Oppsummering

Saken gjelder spørsmål om en sletting av en tidligere bostedsregistrering i Folkeregisteret er et enkeltvedtak med klagerett. Klager, som i 2011 ble registrert som bosatt i Norge, hadde mottatt en avgjørelse om at tidligere bostedsregistrering i Folkeregisteret ville bli slettet fordi den var registrert ved en feil. Feilen medførte, ifølge Skatteetaten, at vedtaket var ugyldig. Videre mente de at ettersom det var tale om et påbudsvedtak, innebar ugyldighet at vedtaket uten videre ble en nullitet. Skatteetaten mente at avgjørelsen om å slette registreringen ikke var et enkeltvedtak med klagerett.
Sivilombudet kom til at Skatteetatens avgjørelse om sletting var et enkeltvedtak med klagerett. Sivilombudet viste blant annet til at bostedsregistreringen ikke bare medførte plikter, men at det også samtidig hadde betydning for klagers rettigheter. Slettingen hadde dermed store konsekvenser for klager. De rimelighetshensynene som tradisjonelt har begrunnet at ugyldige påbudsvedtak uten videre anses som nulliteter, gjorde seg ikke gjeldende. Registreringen kunne ikke sies å være et spesielt tyngende eller byrdefullt vedtak. Hensynet til partens rettsikkerhet, forutberegnelighet og tilliten til forvaltningen, tilsa at avgjørelsen måtte fattes som et enkeltvedtak med klagerett.
Ombudet ba Skattedirektoratet om å sørge for at klager nå får behandlet sin klage over vedtaket om å slette hans tidligere bostedsregistrering. Ombudet ba om å bli orientert om Skatteetatens oppfølging av saken og om utfallet av klagebehandlingen.

1. Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) mottok i april 2025 en avgjørelse fra Skatteetaten om at registrering i Folkeregisteret som bosatt i Norge ville bli slettet. Bostedsregistreringen ville bli slettet fordi det var oppdaget at den tidligere registreringen var gjort ved en feil. I avgjørelsen skrev Skatteetaten at slettingen ville gjelde tilbake i tid, «slik at det i systemet vil være som om du aldri ble registrert bosatt i første omgang». Skatteetaten skrev videre at avgjørelsen om å slette registreringen ikke var et enkeltvedtak med klagerett, og at ugyldige vedtak, som regnes som nulliteter, ikke utløser klagerett.

Klageren ba 26. april 2025 om utsatt iverksettelse av slettingen, jf. forvaltningsloven § 42. Dette ble innvilget. Skatteetaten begrunnet dette med at det var god forvaltningsskikk, siden slettingen kunne ha store konsekvenser for klageren.

Advokat Møkkelgjerd klaget på vegne av klager på beslutningen om å slette registreringen 8. mai 2025. I brev 30. mai 2025 avviste Skatteetaten klagen under henvisning til at det ikke var klagerett på avgjørelsen. Det ble også vist til at det ikke var klagerett på avvisningsavgjørelsen. Samme dag fikk klager et brev om at hans registrering som bosatt i Folkeregisteret nå var slettet.

I klagen hit datert 12. juni 2025 anførte advokat Møkkelgjerd at beslutningen om å slette registreringen i Folkeregisteret var et enkeltvedtak, fordi det får klare konsekvenser for klagers rettigheter i Norge, og at det derfor bør gis klagerett på avgjørelsen.

2. Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke Skatteetatens behandling av klagers sak, herunder om avgjørelsen om å slette en tidligere registrering i Folkeregisteret må anses som et enkeltvedtak, som det er klagerett på.

De underliggende materielle spørsmålene i saken, herunder om bostedsregistreringen i 2011 var feil, var ikke en del av våre undersøkelser. Vi fant kun grunn til å se på Skatteetatens saksbehandling ved avgjørelsen om sletting av bostedsregistreringen.

