Dispensasjon fra reglene om minste avstand til nabogrense

Saken gjaldt påbygging av ytterligere en etasje på en bolig som lå 3 meter fra nabogrensen. Klagerne mente at det ikke forelå «særlige grunner» til dispensasjon fra reglene om minste avstand til nabogrense.
Et forbud i loven mot bygging nærmere enn 4 meter fra nabogrensen innebar at lovgiver allerede hadde foretatt en avveining av interesser. Utgangspunktet er at borgerne skal kunne innerette seg i tiltro til dette byggeforbudet. Skal det gis dispensasjon fra lovregelen, er det ikke tilstrekkelig at hensynene bak bestemmelsen ikke blir skadelidende. Søkeren må i tillegg påvise positive grunner for dispensasjon. At tiltaket ikke ellers er i strid med lov eller plan utgjør ikke noen «særlig grunn» til dispensasjon fra avstandskravet. Det fremsto som usikkert om fylkesmannen hadde foretatt en tilstrekkelig vurdering av hvorvidt det forelå «særlige grunner» til dispensasjon i saken, og om alle hensynene fylkesmannen hadde vektlagt under dispensasjonsvurderingen var relevante. Fylkesmannen ble derfor bedt om å vurdere saken på nytt.
Etter en fornyet vurdering, opprettholdt fylkesmannen dispensasjonen med en noe annen begrunnelse. Ombudsmannen fant det ikke hensiktsmessig å gå videre med saken, men understreket at dette ikke betød at han gikk god for fylkesmannens synspunkter.

Tomten Y skal opprinnelig ha blitt skilt ut fra nabotomten X og overført til eierens sønn for å bygge bolig. Etter samtykke fra eieren av tomt X, ble boligen på tomt Y bygget bare 3 meter fra nabogrensen. En annen sønn overtok tomt X. Eiendommen Y ble senere solgt ut av familien, og de nye eierne søkte om «påbygg av 1. etg.» og «endring av fasade». Saken ble behandlet flere ganger i kommunen, som i sitt siste vedtak avslo å gi dispensasjon fra reglene om minste avstand til nabogrense, jf. plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl.) §§ 7 og 70 nr. 2. Etter klage fra tiltakshaver, ga imidlertid Fylkesmannen i Vestfold dispensasjon. Av vedtaket fulgte:

«Ved avgjørelsen legges vekt på at det kun er en svært liten del av det nye tiltaket (nederste del av takkonstruksjonen) som vil ligge innenfor 4-meters grensen. Denne delen ligger lavt i terrenget og vil ikke ha noen betydning for naboens utsiktsforhold. Videre legger vi vekt på at tiltaket ellers ikke er i strid plan- og bygningsloven eller kommuneplan. Tiltaket avviker ikke i fra andre boliger i området i forhold til høyde eller utforming. Ved å kreve en annen arkitektonisk løsning ved for eksempel å legge takoppløftet i øst-vest retning, eller utvidelse i ett plan mot vest, slik planutvalget antyder, vil dette være en mindre praktisk løsning som vil påføre tiltakshaver betydelige merutgifter. … Fylkesmannen har selvsagt forståelse for nabo som mister sin sjøutsikt fra uteplassen. Nabo har imidlertid sjøutsikt fra andre deler av tomten, og fra boligen og boligens terrasse. Nabo har også mulighet til å opparbeide ny uteplass med utsikt nærmere boligen. I et boligområde må en påregne en viss utvikling slik at eksisterende forhold som utsikt og solforhold endres.

Fylkesmannen vil bemerke at dersom takoppløftet i sin helhet legges 4 meter fra nabogrense, noe som fullt ut er mulig, vil tiltaket ikke kunne anses å komme ytterligere i strid med avstandsbestemmelsene og således ikke kreve dispensasjon. Omsøkte løsning er valgt av hensyn til det estetiske inntrykk av bygget, samtidig som virkningen mot nabo i øst vil være den samme.

Dersom Fylkesmannen hadde sluttet seg til planutvalgets vedtak om ikke å gi dispensasjon ville tiltakshaver kunne endre sin søknad slik at tiltaket ikke krever dispensasjon. Saken måtte da behandles etter plan- og bygningsloven § 70 nr. 1. …

Ut fra de momenter som er nevnt foran vil tiltaket ikke kunne avslås etter denne bestemmelsen. Ved avgjørelsen om dispensasjon legges også dette til grunn. Vi ser ingen grunn til å påføre tiltakshaver en ny søknadsprosess hvor resultatet er på det rene.»

