Sakens bakgrunn
I februar 2016 ble A (klager) utsatt for vold som resulterte i blodutredelser i hodet og hjernerystelse. I mars samme år ble hun også truet av samme gjerningsperson. Truslene gikk ut på at nakenbilder og/eller filmer av henne ville bli lagt ut på Internett hvis hun ikke tok abort. Barnefar/bidragspliktig er domfelt for forholdene, og for å ha foretatt seksuell handling med klager uten hennes samtykke.
Av åpenbare grunner var det ikke mulig for klager å kontakte barnefar for å få i stand en avtale om barnebidrag for deres felles barn. Etter at barnet ble født i 2016, fremmet hun derfor søknad til Nav om forvaltningsmessig fastsetting av barnebidrag. Søknaden ble ikke behandlet før 26. mars 2018, fordi saken med å endelig fastslå farskapet hadde trukket ut i tid. I vedtaket om barnebidrag kom Nav til at bidragspliktiges inntekt var så lav at han ikke kunne pålegges å betale bidrag. For behandlingen av søknaden måtte klager likevel betale et gebyr til Nav på 1130 kroner.
A klaget over flere sider ved vedtaket. Blant annet mente hun at det i denne saken var urimelig å pålegge henne gebyr fordi fastsetting gjennom Nav er hennes eneste mulighet til å få fastsatt barnebidrag. Siden bidragspliktig er ilagt besøks- og kontaktforbud etter voldshendelsene i 2016, vil klager også i fremtiden være avhengig av å fremme søknader til Nav for å få klarhet i når bidragspliktig har kommet i full jobb og blir i stand til å betale barnebidrag.
Vedtaket om å ilegge henne søknadsgebyr ble fastholdt av Nav Klageinstans 11. september 2018. Klageinstansen kom til at det forhold at bidragspliktige er dømt for vold mot bidragsmottaker, ikke er en tilstrekkelig grunn for å frita henne fra gebyrplikt.
A klaget hit 15. oktober 2018 og ba om Sivilombudsmannens vurdering av spørsmålet. Hun viste til bestemmelsen i barneloven § 70 med tilhørende forskrift hvor det fremgår at Nav kan unnlate å ilegge gebyr i tilfeller der det «åpenbart vil være urimelig». Hun viste også til at Nav Klageinstans ikke hadde tatt stilling til hennes anførsel om at det måtte ses hen til at partene i bidragssaken ikke hadde lov til å ha kontakt på grunn av et besøk- og kontaktforbud ilagt av politiet etter voldsepisoden.
Våre undersøkelser
Etter å ha innhentet og gjennomgått sakens dokumenter tok vi saken opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet i brev 9. november 2018. Vi ba direktoratet redegjøre for praksis knyttet til regelen om fritak i tilfeller hvor gebyrplikt ville være åpenbart urimelig. Vi ba også om en nærmere begrunnelse for hvorfor fritak fra gebyrplikt ikke var aktuelt i klagers sak, når det var klart at gebyret ikke var egnet for å motivere henne til å inngå en privat avtale med bidragspliktig.
Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte i brev 17. januar 2019. En gjennomgang av alle klagesaker på gebyr fra 2016 viste at vedtak om gebyr svært sjelden omgjøres i en klageomgang, og at de få omgjøringene som gjøres i all hovedsak skyldes at Nav har beregnet inntekten feil i det påklagede vedtaket. Gjennomgangen viste også at anførslene om at en situasjon er såpass spesiell at den må omfattes av unntaksbestemmelsen, kan deles inn i tre hovedkategorier:
- Den ene parten anfører at det er den andre parten som har satt frem krav om offentlig fastsettelse/endring av bidrag eller er misfornøyd med resultatet.
- Anførsler om at parten ikke har økonomi til å betale ilagt gebyr.
- Anførsler om at det av ulike grunner ikke er mulig å inngå privat avtale om bidrag med den andre parten. Slike anførsler begrunnes vanligvis i at det er et høyt konfliktnivå mellom partene. I en del av disse tilfellene har det vært nylig eller tidligere voldsbruk mellom partene.