I brev 4. juli 2025 stilte vi flere spørsmål til Skattedirektoratet. Vi spurte for det første om direktoratet anså avgjørelsen om å slette bostedsregistreringen i Folkeregisteret som et enkeltvedtak. Med henvisning til Skatteetatens argumentasjon om at en registrering i Folkeregisteret er et påbudsvedtak, fordi det etter folkeregisterloven §§ 4-2 og 6-2 er en plikt til å melde innflytting til Norge, spurte vi om det likevel kunne argumenteres for at registreringen også kunne karakteriseres som et begunstigende vedtak. Vi spurte om hvilke rettslige konsekvenser det får at registreringer som Folkeregisteret foretar regnes som påbudsvedtak.

Vi spurte til slutt hvilke rutiner Skatteetaten har for å avgjøre hvorvidt en registrering er et enkeltvedtak, som utløser klagerett. Vi spurte om rutinene var endret, og henviste til en tilsvarende sak ombudet tidligere hadde behandlet, der en omgjøring av tidligere registrering som bosatt ble behandlet som et enkeltvedtak og deretter klagebehandlet.

Skattedirektoratet svarte på vår undersøkelse 22. september 2025. De hadde ingen merknader til beskrivelsen av faktum i saken, og la til grunn at klager ble registrert som bosatt i Folkeregisteret første gang 16. juni 2011. På det tidspunktet skjedde ikke registreringene i Folkeregisteret på grunnlag av meldinger fra UDI, slik ordningen nå er. Slik direktoratet har forklart faktum, måtte klager i 2011 selv møte på skattekontoret for å melde innflytting og fremvise dokumentasjon på lovlig opphold. Det er opplyst at klagers opprinnelige flyttemelding med vedlegg er makulert, i samsvar med dagjeldende kassasjonsregler, ettersom det er mer enn 10 år siden flyttemeldingen ble registrert.  

Skattedirektoratet mente at slettingen av registreringen ikke var et enkeltvedtak. De viste til at Skatteetaten manglet rettslig grunnlag for å registrere klager som innflyttet til Norge på vedtakstidspunktet. Det underliggende vedtaket har da en innholdsmangel som leder til ugyldighet. Direktoratet svarte videre at Skatteetaten anser det ugyldige vedtaket om bostedsregistrering som en nullitet, fordi det må anses som et påbudsvedtak. Direktoratet viste til at det ikke er frivillig å stå bostedsregistrert i Norge, men at personer som flytter til Norge plikter å melde innflytting, jf. folkeregisterloven §§ 4-2 og 6-2. De viste videre til det tradisjonelle utgangspunktet i juridisk teori om at nulliteter (typisk ugyldige påbudsvedtak) faller bort uten at det fattes nytt enkeltvedtak. Det ble vist til at denne forståelsen var i samsvar med langvarig forvaltningspraksis i Folkeregisteret, jf. også folkeregisterhåndboken fra 2018 pkt. 2.6.2.2. Direktoratet la imidlertid til grunn at konstateringen av ugyldigheten skal være skriftlig.

Skattedirektoratet antok at deres praksis vil måtte endres når ny forvaltningslov trer i kraft, slik at det også ved ugyldige vedtak som er å anse som nulliteter, vil kreves omgjøringsvedtak (med klageadgang), jf. forarbeidene til ny forvaltningslov (Prop. 79 L (2024-2025)), punkt 23.4.4, hvor dette fremgår.

Skattedirektoratet mente at det ikke er rettskildemessig grunnlag for at det har betydning i vurderingen av angripelighet eller nullitet om parten selv oppfatter at en registrering eller manglende registrering er til gunst for vedkommende. 

Når det gjaldt rettslige konsekvenser av at de anser registrering som bosatt som et påbudsvedtak, svarte Skattedirektoratet at det generelle utgangspunktet er at innføring av opplysninger i Folkeregisteret ikke i seg selv er en rettsstiftende handling. Det er den underliggende beslutningen – i dette tilfelle den aktuelle oppholdstillatelsen – som danner grunnlaget for rettigheter og plikter. At sletting av registreringen indirekte kan få konsekvenser ved forvaltning av personens rettigheter eller plikter i relasjon til annet regelverk, kunne etter deres syn ikke medføre at avgjørelsen kunne anses angripelig. Hvilke konsekvenser tap av historisk registrering ville ha bakover i tid overfor andre myndigheter, måtte være et forhold mellom parten og de ulike aktuelle myndighetene.