På vegne av eierne av tomt X, klaget en advokat saken inn for ombudsmannen.

Saken ble oversendt fylkesmannen med spørsmål herfra, knyttet til hvilke «særlige grunner» til dispensasjon som forelå og hvordan disse var vurdert opp mot ulempene for naboen. Fylkesmannen ble også spurt hvorvidt det hadde betydning for saken at det ikke ble foretatt noen dispensasjonsvurdering da huset opprinnelig ble tillatt bygget nærmere nabogrensen enn 4 meter, ettersom dette var basert på samtykke fra naboen.

I svaret gjentok fylkesmannen vedtakets begrunnelse. Videre fremgikk:

«Avgjørende for Fylkesmannen var som det fremgår at utsiktstapet var fra klagers uteplass forholdsvis langt nord for boligen. Tiltaket berører ikke utsikten fra nabos bolig med terrasse. Samlet sett kom Fylkesmannen ut fra dette at det forelå slike “særlige grunner” at dispensasjon kunne gis.

… Dersom dispensasjon ikke ble gitt ville tiltakshaver, ifølge egen uttalelse, fremmet ny søknad hvor den nederste delen som ligger innefor 4 meters grensen tas bort. Den nye boligdelen ville således i sin helhet ligge 4 meter fra nabogrensen og ikke kreve dispensasjon. Fylkesmannen har ikke lagt nevneverdig vekt på dette idet en slik løsning krever ny byggesøknad, men nevner det som en orientering for å belyse at det er fullt mulig å heve bygningen uten at det krever dispensasjon. Vi har vanskelig for å se at en slik ny søknad kunne avslås.

… Boligen overstiger bl.a. ikke krav til utnyttelsesgrad, høyde eller estetikk. Vi mener at dette er et relevant hensyn som kan legges til grunn når en skal ta stilling til om det samlet sett kan anses å foreligge “særlige grunner”.

… En kan ikke forvente å beholde full sjøutsikt fra alle deler av sin eiendom i et etablert boligområde. Fylkesmannen fant ut fra dette at hensynet til tapt sjøutsikt ikke kunne få avgjørende betydning i vurderingen om det forelå “særlige grunner”.

… Tiltakshavers bygning ble opprinelig godkjent plassert nærmere nabogrense enn 4 meter. Dette ble gjort etter samtykke fra nabo. En forutsetning for godkjenningen var imidlertid at bygningen ikke ble høyere enn 4,5 meter og således ikke førte til tapt utsikt for nabo. Fylkesmannen har således ikke lagt vekt på dette samtykket i sin vurdering av å godkjenne takoppløftet.»

Fylkesmannens svar ble kommentert av klagernes advokat.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«Reglene om bygningens plassering fremgår av plbl. § 70:

«1. Bygningens plassering, herunder høydeplassering, … skal godkjennes av kommunen. …

2. Hvis ikke annet er bestemt i plan … skal bygning ha en avstand fra nabogrense … ikke under 4 meter.

 Kommunen kan godkjenne at bygning plasseres nærmere nabogrense enn nevnt i første ledd eller i nabogrense

a) Når eier (fester) av naboeiendommen har gitt skriftlig samtykke … »

For tilbygg og påbygg kommer loven til anvendelse på «de deler av byggverket som tiltaket omfatter», jf. plbl. § 87 nr. 2 annet ledd jf. første ledd bokstav c. Ettersom den omsøkte påbygningen er i strid med regelen om minste avstand til nabogrense, kreves dispensasjon fra avstandsregelen for at byggetillatelse skal kunne gis.

Plbl. § 7 første ledd første punktum lyder:

«Når særlige grunner foreligger, kan kommunen, dersom ikke annet er fastsatt i vedkommende bestemmelse, etter søknad gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser i denne lov, vedtekt eller forskrift.»

