må derfor sørge for reelle og forsvarlige muligheter for innbyggerne til å komme i kontakt med forvaltningen, bruke offentlige tjenester og ivareta sine rettigheter. Dette stiller krav til statens arbeid med å utvikle, forvalte og følge opp den felles digitale infrastrukturen.

Alminnelige forvaltningsrettslige krav til likebehandling har også betydning når offentlige tjenester organiseres og utvikles. Likebehandling krever ikke at alle må tilbys identiske løsninger. Det kan imidlertid være kritikkverdig om offentlige tjenester organiseres slik at enkelte grupper systematisk får vesentlig dårligere muligheter til å bruke disse og ivareta sine rettigheter, uten at forskjellene er tilstrekkelig begrunnet eller avhjulpet.

Utredningsinstruksen stiller krav til beslutningsgrunnlaget for statlige tiltak. I de første fasene av etableringen av ID-porten gjaldt den tidligere8 utredningsinstruksen fra 2000. Fra 2016 gjelder den nåværende9 utredningsinstruksen. Begge stiller krav om utredning av statlige tiltak med vesentlige konsekvenser.

I instruksen fra 2000 nevnes blant annet distriktsmessige og likestillingsmessige konsekvenser, og forholdet til menneskerettighetene som eksempler på vesentlige konsekvenser, jf. punkt 2.3.2. Det er fremhevet at det skal vurderes om menneskerettskonvensjonene stiller krav til myndighetene på det aktuelle området. Utredningen skal bestå av «analyse og vurdering» av de vesentlige konsekvensene av den beslutningen som foreslås, se punkt 2.1. Det står også at utredningene skal omfatte «konsekvensene for statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og for private, herunder næringsvirksomhet og enkeltpersoner».

I den nåværende utredningsinstruksen heter det i punkt 2-2 at utredningen av statlige tiltak skal være «så omfattende og grundig som nødvendig», ut fra nærmere angitte kriterier. Hvis tiltaket berører prinsipielle spørsmål, skal disse drøftes på en balansert, systematisk og helhetlig måte. Etter punkt 2-1 er det et «Minimumskrav» at utredningen skal svare på hvilke prinsipielle spørsmål tiltakene reiser, de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige disse er og hvem som blir berørt. Utredningen skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, og statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning.

3.2 Forholdet mellom ansvaret for tjenestenes sikkerhetsnivå og den felles digitale infrastrukturen 

Tilgangen til forvaltningens digitale tjenester avhenger blant annet av hvilken elektronisk identifikasjon (eID) innbyggeren har og kan benytte, og hvilket sikkerhetsnivå som kreves for innlogging til den enkelte tjenesten. Mange sentrale offentlige tjenester, blant annet på Helsenorge og Nav, krever innlogging med eID på høyt sikkerhetsnivå. For personer som ikke får eller kan benytte slik eID, er disse tjenestene i praksis utilgjengelige digitalt. Om det innebærer vesentlig dårligere tilgang til offentlige tjenester, avhenger av hvilke alternative kommunikasjonsformer og løsninger som er tilgjengelige.

Departementet har vist til at ansvaret for å fastsette sikkerhetsnivået ligger hos det enkelte forvaltningsorganet, og ikke hos DFD. Sivilombudet er enig i dette. Ved fastsettelsen av hvilket sikkerhetsnivå som kreves må det enkelte forvaltningsorgan ivareta blant annet hensynet til informasjonssikkerhet, personvern og taushetsplikt. Sikkerhetsnivået fastsettes normalt for tjenesten, og ikke etter en individuell vurdering av hvilken tilgang den enkelte innbygger skal ha.

At det enkelte forvaltningsorganet har ansvar for sikkerhetsnivået, innebærer likevel ikke at DFD er uten ansvar for de samlede konsekvensene av hvordan tilgangen til offentlige digitale tjenester er organisert. Departementet har ansvar for den felles innloggingsløsningen og gir overordnede føringer for digitaliseringen av statlig forvaltning. Etter ombudets syn innebærer dette at departementet også må undersøke eller på annen måte få kunnskap om, hvordan den felles infrastrukturen, sammen med de sikkerhetskravene som stilles av de enkelte tjenesteeierne, påvirker innbyggernes faktiske tilgang til forvaltningen. Dette omfatter også spørsmålet om sikkerhetsnivåene er satt høyere enn nødvendig, og hvilke tiltak som eventuelt kan redusere hindringene for personer som ikke har tilgang til eID på høyeste sikkerhetsnivå.

3.3 Tilgangen til offentlige tjenester i praksis – betydningen av reservasjonsretten

Selv om innbyggernes rettigheter ikke endres som følge av digitaliseringen, kan muligheten til å benytte dem i praksis bli vesentlig dårligere for dem som ikke har digital tilgang. Både forvaltningen og samfunnet har endret seg. Et eksempel er retten til fastlege, jf. forskrift om pasient- og brukerrettigheter i fastlegeordningen § 2. Retten til fastlege gjelder uavhengig av om man har tilgang til Helsenorge, der tilgang krever innlogging på høyeste sikkerhetsnivå gjennom ID-porten. Når timebestilling, prøvesvar og kommunikasjon med legekontoret i økende grad skjer digitalt, kan det være vanskelig å bruke fastlegeordningen på lik linje med andre uten Helsenorge. Det blir krevende både å bestille time hos legen, få tilgang til prøvesvar, beskjeder og dialog med legen. Hos noen legekontorer er det vanskelig å få kontakt per telefon.