Skattedirektoratet redegjorde videre for interne rutiner i Folkeregisteret der spørsmål om enkeltvedtak er omtalt. Rutinene var ikke nylig endret. Direktoratet påpekte at selv om en tidligere sak hadde blitt behandlet som et omgjøringsvedtak med klagerett i underinstansen, så var dette en feil, og det kunne ikke danne presedens for klagers sak.

Vi fikk oversendt interne rutiner for behandling av flytting innenlands og for flytting til Norge, som blant annet sier at det er skattekontoret som avgjør om, og i hvilken kommune, den som har meldt innflytting, skal registreres bosatt, jf. folkeregisterloven § 4-1 og § 4-2. En slik avgjørelse er ifølge rutinen et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2. De oppdaterte rutinene ga ikke generell veiledning utover dette.

Advokat Møkkelgjerd innga merknader til Skattedirektoratets svarbrev den 2. oktober 2025. Han viste blant annet til at plikt til å stå registrert som bosatt ikke er til hinder for at registeringen er et enkeltvedtak, jf. at forvaltningsloven § 2 definerer enkeltvedtak som en avgjørelse som er bestemmende for rettigheter og plikter. Han viste til at avgjørelsen om sletting er bestemmende for klagers rettsstilling, fordi den har fått følger for klagers avledede rettigheter.

I Skattedirektoratets siste merknader den 20. oktober 2025 presiserte de at de ikke bestred at det underliggende vedtaket om registrering av innflytting var et enkeltvedtak. De fastholdt at registreringsvedtaket var ugyldig på grunn av en innholdsmangel, og at det var snakk om et påbudsvedtak, som dermed regnes som en nullitet. Advokat Møkkelgjerd innga ikke ytterligere merknader i saken.  

3. Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet for Sivilombudet er om avgjørelsen om å slette klagers registrering som bosatt i Folkeregisteret er å anse som et enkeltvedtak, med den følge at det er klagerett.  

Skattedirektoratet har i svaret hit understreket at registreringen i Folkeregisteret av klager som bosatt, var uriktig. Advokat Møkkelgjerd har ikke bestridt dette. Ombudet har derfor lagt dette til grunn. Om det faktisk er korrekt at den opprinnelige registreringen var uriktig, har ikke vært en del av ombudets undersøkelse.

3.1 Rettslig utgangspunkt

3.1.1 Kort om enkeltvedtak

Om en avgjørelse er et enkeltvedtak eller ikke er bestemmende for hvilke av reglene i forvaltningsloven som gjelder. Forvaltningsloven kapittel IV-VI, om blant annet klagerett, får bare anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, se forvaltningsloven § 3, jf. § 28.

Enkeltvedtak er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b. Som enkeltvedtak regnes en «avgjørelse» som treffes «under utøving av offentlig myndighet», og som er «bestemmende for rettigheter eller plikter» til «en eller flere bestemte personer», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b.

Forvaltningen fatter en rekke avgjørelser som er enkeltvedtak. I kjernen av begrepet «utøving av offentlig myndighet» ligger avgjørelser om påbud, forbud, tillatelser og fritak. At avgjørelsen skal være «bestemmende», innebærer at den må stifte, endre eller oppheve en rett, plikt eller kompetanse.

3.1.1 Om avgjørelser fra Folkeregisteret

I folkeregisterhåndbokens nyeste versjon av 2024 står det at som et utgangspunkt vil registrereringer av opplysninger i Folkeregisteret, der Folkeregisteret ikke har vedtakskompetansen, ikke i seg selv være en rettsstiftende handling. Det er i slike tilfeller den underliggende beslutningen truffet av et annet forvaltningsorgan, som danner grunnlaget for personens rettigheter og plikter, og det er dette som må søkes endret dersom en person krever å endre en registrering.

Sivilombudet undersøkte i en tidligere sak, i uttalelse 29. januar 2018 (SOMB-2017- 2345), om det var klageadgang på Folkeregisterets avgjørelser om registrering, i større grad enn det som tidligere var lagt til grunn. Basert på svarbrev fra Skattedirektoratet 8. november 2017 konstaterte ombudet at det er klageadgang på blant annet avgjørelser som gjelder flytting, fødselsdato og D-nummer, fordi disse på en eller annen måte regulerer den registrertes materielle rettsstilling, og må regnes som et enkeltvedtak. Ombudet konstaterte i uttalelsen at det gjenstår noen typer registreringer hvor spørsmålet om klageadgang er mer usikkert. Vi viser til uttalelsen i sin helhet.