For å kunne dispensere fra regelen om minste avstand til nabogrense, må det således foreligge «særlige grunner». Dette innebærer som utgangspunkt at ingen har krav på å få innvilget en dispensasjonssøknad. I forarbeidene (Ot.prp. nr. 56 (1984-85) s. 101), er blant annet følgende uttalt om lovvilkåret:

«Uttrykket «særlige grunner» må ses i forhold til offentlige hensyn planlovgivningen skal ivareta. De særlige grunner som kan begrunne en dispensasjon er i første rekke knyttet til areal- og ressursdisponeringshensyn. …

Foreligger en overvekt av hensyn som taler for dispensasjon vil lovens krav være oppfylt og dispensasjon kan gis. I motsatt fall er lovens krav ikke oppfylt og dispensasjon kan ikke gis. De særlige grunner som taler for dispensasjon må naturligvis ligge innenfor rammen av loven.

De ulike bestemmelser og planer har som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess. Det skal derfor ikke være en kurant sak å fravike disse. …

Hensynet bak planvurderingene og de ulike bestemmelser vil også være av betydning for praktiseringen av dispensasjonsbestemmelsen. …»

I dom 15. februar 2007 la Høyesterett til grunn at «avgjørelsen beror på om det etter en konkret og reell vurdering av de faktiske forhold i saken er en overvekt av hensyn som taler for dispensasjon». Under henvisning til de foran siterte forarbeidene, la retten videre til grunn at «‘særlige grunner’ må vurderes i forhold til de hensyn som ligger bak planen».

Et forbud i loven mot bygging nærmere enn 4 meter fra nabogrensen innebærer at lovgiver allerede har foretatt en avveining av interesser. Det må da utvises tilbakeholdenhet med å dispensere fra dette. Når ingen mothensyn gjør seg gjeldende og det heller ikke foreligger forhold som taler for dispensasjon, bør det legges avgjørende vekt på at det er tale om dispensasjon fra et lovbestemt forbud. Skal det gis dispensasjon fra plbl. § 70 nr. 2, er det ikke tilstrekkelig at hensynene bak bestemmelsen ikke blir skadelidende. Søkeren må i tillegg påvise positive grunner for dispensasjon. En slik grunn må være tilstrekkelig spesifisert og klart angitt, og den må ligge innenfor de rammene plan- og bygningsloven setter.

I en sak gjengitt i ombudsmannens årsmelding for 1995 s. 224, om dispensasjon fra minste avstand til nabogrense for oppføring av terrasse, uttalte jeg:

«Jeg er således ikke enig med fylkesmannen i at «det må kunne foretas en avveining mellom den sjenansen den ene parten eventuelt vil bli påført mot de fordelene som dispensasjonssøkeren vil kunne oppnå». Siden det er tale om å dispensere fra lovbestemte avstandskrav, kan det vanskelig bli tale om en ren interesseavveining. I denne konkrete saken måtte således utgangspunktet etter min mening være at A hadde krav på å få beholde den lovbestemte 4 meters avstand til naboen, selv om fylkesmannen skulle mene at bygging nærmere ikke ville være til sjenanse. Jeg viser til at loven oppstiller et positivt vilkår for dispensasjon og at det er dispensasjonssøker som må kunne påberope seg «særlige grunner» for å få innvilget tillatelse. Det er videre grunn til å vise tilbakeholdenhet med å dispensere til fordel for utbygger på naboens bekostning når det gjelder forhold som det klart er tatt stilling til i loven.»

Tiltakshaver må kunne påvise relevante, klare og positive «særlige grunner» som taler for dispensasjon fra avstandsbestemmelsen. At tiltaket ikke påfører naboen tap av utsikt – eller bare påfører slikt tap fra uteplassen – utgjør ingen slik «særlig grunn». Dette vil bare være et moment ved vurderingen av om dispensasjon bør gis, når tiltakshaver har påvist at det foreligger positive grunner for dispensasjon. Det samme gjelder det forhold at det kun er en mindre del av det nye tiltaket som vil ligge nærmere nabogrensen enn 4 meter.