Departementet har vist til at innbyggerne kan reservere seg fra digital kommunikasjon fra forvaltningen, og at forvaltningen derfor må ha alternative løsninger. Sivilombudet understreker at reservasjonsretten etter eForvaltningsforskriften § 9, jf. forvaltningsloven § 15 a, bare gjelder bestemte former for kommunikasjon fra forvaltningen. Den gir ikke tilsvarende muligheter til å søke om ytelser, ettersende dokumentasjon, få tilgang til egne opplysninger eller følge en sak. Reservasjonsordningen sikrer heller ikke at de alternative kommunikasjonsformene er tilstrekkelig tilgjengelige og egnet til å ivareta innbyggernes behov. Heller ikke løser reservasjonsretten problemet for personer som ønsker å benytte digitale tjenester, men ikke får eller kan benytte nødvendig eID.

3.4 Digitaliseringsrundskrivet – krav til statlige forvaltningsorganer om å bruke ID-porten

Siden 2010 har det nåværende Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (og dets forgjengere) utarbeidet et rundskriv, fra 2012 betegnet som digitaliseringsrundskrivet. Rundskrivets formål er å samle krav og anbefalinger fra departementet om arbeidet med digitalisering av offentlig virksomhet. Rundskrivet retter seg blant annet mot alle statlige forvaltningsorganer. Rundskrivet har vært jevnlig oppdatert.  Det siste digitaliseringsrundskrivet er fra 27. mai 2025 (rundskriv D-2025-2).

I digitaliseringsrundskrivet har departementet oppstilt krav om at «Forvaltningens kommunikasjon med innbyggere […]  skal normalt skje gjennom digitale, nettbaserte tjenester». Det følger videre av punkt 1.9 i rundskrivet at bl.a. statlige forvaltningsorganer skal bruke ID-porten når digitale tjenester krever innlogging og autentisering. Begge formuleringer er plassert under overskriften «Krav». Ordlyden «skal ta i bruk ID-porten for digitale tjenester som krever innlogging og autentisering» har vært den samme siden 2012-versjonen av rundskrivet.

Departementet har på spørsmål fra ombudet svart at digitaliseringsrundskrivets krav om at forvaltningens kommunikasjon med innbyggerne normalt skal skje gjennom digitale nettbaserte tjenester, ikke skal forstås som noe absolutt krav eller pålegg. Konsekvensene av å stille et slikt krav, eller behovet for å presisere at det må tilbys tilfredsstillende analoge alternativer, er derfor ikke utredet. Departementet viste til at adgangen til å reservere seg mot digital kommunikasjon med forvaltningen innebærer at forvaltningen må ha alternative analoge løsninger. Det var derfor ikke behov for å stille nærmere krav til disse løsningene.

Sivilombudet viser til at ordlyden i rundskrivet skiller tydelig mellom anbefalinger og pålegg, der sistnevnte er angitt med overskriften «Krav». Overskriftene «Krav» og «Anbefalinger» er brukt gjennom hele dokumentet for å markere dette skillet. Formuleringen om at forvaltningens kommunikasjon med innbyggerne «skal normalt skje» digitalt er tydelig plassert under overskriften «Krav».

Det er riktig at departementets krav til forvaltningen om at digital kommunikasjon skal være det normale, ikke er det samme som om departementet hadde stilt krav om at digital kommunikasjon skal være eneste mulighet. Kravet gir likevel en tydelig føring for virksomhetenes utvikling og organisering. For forvaltningsorganer som rundskrivet er rettet mot vil den nærliggende tolkningen av kravet om å normalt kommunisere digitalt være at det er et pålegg fra departementet som organet plikter å rette seg etter.

Liknende føringer finnes også i tidligere versjoner av Digitaliseringsrundskrivet. I 2014-rundskrivet var det fremhevet10 at digitalisering er effektiviserende, og at digitale, nettbaserte tjenester «skal derfor være hovedregelen for forvaltningens kommunikasjon». I 2016-rundskrivet var formuleringen «skal normalt skje» plassert11 under overskriften «Digitalt førstevalg».

Departementets innvending om at kravet ikke er absolutt, kan uansett ikke i seg selv begrunne at det ikke er nødvendig å utrede og vurdere konsekvensene av føringen om å «normalt» kommunisere digitalt. Særlig etter hvert som offentlige tjenester i økende grad har blitt digitale, har det oppstått et økende behov for å undersøke om føringene som departementet har gitt forvaltningen bidrar til tilfredsstillende muligheter også for personer som ikke kan benytte digitale løsninger.

3.5 Statens valg av eID-løsninger – utviklingen av ID-porten

3.5.1 Valget av private eID-løsninger og anskaffelsen i 2021

Som omtalt ovenfor har departementet ansvar for den felles innloggingsløsningen ID-porten. Departementet har i svarbrevene til Sivilombudet fremhevet at ID-porten er et «samtrafikknav», som benyttes til å verifisere elektronisk identifikasjon ved innlogging til offentlige digitale tjenester. Departementet har videre vist til at ID-porten tilbyr innlogging på både sikkerhetsnivå betydelig og sikkerhetsnivå høyt, og at det er den enkelte tjenesteeier12, ikke ID-porten, som bestemmer hvilket sikkerhetsnivå som kreves for innlogging til tjenestene.