I svar 30. april 2018 skrev Skattedirektoratet, som oppfølging til uttalelse SOMB-2017-2345, at registreringer etter barnelova § 1 annet ledd vil være enkeltvedtak, fordi mor her har en meldeplikt til folkeregistermyndigheten. For vigsler har avgjørelser om å kjenne ekteskap ugyldig etter ekteskapsloven § 16 første ledd, blitt regnet som enkeltvedtak. Andre beslutninger etter barnelova og ekteskapsloven mente direktoratet forvaltes av den fagmyndighet som er satt til å forvalte de aktuelle reglene, for eksempel om farskap (Nav) og tvist om foreldreansvar (domstolene).

Det underliggende vedtaket i denne saken er fattet etter folkeregisterforskriften (FOR-2007-11-09-1268) § 4-2, som var gjeldende i 2011. Tilsvarende bestemmelse finnes i dag i folkeregisterloven § 4-2. Bestemmelsen inneholder flere vilkår som må være oppfylt for å kunne bostedsregistreres i Norge. Enkelte av vilkårene gir anvisning på konkrete og skjønnsmessige vurderinger. Folkeregistermyndigheten må blant annet vurdere hvorvidt innflytteren har sannsynliggjort at hensikten med oppholdet er varig bosetting i Norge. Det vises blant annet til omtalen av § 4-2 i siste utgave av folkeregisterhåndboken fra 2024, side 63. Det anses klart at registreringer om innflytting i Folkeregisteret er enkeltvedtak, idet de er bestemmende for enkeltpersoners rettigheter og plikter.

3.1.2 Om ugyldighet og følgene av ugyldighet

Det klare utgangspunktet for ugyldighet ved innholdsmangler følger av Høyesteretts dom HR-2016-2017-A avsnitt 73:

«Forvaltningsrettens klare utgangspunkt er at slike innholdsmangler medfører ugyldighet. Noen helt unntaksfri regel er dette likevel ikke, og det enkelte vedtak må vurderes konkret. Når det er aktuelt å statuere ugyldighet til ugunst for parten, har det blant annet betydning hvor lang tid som har gått og i hvilken grad parten har innrettet seg etter vedtaket, se Eckhoff/ Smith, Forvaltningsrett, 10. utgave, 2014 side 463.»

Reglene om ugyldighet i forvaltningsretten er i stor grad ulovfestede, og er utviklet gjennom rettspraksis og juridisk teori. Ugyldige enkeltvedtak kjennetegnes ved at de er beheftet med feil som har eller kan ha virket inn på vedtakets innhold. Dersom et enkeltvedtak er ugyldig, har forvaltningen kompetanse til å omgjøre vedtaket ved å fatte et nytt enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c. Bestemmelsen, eller forvaltningsloven ellers, sier ikke noe om den private partens rettsstilling inntil det skjer en formell omgjøring av et ugyldig vedtak. Det har i juridisk teori vært vanlig å skille mellom ugyldige enkeltvedtak som man uten videre kan se bort fra (nulliteter), og vedtak som gjelder inntil ugyldigheten fører til at vedtaket for eksempel blir omgjort (angripelige vedtak). Det er uenighet i juridisk teori om en annullering av et ugyldig vedtak er å regne som et enkeltvedtak eller ikke.

Dersom det ugyldige vedtaket er tyngende (for eksempel et påbud), er det ifølge Eckhoff og Smith som hovedregel en nullitet. Det ville være lite rimelig om den som rammes av et ulovlig påbud eller forbud, måtte gå til rettsak eller ny forvaltningssak for å få det underkjent, og i mellomtiden være tvunget til å rette seg etter det, se Forvaltningsrett (12. utg., 2022), side 500. Eckhoff og Smith anser ugyldige begunstigende vedtak (for eksempel tillatelser) som angripelige, slik at de står ved lag inntil de eventuelt blir satt til side ved nytt forvaltningsvedtak etter forvaltningsloven § 35 eller ved dom. Det er rimelig at man bør kunne stole på en tildelt rettighet – i alle fall inntil videre.