I vedtaket la Fylkesmannen i Vestfold til grunn at i «et boligområde må en påregne en viss utvikling slik at eksisterende forhold som utsikt og solforhold endres». Av svaret hit fremkom at en ikke kan «forvente å beholde full sjøutsikt fra alle deler av sin eiendom i et etablert boligområde» og at fylkesmannen ut fra dette fant at «hensynet til tapt sjøutsikt ikke kunne få avgjørende betydning i vurderingen om det forelå ‘særlige grunner’». At man må påregne en viss utvikling i boligområder slik at utsikt og solforhold endres, kan være et greit utgangspunkt når det gjelder fortetning innenfor de rammene som er stilt opp i lov og plan. Utgangspunktet blir imidlertid det motsatte når det gjelder bygging i strid med et lovfestet forbud. Da er det klare utgangspunkt at borgerne skal kunne innerette seg i tiltro til byggeforbudet som fremgår av loven.

At huset opprinnelig ble tillatt bygget nærmere nabogrensen enn 4 meter var basert samtykke fra naboen. Forvaltningen kan dermed ikke legge til grunn at det tidligere er blitt foretatt noen helhetlig vurdering etter plbl. § 7 av «særlige grunner» for å legge boligen nærme nabogrensen opp mot de ulempene dette påfører naboen.

Fylkesmannen har lagt til grunn at en alternativ søknad, der den delen av det omsøkte tiltaket som ligger nærmere nabogrensen enn 4 meter blir «kuttet», ville måtte bli godkjent etter plbl. § 70 nr. 1. Det fremstår som noe uklart hvor sentralt dette momentet var for fylkesmannens avgjørelse. Ut fra følgende uttalelse i vedtaket, kan jeg imidlertid vanskelig legge til grunn at fylkesmannen bare nevner dette som en orientering:

«… tiltaket [vil] ikke kunne avslås etter denne bestemmelsen. Ved avgjørelsen om dispensasjon legges også dette til grunn. Vi ser ingen grunn til å påføre tiltakshaver en ny søknadsprosess hvor resultatet er på det rene.»

En slik alternativ søknad ville også måtte vurderes etter «skjønnhetsparagrafen» i plbl. § 74 nr. 2. Etter denne bestemmelsen må tiltaket tilfredsstille «rimelige skjønnhetshensyn både i seg selv og i forhold til omgivelsene», og det «skal ha en god estetisk utforming … med respekt for naturgitte og bygde omgivelser». Det fremgår av vedtaket at «[o]msøkte løsning er valgt av hensyn til det estetiske inntrykk av bygget» og at «[t]iltaket avviker ikke i fra andre boliger i området i forhold til … utforming». Det er på denne bakgrunn ikke åpenbart at en slik alternativ løsning ville måtte bli godkjent etter plbl. § 74 nr. 2.

At tiltaket ikke ellers er i strid med lov eller plan utgjør ikke noen «særlig grunn» til å gi dispensasjon fra avstandskravet. Dersom det hadde vært i strid med andre bestemmelser, ville derimot ytterligere dispensasjoner vært påkrevd.

Ut fra det som fremgår ovenfor, kan det stilles spørsmål om fylkesmannen har foretatt en tilstrekkelig vurdering av hvorvidt det foreligger klare og positive «særlige grunner» til å dispensere i saken. Videre fremstår ikke alle hensynene som fylkesmannen har vektlagt under dispensasjonsvurderingen som relevante.

Etter gjennomgangen etterlater saken dermed «begrunnet tvil» om forhold av betydning i saken, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10. Jeg må derfor be fylkesmannen om å vurdere saken på nytt, i lys av mine synspunkter, med sikte på å klarlegge om det var rettslig grunnlag for å gi dispensasjon.

Tiltakshaverne har ikke vært part i ombudsmannssaken. De må derfor forelegges ombudsmannens uttalelse og gis anledning til å uttale seg. Ved en eventuell omgjøring av vedtaket, må reglene i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (fvl.) § 35 følges.

Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye vurderingen.»

Fylkesmannen vurderte saken på nytt og opprettholdt dispensasjonen med en noe annen begrunnelse. Eierne av tomt X klaget saken på ny inn for ombudsmannen. Etter en helhetsvurdering, fant ombudsmannen det ikke hensiktsmessig å gå videre med saken i forhold til fylkesmannen. Ombudsmannen understreket imidlertid at dette ikke innebar at han la til grunn, eller på annen måte gikk god for, de synspunktene fylkesmannen fremholdt under den nye vurderingen.