Staten har valgt å basere all innlogging til offentlige digitale tjenester på høyeste sikkerhetsnivå på eID-løsninger fra private leverandører. Det er staten som bestemmer hvilke eID-løsninger som skal tilbys gjennom ID-porten, og som inngår avtaler med leverandørene.

Vilkårene som de private leverandørene stiller for utstedelse og bruk av eID, får dermed avgjørende betydning for hvem som kan benytte offentlige digitale tjenester som krever innlogging på høyeste sikkerhetsnivå. Dette reiser spørsmål om hvilke konsekvenser staten har utredet ved valget av leverandører og ved fastsettelsen av kravene til løsningene, og om det er undersøkt hvilke muligheter staten har til å redusere hindringene for personer som ikke får eller kan benytte de private eID-ene.

ID-porten ble etablert i 2010. Staten inngikk først avtaler med Buypass og Commfides om levering av eID på høyeste sikkerhetsnivå. BankID ble tatt inn i ID-porten i 2012. Avtalene med de tre private leverandørene som gjelder i dag, ble inngått etter en ny anskaffelse i 2021.

Ved anskaffelsen i 2021 ble pris vektlagt med 60 prosent, mens kvalitet og utbredelse hver ble vektlagt med 20 prosent. Det fremgår ikke av dokumentene departementet har oversendt, at det ble foretatt nærmere vurderinger av hvilke konsekvenser leverandørenes vilkår hadde for ulike gruppers tilgang til offentlige digitale tjenester. Det fremgår heller ikke at departementet undersøkte om det var mulig eller ønskelig å stille krav til de private leverandørene som kunne bidra til at flere innbyggere fikk tilgang til eID på høyeste sikkerhetsnivå.

Sivilombudet har forståelse for at det ved etableringen av ID-porten i 2010 kunne være vanskelig å forutse hvor omfattende digitaliseringen av offentlig sektor ville bli, og hvilken betydning elektronisk identifikasjon etter hvert skulle få for innbyggernes kontakt med forvaltningen. Ved anskaffelsen i 2021 var situasjonen en annen. Digitaliseringen hadde kommet langt, og problemene med digitalt utenforskap var godt kjent. Det var blant annet kjent at enkelte grupper ikke fikk eller kunne benytte eID på høyeste sikkerhetsnivå, og at dette hindret dem i å benytte viktige offentlige digitale tjenester.

Etter Sivilombudets syn tilsa denne utviklingen at det ved anskaffelsen i 2021 var nødvendig å undersøke nærmere hvilke hindringer leverandørenes vilkår skapte, og hvilke muligheter staten hadde til å redusere hindringene. Det var også behov for å vurdere om kravene som ble stilt til de private leverandørene, i tilstrekkelig grad ivaretok hensynet til at innbyggerne skulle ha reell tilgang til forvaltningens tjenester. Kravene i eIDAS-regelverket, og spørsmålet om det skulle utvikles en offentlig eID som supplement til de private løsningene, var relevante i denne sammenhengen.

Behovet for nærmere utredninger forut for avtalene med de private leverandørene som ble inngått 21. november 2021, ble ytterligere forsterket av at staten i juni 2021 hadde avsluttet arbeidet med å utvikle en offentlig eID på høyeste sikkerhetsnivå, som lenge hadde vært planlagt som et supplement til de private eID-ene.

Avtalene fra 2021 er senere blitt fornyet uten ny konkurranse. Departementet har vist til usikkerhet om utviklingen av EU-regelverket, særlig eIDAS 2.0, som begrunnelse for å videreføre avtalene. Denne videreføringen innebærer at løsningene og leverandørvilkårene staten valgte i 2021, fortsatt påvirker innbyggernes muligheter til å benytte offentlige digitale tjenester.

3.5.2 Kravene i eIDAS-forordningen

Ved anskaffelsen i 2021 stilte staten krav om at leverandørenes eID-løsninger skulle oppfylle kravene til sikkerhetsnivå høyt etter eIDAS-regelverket. Staten stilte også krav om bistand til notifisering av løsningene for bruk på tvers av landegrensene.

Norske myndigheters forståelse av kravene i eIDAS 1.0 innebærer blant annet at elektronisk identifikasjon er strengt personlig, og at brukeren ikke kan overlate innloggingsinformasjon til andre. Kravet om at brukeren selv skal ha kontroll over sin eID, omtales gjerne som kravet om enekontroll, eller «sole control». For personer som ikke kan logge inn uten hjelp fra andre, kan slike vilkår innebære at de ikke får utstedt eID, eller at de kan bli fratatt en eID de allerede har. Dette gjelder blant annet enkelte personer med funksjonsnedsettelser og eldre som har behov for bistand.

Det har vært uenighet om hvordan kravene til enekontroll skal forstås, se blant annet Sivilombudets uttalelse i sak 2024/6302, avsnitt 97 flg. Spørsmålet som har vært reist er om kravene om enekontroll i eIDAS retter seg mot brukeren av eID, og innebærer at vedkommende ikke kan få bistand til innlogging, eller om kravene først og fremst er krav til systemene og retter seg mot utformingen av eID-løsningene. Spørsmålet er behandlet i juridisk litteratur, blant annet av flere forfattere i antologien «Bruk og misbruk av elektronisk legitimasjon»13.