Eckhoff og Smith anser videre at en omgjøring av et ugyldig vedtak kun er et enkeltvedtak dersom vedtaket som blir omgjort er angripelig, se Forvaltningsrett, side 330. Nulliteter, som fra starten av er virkningsløse, trenger etter deres syn ikke å omgjøres. Forvaltningen kan likevel slå fast at et slikt vedtak er ugyldig for å skape klarhet, men dette anser de da ikke som et enkeltvedtak.

Det samme utgangspunktet som gjelder angripelige vedtak og nulliteter er vist til i NOU 2019: 5 og forarbeidene til ny forvaltningslov, Prop. 79 L (2024-2025), punkt 23.4.1. Til tross for at dette er det tradisjonelle utgangspunktet i juridisk teori, har flere tatt til orde for at skillet mellom angripelige vedtak og nulliteter bør tillegges mindre vekt, og at det ikke nødvendigvis er avgjørende for hvilke saksbehandlingskrav som gjelder når det treffes ny avgjørelse som konstaterer ugyldighet. Se blant annet Bernt/Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett bind 1, 2006, punkt. 5.4.2, Graver, Alminnelig forvaltningsrett, (5. utg. 2019), s. 570-571, og Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011), s. 567.

Departementet viste også i Prop. 79 L (2024-2025) punkt 23.4.4 til at begrepene «nullitet» og «angripelighet» først og fremst er å anse som hjelpebegreper, og at skillet kun er et utgangspunkt, der det vil være unntak i begge retninger. Til bestemmelsen om ugyldighet i den nye forvaltningsloven (§ 74), uttaler departementet i proposisjonens punkt 23.5.4.1 følgende:

«[…] Ugyldige vedtak skal enten oppheves eller endres både i de tilfellene der det er snakk om vedtak som parten i utgangspunktet kan innrette seg etter frem til vedtaket blir opphevet eller det fattes et nytt vedtak, og i tilfellene der vedtakene i tråd med tradisjonell oppfatning er å anse som nulliteter. Selv om det i sistnevnte tilfeller kan være mer naturlig å snakke om konstatering av ugyldighet i stedet for opphevelse, vil dette dermed også være omfattet av bestemmelsen. Departementet foreslår uansett at de samme saksbehandlingsreglene skal gjelde uavhengig av om det opprinnelige vedtaket bør anses som angripelig eller en nullitet, se punkt 23.5.4.3 nedenfor.»

Når ny forvaltningslov trer i kraft, vil altså en avgjørelse om oppheving eller endring av et ugyldig enkeltvedtak, måtte fattes etter saksbehandlingsreglene som gjelder for enkeltvedtak uavhengig av om det tradisjonelt anses angripelig eller ikke, jf. ny forvaltningslov § 74 tredje og femte ledd (ikke i kraft).

3.2 Vurdering av klagers sak

Det er klart at det underliggende vedtaket fra 2011 om registrering som bosatt i Norge var et enkeltvedtak. Spørsmålet er om slettingen av bostedsregistreringen, som ble foretatt i 2025, også var et enkeltvedtak med klagerett.

Skattedirektoratet har vist til at det opprinnelige enkeltvedtaket om å registrere klager som innflyttet til Norge er ugyldig på grunn av en innholdsmangel. Etter deres syn faller det da bort uten at det fattes nytt enkeltvedtak ettersom det er et påbudsvedtak og dermed en nullitet.

Etter ombudets syn er en kategorisering av et vedtak som et påbudsvedtak, eller en nullitet, ikke i seg selv avgjørende for om det kan regnes som et enkeltvedtak. Ombudet oppfatter at sondringen mellom nulliteter og angripelighet i stor grad er å regne som et utgangspunkt eller hjelpebegreper. Skillet har sin verdi ved at det synliggjør typetilfeller og de hensyn som har betydning ved vurderingen av hvilke saksbehandlingsregler som bør komme til anvendelse når det skal konstateres ugyldighet.