Sivilombudet tar ikke i denne saken stilling til hvordan kravet om enekontroll i eIDAS-regelverket skal tolkes. Det er heller ikke nødvendig for vurderingen av departementets utredningsplikt. Spørsmålet er om departementet i tilstrekkelig grad undersøkte hvilke krav regelverket stilte, og hvilket handlingsrom staten hadde til å velge løsninger som også kunne benyttes av personer med behov for bistand til innloggingen.

Sivilombudet viser i denne sammenhengen til at eIDAS 1.0 ikke innebar noen generell plikt til å notifisere nasjonale eID-ordninger for grensekryssende bruk. Kravene i eIDAS 1.0 gjelder bare for eID-løsninger som skal notifiseres (meldes til EU-kommisjonen) for bruk på tvers av landegrensene, se posisjonsnotatet14 i forbindelse med gjennomføringen av forordningen i norsk rett. Kjørven og Wærstad skriver15 i antologien «Bruk og misbruk av elektronisk identifikasjon»:

«For det andre får eIDAS kun anvendelse på eID-systemer som er meldt til Kommisjonen, jf. artikkel 1. Det er imidlertid ingen plikt til å melde eID-systemer til Kommisjonen, og det er heller ingen plikt til å bruke eID-systemer som er meldt til Kommisjonen. Ei heller er det noen plikt etter eIDAS til å bruke elektroniske signaturer som oppfyller sikkerhetskravene til de ulike definerte nivåene i forordningen. Staten er derfor i sin fulle rett til å utvikle og bruke en eID-løsning somikke meldes til Kommisjonen, og som derfor overhodet ikke reguleres av eIDAS-forordningen.»

EØS-retten var ut fra dette ikke nødvendigvis til hinder for at staten valgte andre eID-løsninger, men staten valgte å stille krav om at løsningene skulle oppfylle kravene til sikkerhetsnivå høyt etter eIDAS.

Etter Sivilombudets syn burde departementet ha undersøkt nærmere hvilken betydning kravene i eIDAS-regelverket hadde for muligheten til å tilby innloggingsløsninger til personer som trenger bistand, og om staten hadde et handlingsrom til å velge eller stille krav til løsninger som i større grad ivaretok disse gruppenes behov. En slik vurdering måtte også omfatte hensynet til sikker identifisering, personvern og vern mot misbruk. Det er ikke med det sagt at staten uten videre kunne ha valgt løsninger med andre eller mindre omfattende sikkerhetskrav. Dette måtte vurderes ut fra hvilke krav til sikker identifisering som var nødvendig ut fra bruk av offentlige tjenester. Det fremlagte materialet viser ikke at disse spørsmålene ble tilstrekkelig utredet i forbindelse med anskaffelsen i 2021.

3.5.3 Beslutningen om å avslutte arbeidet med offentlig eID

Sivilombudet legger til grunn at det var gjennomført omfattende vurderinger knyttet til utviklingen av pass- og ID-kortprosjektet, og at hensyn til kostnader, gjennomførbarhet og risiko kunne gi grunn til å avslutte arbeidet med den konkrete eID-løsningen. Ombudet tar ikke stilling til om beslutningen om å avslutte prosjektet var riktig, eller om staten burde ha videreført utviklingen av en offentlig eID.

Staten hadde lenge planer om å utvikle en offentlig eID på høyeste sikkerhetsnivå, sammen med innføringen av nye pass og nasjonale ID-kort. I Prop. 66 L (2014–2015) ble det fremhevet at det offentlige tradisjonelt har hatt ansvar for borgernes fysiske legitimasjon, og at en offentlig eID ville kunne supplere de private løsningene. Et av formålene var å gi flere innbyggere tilgang til elektronisk identifikasjon på høyeste nivå og dermed til offentlige digitale tjenester.

Arbeidet med offentlig eID fortsatte i flere år. I hovedrapporten fra områdegjennomgangen av identitetsforvaltningen ble det lagt til grunn at en offentlig eID skulle innføres. I tilleggsrapporten fra desember 2019 ble det imidlertid anbefalt å avslutte arbeidet med løsningen. Anbefalingen var blant annet begrunnet i betydelige forsinkelser i pass- og ID-kortprosjektet, behovet for å redusere prosjektets kompleksitet og kostnader, og risikoen ved videre utvikling.

Den endelige beslutningen om å avslutte arbeidet med en offentlig eID ble truffet i juni 2021. I vårt brev 6. mai 2026 ba vi departementet utdype hvilke utredninger og overveielser som lå til grunn for at staten ikke selv skulle tilby innbyggerne eID på høyeste sikkerhetsnivå. Departementet henviste spørsmålene til Justis- og beredskapsdepartementet, som redegjorde nærmere for prosessen. Justis- og beredskapsdepartementet viste blant annet til at beslutningen fulgte etter «flere år med kapasitetskrevende kartlegginger, drøftelser og involveringer mellom ulike sentrale fagmiljøer». Departementet ga også uttrykk for at det ikke var «helt treffende» å beskrive statens behandling av spørsmålet om nytteverdien av offentlig eID på høyeste sikkerhetsnivå som et «(rent) internt og lukket budsjettspørsmål».

Det har imidlertid betydning for saken her at en offentlig eID var planlagt som et supplement til de private løsningene. Et av formålene var å gi flere innbyggere mulighet til å få elektronisk identifikasjon. Da arbeidet ble avsluttet, falt dette planlagte alternativet bort. Staten fortsatte dermed å være avhengig av private leverandører for å tilby eID på høyeste sikkerhetsnivå gjennom ID-porten.

I tilleggsrapporten fra områdegjennomgangen ble det lagt til grunn at en offentlig eID i tilknytning til pass og nasjonale ID-kort bare i begrenset grad ville redusere det digitale utenforskapet. Vi forstår det slik at dette bygger på at kravet om sole control ville gjelde tilsvarende for en offentlig eID. Sivilombudet kan imidlertid ikke se at det ble tilstrekkelig undersøkt hvilket handlingsrom staten hadde til å utforme en offentlig eID som også kunne benyttes av personer med behov for bistand til innlogging, herunder om det for en offentlig eID-løsning var nødvendig å stille krav om at vilkårene om «sole control» etter eIDAS. Dette hadde betydning for vurderingen av hvilke konsekvenser det ville få å avslutte arbeidet med den offentlige løsningen.

Av redegjørelsene Sivilombudet har mottatt, fremgår det ikke at myndighetene gjorde grundige vurderinger av hvilke konsekvenser dette ville få for innbyggere som ikke fikk eller kunne benytte de private eID-løsningene. Det fremgår heller ikke klart om det ble tilstrekkelig utredet hvordan behovene til disse gruppene kunne ivaretas på andre måter etter at arbeidet med offentlig eID ble avsluttet.

Etter Sivilombudets syn var dette spørsmål som det var grunn til å undersøke nærmere. Selv om det kunne være gode grunner til å avslutte utviklingen av offentlig eID i tilknytning til pass og nasjonale ID-kort, var det fortsatt behov for å vurdere hvordan formålet om å gi flere innbyggere tilgang til sikker elektronisk identifikasjon skulle ivaretas. Det var særlig viktig å undersøke om det fantes andre tiltak som kunne avhjelpe problemene for personer som ikke får eller kan benytte eID fra private leverandører.

Avgjørelsen om å avslutte arbeidet med offentlig eID må også ses i sammenheng med anskaffelsen av private eID-løsninger til ID-porten i 2021. Når staten ikke lenger planla å tilby et offentlig alternativ, fikk vilkårene for å få utstedt og benytte de private løsningene desto større betydning. Dette understreket behovet for å undersøke hvilke grupper som kunne falle utenfor, og om det var mulig å stille andre krav til leverandørene eller gjennomføre andre tiltak for å redusere hindringene.

3.5.4 Sivilombudets samlede vurdering av statens valg av eID-løsninger

Spørsmålet om hvem som har reell tilgang til offentlige digitale tjenester, er et offentlig anliggende. Som omtalt ovenfor har departementet et selvstendig ansvar for å undersøke og følge opp konsekvensene av de felles innloggingsløsningene staten har valgt. Dette gjelder også konsekvensene av at tilgangen til viktige offentlige tjenester på høyeste sikkerhetsnivå er avhengig av eID fra private leverandører. Når staten velger å basere innloggingen til viktige offentlige tjenester på elektronisk identifikasjon fra private leverandører, må myndighetene ta hensyn til hvilke konsekvenser dette får for innbyggernes tilgang til forvaltningen.

De private eID-leverandørene har også andre formål og interesser enn å sikre innbyggerne tilgang til offentlige tjenester. BankID benyttes eksempelvis i stor utstrekning til bank- og betalingstjenester. Kravene som stilles ved utstedelse og bruk, kan derfor være begrunnet i hensyn som knytter seg til disse tjenestene. Risikovurderinger og andre forhold knyttet til bank- og betalingstjenester kan få betydning for om en person får BankID, selv om vedkommende har behov for elektronisk identifikasjon for å benytte offentlige tjenester.

Det er ikke nødvendigvis sammenfall mellom hvilke vilkår som er nødvendige for å ivareta sikkerheten ved banktjenester, og hvilke vilkår som er nødvendige for sikker identifisering ved innlogging til offentlige tjenester. Det er heller ikke gitt at alle vilkår som de private leverandørene stiller, er nødvendige for å ivareta de kravene staten har til sikkerhet og autentisering. Etter sivilombudets syn burde departementet derfor ha undersøkt hvilke konsekvenser leverandørvilkårene hadde for innbyggernes tilgang til forvaltningen, og hvilket handlingsrom staten hadde til å stille krav som kunne redusere hindringene.

Sivilombudet understreker at hensynet til sikker identifisering, beskyttelse av personopplysninger og vern mot misbruk er tungtveiende. Disse hensynene kan begrunne vilkår som begrenser muligheten til å få eller bruke elektronisk identifikasjon. Det sentrale er at myndighetene må undersøke om kravene og løsningene samlet ivaretar de relevante hensynene på en forsvarlig måte, herunder hensynet til at innbyggerne skal ha reell tilgang til offentlige tjenester.