Ombudet viser til at rimelighetshensyn er begrunnelsen for utgangspunktet om at tyngende påbudsvedtak uten videre kan anses som nulliteter. Det er urimelig for den som rammes av et ugyldig påbud å måtte fortsette å forholde seg til det frem til rettsvirkningen blir konstatert ved en beslutning fra forvaltningen eller ved en dom. Dersom et typisk påbudsvedtak faller bort (blir en nullitet), vil den private part sjelden ha interesse av å påklage dette, all den tid ugyldigheten i de fleste tilfeller vil komme hen til gode. Etter Sivilombudets syn passer ikke en slik begrunnelse uten videre på gjeldende sak.

Et påbudsvedtak kjennetegnes ved at det pålegger den vedtaket retter seg mot å gjøre noe. Som direktoratet har påpekt, er det er en plikt for borgere å stå som bosatt i Folkeregisteret. Plikten følger imidlertid av loven (folkeregisterloven § 6-2), og ikke av selve vedtaket. Når man først er registrert som bosatt i Norge, og har fått et vedtak, medfører imidlertid vedtaket andre plikter, blant annet til å melde fra om flytting, om fødsler (om jordmor eller lege ikke er til stede) og om førstegangs navnevalg for nyfødte.

Selv om en registrering om å stå som bosatt i Norge medfører plikter, kan det vanskelig sies å være et svært tyngende påbud for den det gjelder. Vedtaket er ikke sammenlignbart med de typiske ugyldige tyngende påbudsvedtakene man finner eksempler på fra rettspraksis – vedtak som det ville være urimelig for den rammede å måtte forholde seg til frem til ugyldighet ble konstatert ved en avgjørelse/dom. Ombudet viser blant annet til Rt-1978-1259, HR-2019-2282-U og HR-2019-2400-A. I Rt-1978-1259 uttalte førstvoterende på side 1259-1260 at den tiltalte ikke kunne «straffes for overtredelse av vegtrafikkloven § 24 første ledd dersom politiets beslutning om å inndra hans førerkort må anses ugyldig.» De to sistnevnte dommene omhandlet et innreiseforbud. Det ble i HR-2019-2400-A avsnitt 30 uttalt at «[n]år et vedtak som pålegger byrder eller setter forbud – som et innreiseforbud – er ugyldig, har den forbudet retter seg mot, som hovedregel ikke plikt til å respektere forbudet, og kan dermed ikke straffes for å overtre det.»

Å stå som bosatt i Folkeregisteret har, i tillegg til å pålegge plikter, indirekte konsekvenser for andre typer rettigheter, for eksempel ved at opplysningene som står oppført i Folkeregisteret nyter stor troverdighet ved saksbehandling hos andre offentlige myndighetsorganer. I tillegg til å medføre plikter, åpner bostedsregistreringen dermed i praksis for å søke om andre rettigheter eller tjenester fra det offentlige. Som klager selv har nevnt, har slettingen av registreringen for eksempel medført at han ble fjernet fra fastlegens liste.

Siden vedtaket om bostedsregistrering i realiteten både pålegger plikter og medfører andre typer rettigheter for klager, passer det ikke å kategorisere det som et påbudsvedtak. Det kan da heller ikke være riktig at vedtaket ved ugyldighet uten videre kan falle bort, uten at det fattes et nytt enkeltvedtak.

Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven har som formål å sikre at saker forberedes godt og at riktige vedtak treffes. De skal også sikre forutsigbarhet for alle som forholder seg til forvaltningen, og sikre at partene får en reell mulighet til å ivareta sine rettigheter og plikter, og til å fremme sine synspunkter. Reglene i kapittel IV-VI gjelder bare for enkeltvedtak. Forvaltningsloven fastsetter visse minstekrav til saksbehandlingen ved enkeltvedtak, men er ikke til hinder for at forvaltningen behandler en sak på en mer betryggende måte enn det loven foreskriver, se for eksempel om dette i NOU 2019: 5 punkt 11.2.

Hensynene bak saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak tilsier at der en avgjørelse kan tenkes å få store konsekvenser for den det gjelder, eller påvirke den private partens rettigheter, må denne avgjørelsen fattes på en betryggende måte. Spesielt gjelder dette ved en endring av et enkeltvedtak som parten allerede har forholdt seg til, og der det ikke er klart at en endring eller oppheving av enkeltvedtaket utelukkende vil komme den private parten til gode. Det bør blant annet gis forhåndsvarsling, og det bør gis mulighet til en to-instansbehandling, slik klagereglene legger opp til.