Etter sivilombudets syn har departementets utredning i flere sammenhenger vært utilstrekkelig. Sivilombudet har forståelse for at det var krevende å forutse hvor stor betydning ID-porten skulle få for innbyggernes dagligliv da portalen ble etablert i 2010‑2012. Digitaliseringen av både offentlig sektor og samfunnet ellers har hatt en rivende utvikling og vært omfattende. Når store samfunnsendrende tiltak som ID-porten gjennomføres, må det likevel forventes at staten på et tidspunkt utreder nærmere hvordan tiltakene påvirker ulike grupper i samfunnet og deres tilgang til forvaltningen. Etter hvert som problemene med digitalt utenforskap både har blitt større og mer kjent, måtte departementet forventes å utrede både hvordan den digitale infrastrukturen som er valgt påvirker tilgangen til forvaltningen og hvilke endringer som kan gjøres i for å avbøte problemene. Departementet burde ha vurdert hva som kunne gjøres fra sentralt hold, enten i rundskrivet, gjennom valg av innloggingsløsninger til ID-porten, eller på annet vis, for å unngå at digitaliseringen førte til vesentlig dårligere muligheter til å benytte offentlige tjenester for noen grupper.

Etter sivilombudets syn var det særlig ved anskaffelsen i 2021 behov for en slik utredning. På dette tidspunktet var konsekvensene av digitaliseringen og problemene med manglende eID godt kjent. Samtidig valgte staten på nytt løsninger som skulle benyttes ved innlogging til et stort antall offentlige tjenester, og som derfor hadde vesentlige konsekvenser for innbyggernes muligheter til å komme i kontakt med forvaltningen og ivareta sine rettigheter.

Anskaffelsen reiste dermed prinsipielle spørsmål og hadde slike konsekvenser for enkeltpersoner at utredningsinstruksen krevde en nærmere vurdering av hvilke grupper som ville bli berørt, hvilke hindringer de valgte løsningene kunne medføre, og hvilke alternative krav eller tiltak som kunne redusere problemene. Vurderingen måtte også omfatte hvilke sikkerhetshensyn som gjorde seg gjeldende, og hvordan disse kunne ivaretas samtidig med hensynet til digital inkludering.

Det fremlagte materialet viser ikke at disse spørsmålene ble tilstrekkelig utredet. Departementets fokus synes i hovedsak å ha vært rettet mot å anskaffe eID-er innenfor de kravene staten allerede hadde valgt å stille. Det er ikke dokumentert noen tilstrekkelig vurdering av om kravene departementet stilte til de private leverandørene kunne utformes annerledes, eller om det burde gjennomføres andre tiltak for å sikre at flere innbyggere fikk tilgang til offentlige digitale tjenester. Behovet for slike vurderinger ble ytterligere understreket av at staten samme år avsluttet arbeidet med en offentlig eID på høyeste sikkerhetsnivå.

Sivilombudet mener på denne bakgrunn at utredningen i forbindelse med anskaffelsen av eID-løsninger til ID-porten i 2021 ikke oppfylte kravene i utredningsinstruksen.

Problemene med manglende tilgang til eID er fortsatt aktuelle. Departementet har videreført avtalene fra 2021 uten at det fremgår at konsekvensene for grupper som ikke får eller kan benytte løsningene, er blitt tilstrekkelig undersøkt. Etter Sivilombudets syn er det kritikkverdig at departementet heller ikke i den senere oppfølgingen i tilstrekkelig grad har undersøkt hvilke muligheter staten har til å redusere hindringene.

Ombudet tar ikke stilling til hvilke konkrete krav staten burde ha stilt til leverandørene, eller om staten burde ha etablert en egen offentlig eID. Kritikken her gjelder at departementet ikke i tilstrekkelig grad har undersøkt og fulgt opp hvordan statens valg av innloggingsløsninger påvirker innbyggernes faktiske tilgang til forvaltningen. Dette er etter ombudets syn et ansvar som ikke kan overlates til de private leverandørene eller til det enkelte forvaltningsorgan.

3.6 Fullmaktsløsninger

Adgangen til å la seg bistå eller representere av en fullmektig er viktig for mange menneskers mulighet til å ivareta sine interesser i møte med forvaltningen. For parter i forvaltningssaker er retten til å benytte fullmektig lovfestet i forvaltningsloven.

For mennesker som ikke får eID på høyeste sikkerhetsnivå, forverres ofte situasjonen fordi mange forvaltningsorganer mangler tekniske løsninger for innlogging for fullmektiger. Med fungerende løsninger kunne fullmektigen ha logget inn med egen eID og representert personen som har gitt fullmakten. Slik situasjonen er nå, kan mennesker som ikke får logget inn selv, ofte heller ikke få digital tilgang ved hjelp av en fullmektig (f.eks et familiemedlem).

Et eksempel på problemene dette skaper, finnes i sivilombudets uttalelse i sak 2025/6916, som gjaldt mangelen på digitale fullmakts- og representasjonsløsninger i Nav. Uttalelsen beskriver de store problemene som foreldre til syke barn opplever i møte med Nav, fordi Nav ikke har tekniske løsninger som gjør at foreldre kan representere barnet sitt digitalt. Også andre brukergrupper opplever store problemer som følge av mangelen på fullmaktsløsninger i forvaltningen. Det gjelder ikke bare hos Nav, det er et generelt problem hos mange forvaltningsorganer.

I sitt første svarbrev til Sivilombudet i desember 2025 skrev departementet:

«Til orientering kan departementet opplyse om at det arbeides med en helhetlig fullmaktsløsning for de som ikke kan eller ønsker å være digitale. Denne skal etter planen være klar tidlig i 2026.»