Sivilombudet har merket seg at Skatteetaten ga klager utsatt iverksettelse av slettingen, slik at han kunne komme med merknader. Dette ble begrunnet blant annet med god forvaltningsskikk, og at «slettingen kan ha store konsekvenser» for klager. Skatteetaten har dermed allerede, av hensyn til eventuelle konsekvenser av sletting for parten, gått ut over de minstekravene som de selv mente seg ubundet av etter forvaltningsloven.

Som nevnt over i punkt 3.1.2 har flere i juridisk teori tatt til orde for at der forvaltningen finner grunn til å avklare rettstilstanden ved en formell og skriftlig avgjørelse, slik som Skatteetaten har gjort i klagers sak, bør det på samme som ved andre lovbundne vedtak om enkeltpersoners rettigheter og plikter, følge reglene om enkeltvedtak, jf. Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5.utg. 2011), s. 567, Frihagens forvaltningsrett bind 1, 2006, s. 136, og Graver, Alminnelig forvaltningsrett, (5. utg. 2019), s. 570-571. I forarbeidene til bestemmelsen om ugyldighet i den nye forvaltningsloven, uttaler departementet at alle avgjørelser som stadfester ugyldighet bør fattes etter de samme saksbehandlingsreglene, uavhengig av om det underliggende vedtaket tradisjonelt anses som et angripelig vedtak eller en nullitet. Vurderingene i forarbeidene viser at de reelle hensyn som taler for en lik behandling av ugyldige vedtak har vært utslagsgivende for at lovgiver nå ønsker å lovfeste dette. Dette sikrer forutsigbarhet, likhet og tillit til forvaltningens behandling av ugyldige vedtak.

Skattedirektoratet har i sitt svar tilsynelatende forutsatt at å oppheve det ugyldige vedtaket ved et enkeltvedtak er ensbetydende med at vedtaket kun kan gis rettsvirkning fra dagens tidspunkt. Til dette bemerker ombudet at å behandle et vedtak som angripelig, eller å fatte et opphevelsesvedtak som et enkeltvedtak, ikke utelukker at det kan gis ugyldighetsvirkning allerede fra starten av vedtaket. Det vises til uttalelser i juridisk teori om at et ugyldig tradisjonelt «angripelig vedtak» vil kunne få virkning «som en nullitet», for eksempel der den private parten ikke har vært i aktsom god tro. Det vises igjen til det klare utgangspunktet som følger av HR-2016-2017-A avsnitt 73, og den konkrete vurdering som må gjøres ved vurdering av ugyldighet.

Ombudet mener at rimelighetshensynene som tradisjonelt begrunner at ugyldige påbudsvedtak uten videre anses som nulliteter, som ikke trenger å fattes som enkeltvedtak, ikke gjør seg gjeldende i denne saken. Sivilombudet viser til at bostedsregistreringen medførte plikter, men at den samtidig indirekte muliggjorde tilgangen til andre rettigheter i samfunnet. Slettingen hadde derfor store konsekvenser for klager. Vedtaket kan videre vanskelig sies å være et spesielt tyngende eller byrdefullt vedtak. Hensynet til partens rettsikkerhet og tilliten til forvaltningen, tilsier da at avgjørelsen må fattes som et enkeltvedtak med klagerett, på lik linje med andre vedtak om enkeltpersoners rettigheter og plikter. Dette bør gjelde uavhengig av om det underliggende vedtaket tradisjonelt har blitt omtalt som et angripelig vedtak eller en nullitet.

Konklusjon

Ombudet er kommet til at Skatteetatens avgjørelse om sletting av bostedsregistreringen var et enkeltvedtak med klagerett. Ombudet ber Skattedirektoratet om å sørge for at klager nå får behandlet sin klage over vedtaket om å slette klagers tidligere bostedsregistrering. Ombudet ber om å bli orientert om Skattedirektoratets oppfølging av saken og om utfallet av klagebehandlingen.