I mai 2026 spurte vi derfor departementet om status, og ba opplyst hvordan den helhetlige løsningen fungerer eller vil fungere i praksis. Departementet beklaget at opplysningene som var gitt tidligere ikke var presise, og svarte at det riktige var at «en løsning for digital representasjon ved vergemål skal være tilgjengelig i løpet av 2026».

Mange av dem som trenger hjelp av fullmektig i kontakt med forvaltningen er imidlertid ikke under vergemål. En løsning som gjelder vergemål, dekker derfor bare en liten del av behovet.

I møte mellom Sivilombudet og Digdir 23. september 2026, fikk vi forståelsen av at arbeidet med en helhetlig statlig fullmaktsløsning har kommet noe lenger enn opplyst av departementet i juni. Vi fikk samtidig inntrykk av at det fortsatt gjenstår mye, og at det er langt igjen til en fungerende, helhetlig fullmaktsløsning som faktisk gir tilgang til alle forvaltningens digitale tjenester. Selv når/dersom en helhetlig fullmaktsløsning kommer på plass, vil den etter Sivilombudets syn ikke løse problemet med at så mange mennesker ikke selv kan logge inn til forvaltningens digitale tjenestetilbud. De aller fleste som ikke får eID på høyeste sikkerhetsnivå, har rettslig handleevne på alle livsområder. Med tanke på deres personlige autonomi er det problematisk om de skal være avhengig av fullmektig for å logge inn til forvaltningens digitale tjenestetilbud, for eksempel for noe så enkelt som å bestille eller avbestille en legetime på Helsenorge.

Mangelfull tilrettelegging for digital representasjon gjøre det vesentlig vanskeligere å benytte den lovfestede retten til å opptre ved fullmektig i møte med forvaltningen. Dette har betydning ved vurderingen av hvordan myndighetene samlet følger opp hindringer for digital tilgang.

Sivilombudet mener derfor at det er kritikkverdig at arbeidet med helhetlige digitale fullmakts- og representasjonsløsninger fortsatt ikke har ført til tilfredsstillende løsninger for dem som har behov for slik bistand. Dette gjelder særlig fordi problemene har vært kjent over tid, og fordi behovet for digital representasjon øker etter hvert som flere offentlige tjenester digitaliseres.

Samtidig understreker ombudet at fullmaktsløsninger ikke kan erstatte behovet for at den enkelte skal kunne benytte offentlige tjenester selv. Personer som har full rettslig handleevne, bør i størst mulig grad kunne ivareta egne interesser uten å være avhengige av hjelp fra andre. Det er derfor behov for både gode representasjonsløsninger og tiltak som gjør det mulig for flere å få selvstendig digital tilgang.

4. Sivilombudets konklusjon

Digitaliseringen av offentlig sektor har gitt store fordeler, både for innbyggerne og forvaltningen. Samtidig har utviklingen ført til at tilgangen til viktige offentlige tjenester i økende grad er avhengig av at den enkelte har og kan benytte elektronisk identifikasjon på et tilstrekkelig høyt sikkerhetsnivå.

Undersøkelsen har vist at denne utviklingen har skapt betydelige hindringer for mange mennesker. Selv om disse personene i mange tilfeller fortsatt formelt har mulighet til å benytte offentlige tjenester og ivareta sine rettigheter, kan det i praksis være vesentlig vanskeligere for dem enn for andre.

Sivilombudet mener at dette reiser grunnleggende spørsmål om hvordan staten ivaretar sitt ansvar overfor innbyggerne. Det er ikke tilstrekkelig at lovbestemte rettigheter formelt består, dersom måten offentlige tjenester er organisert på, gjør det uforholdsmessig vanskelig for enkelte grupper å benytte dem.

Staten har et særlig ansvar for å være oppmerksom på konsekvensene av egne systemvalg for personer som har begrensede muligheter til å benytte de digitale løsningene. Når slike problemer er kjent, må det forventes at myndighetene undersøker dem, vurderer mulige tiltak og følger opp arbeidet med å redusere hindringene.

Departementet har gjennom mange år gitt tydelige føringer om digitalisering og bruk av ID-porten, uten samtidig å legge tilstrekkelig vekt på behovet for tilgjengelige og tilfredsstillende alternativer. Adgangen til å reservere seg mot digital kommunikasjon gir ikke i seg selv tilfredsstillende muligheter til å kommunisere med forvaltningen, benytte offentlige tjenester og ivareta egne rettigheter. Departementet har heller ikke undersøkt godt nok hvordan valget av private eID-leverandører og deres vilkår påvirker innbyggernes tilgang til offentlige tjenester. Sivilombudet mener videre at departementet ikke i tilstrekkelig grad har undersøkt og fulgt opp hvordan føringene om digitalt førstevalg påvirker innbyggere som ikke kan benytte de digitale løsningene.

Gjennom Digdir har staten også valgt hvilke eID-løsninger som tilbys gjennom ID-porten, og hvilke krav som stilles til leverandørene. Selv om det enkelte forvaltningsorgan har ansvar for tilgjengeligheten til sine tjenester og for valg av sikkerhetsnivå, har departementet et selvstendig ansvar for sine valg av fellesløsninger og for å undersøke og følge opp konsekvensene av disse.

Sivilombudet mener at departementet ikke i tilstrekkelig grad har ivaretatt dette ansvaret.

Ved anskaffelsen av eID-løsninger til ID-porten i 2021 var problemene med manglende digital tilgang godt kjent. Etter ombudets syn skulle departementet ha sørget for en grundigere vurdering av hvilke grupper som ble berørt av leverandørenes vilkår, hvilke hindringer de valgte løsningene medførte, og hvilket handlingsrom staten hadde til å stille andre krav eller gjennomføre avhjelpende tiltak. Sivilombudet mener at utredningen av anskaffelsen i 2021 ikke oppfylte kravene i utredningsinstruksen. At staten i 2021 avsluttet arbeidet med en offentlig eID på sikkerhetsnivå høyt, understreket behovet for å undersøke hvordan behovene til dem som ikke fikk eller kunne benytte de private løsningene, skulle ivaretas. Ombudet tar ikke stilling til om det offentlige eID-prosjektet burde vært videreført, eller hvilke konkrete krav staten burde ha stilt til de private leverandørene.

Ombudet mener også at departementet på et langt tidligere tidspunkt burde ha tatt initiativ og bidratt til at kravene til sikkerhetsnivå ved innlogging til offentlige tjenester av det enkelte forvaltningsorgan ble vurdert også i lys av hensynet til tilgjengelighet. Det er blant annet spørsmål om sikkerhetsnivå i større grad kan differensieres avhengig av oppgave også innenfor den enkelte tjeneste eller forvaltningsorgan, og om det finnes muligheter til å redusere hindringene uten å tilsidesette nødvendige sikkerhetshensyn.

Behovet for digitale fullmakts- og representasjonsløsninger har også vært kjent lenge, uten at det er etablert tilfredsstillende løsninger på tvers av forvaltningen.

Sivilombudet har forståelse for at digitalisering reiser krevende spørsmål om sikkerhet, personvern, ressursbruk og organisering. Disse hensynene må ivaretas. De fritar imidlertid ikke myndighetene fra å undersøke og følge opp de betydelige hindringene enkelte grupper møter. Etter en samlet vurdering mener Sivilombudet at departementets mangelfulle oppfølging av disse problemene er kritikkverdig og ikke i samsvar med god forvaltningsskikk og hva man må forvente av forvaltningen.

Sivilombudet forventer at departementet tar et tydeligere ansvar for å sikre at den offentlige digitale infrastrukturen ikke i praksis fører til at enkelte grupper får vesentlig dårligere muligheter til å benytte offentlige tjenester og ivareta sine rettigheter. Ombudet ber departementet, i samarbeid med øvrige ansvarlige myndigheter, sørge for en samlet vurdering av hvilke tiltak som er nødvendige for å redusere hindringene. Vurderingen bør omfatte statens handlingsrom ved valg av eID-løsninger og krav til leverandørene, sikkerhetsnivåene for offentlige tjenester, muligheten for digital bistand og representasjon og behovet for tilfredsstillende ikke-digitale alternativer.

Sivilombudet ber departementet orientere ombudet om hvordan uttalelsen vil bli fulgt opp innen 1.mars 2027.

Fotnoter

  1. Fremtidens digitale Norge – Nasjonal digitaliseringsstrategi 2024-2030, s. 11 ↩︎
  2. Handlingsplan for auka inkludering i eit digitalt samfunn for perioden 2023-2026, s. 8 ↩︎
  3. Rapport om kunnskapsinnhenting for konseptvalgutredning (2026), s. 9 og 11 ↩︎
  4. Moe og Skaarup: “Digital inclusion – invisible work and grey
    zones for nurses, acting as frontline workers” BMC Health Services Research (2026) 26:240 ↩︎
  5. Uu-tilsynets sektortilsynsrapport for 2025-2026 “Er digitale helsetenester tilgjengelege for alle?” ↩︎
  6. Artikkelen “Kaos på krisemøte om BankID. Advarer om worst-case scenario” på Altinget 17. april 2026. ↩︎
  7. Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 910/2014 av 23. juli 2014 om elektronisk identifikasjon og tillitstjenester for elektroniske transaksjoner i det indre marked (“eIDAS 1.0”). ↩︎
  8. FOR-2000-02-18-108 ↩︎
  9. FOR-2016-02-19-184, i kraft 1. mars 2016 ↩︎
  10. H-2014-7, under overskriften «Bakgrunn». ↩︎
  11. H-2016-9, punkt 1.1 Digitalt førstevalg ↩︎
  12. Med «tjenesteeier» menes det enkelte forvaltningsorgan som benytter ID-porten, slik som Skatteetaten, Nav, Helsenorge m.fl. ↩︎
  13. Se Sivertsen, 2023: «Kontraheringsplikt for tilbydere av eID» og Kjørven/Wærstad, 2025: «Digitalt utenforskap og Diskriminering». Begge artiklene finnes i antologien «Bruk og misbruk av elektronisk identifikasjon» hos Karnov forlag på Lovdata. ↩︎
  14. EØS-notat 5. desember 2017. Se også s. 68 i tilleggsrapporten til områdegjennomgangen av identitetsforvaltningen i 2018, som er tilgjengelig på regjeringen.no ↩︎
  15. Kjørven og Wærstad (2025): «Digitalt utenforskap og diskriminering – I hvilken grad gir diskrimineringsregelverket og håndhevingen av dette et effektivt vern mot forskjellsbehandling på grunn av digitalt utenforskap som skyldes manglende tilgang til eID?» i antologien «Bruk og misbruk av elektronisk identifikasjon», Karnov forlag/Lovdata. ↩︎