Nav anser ingen av disse typetilfellene som tilstrekkelig for å innvilge gebyrfritak etter forskriften § 3. Videre svarte direktoratet at de var enig i Navs vurdering av at klager ikke skulle innvilges fritak fra gebyr. Det ble vist til at unntaksbestemmelsen kun skal brukes i svært spesielle tilfeller. Vold eller mishandling kan etter direktoratets syn ikke anses som tilstrekkelig grunn til at partene skal unntas fra å betale gebyr. Lovgivers intensjon med bestemmelsen er at den skal være en snever unntaksbestemmelse. En regel hvor høyt konfliktnivå mellom partene vil frita fra gebyr, vil ifølge direktoratet være vanskelig å praktisere da dette må innebære at saksbehandlere i Nav må foreta en skjønnsmessig vurdering av graden av konflikt og vold mellom partene. Det vil blant annet være vanskelig å vurdere hvor lenge etter volden fant sted, Nav skal anse slike handlinger tilstrekkelig til å unnta en av partene fra å betale gebyr.
Klager fikk oversendt redegjørelsen fra direktoratet, men har ikke hatt ytterligere merknader til saken.
Ombudsmannens syn på saken
Etter barnelova § 66 plikter foreldrene etter evne å sørge for sine barn. Når ikke begge foreldrene har daglig omsorg for barnet, kan foreldrene inngå avtale om barnebidrag, jf. barnelova § 70. Barnebidrag er i utgangspunktet et privatrettslig anliggende. Fordi foreldresamarbeid i en del tilfeller kan være svært krevende, og fordi samarbeidsvansker mellom foreldrene ikke bør gå på bekostning av barnets rett til å bli forsørget, er det likevel åpnet for at Nav kan fastsette bidraget for foreldrene. Slik fastsetting utløser en plikt for partene til å betale gebyr til staten, jf. forskrift om gebyr for offentlig fastsettelse av barnebidrag § 1.
Formålet med gebyrplikten er todelt. Dels skal den motivere partene til å inngå private avtaler om bidrag, men ordningen er også begrunnet med at det ikke er rimelig at det offentlige skal administrere ordningen gratis. Fritak for gebyr gis derfor kun helt unntaksvis, jf. forskriften § 3. Blant annet kan Nav unnlate å ilegge gebyr i tilfeller der gebyrplikt «åpenbart ville være urimelig».
Spørsmålet i denne saken er om det forhold at bidragspliktig er dømt for vold og trusler mot bidragsmottaker, og at hun derfor ikke har noen mulighet til å inngå privat avtale om barnebidrag, gjør det «åpenbart urimelig» å pålegge henne gebyr for saksbehandlingen hos Nav.
Som arbeids- og velferdsdirektoratets gjennomgang av tidligere saker klart viser, praktiserer Nav unntaket i forskriftens § 3 som en svært snever unntaksregel. Også forskriftens formulering om at ileggelse av gebyr må være «åpenbart urimelig» før Nav kan innvilge fritak, viser at unntaksregelen må praktiseres strengt. En naturlig språklig forståelse av bestemmelsen innebærer at det ikke bare må være urimelig å ilegge gebyr – det må også være forhold ved saken som gjør at den skiller seg ut fra øvrige saker ved at ileggelse av gebyr «åpenbart» er urimelig.
Høyt konfliktnivå mellom partene, herunder tilfeller av vold og mishandling, er dessverre ikke en uvanlig årsak til at partene ber om bistand fra Nav til å fastsette barnebidrag. Som nevnt ovenfor er det nettopp fordi partene i slike saker ikke kan forventes å komme til enighet om bidrag, at myndighetene har åpnet for muligheten til få bidraget fastsatt av Nav. Selv om det i mange av disse sakene er urealistisk å vente at et gebyr vil motivere partene til å inngå privat avtale om barnebidrag, vil likevel en del av formålet med ordningen tilsi gebyrplikt. Ombudsmannen kan dermed vanskelig se at det at partene i en bidragssak ikke kan forventes å ha kontakt, kan være en tilstrekkelig grunn til at det er åpenbart urimelig å pålegge partene søknadsgebyret.
Som Arbeids- og velferdsdirektoratet har redegjort for i brevet hit, er det ikke noe som tyder på at lovergivers intensjon har vært at gebyr kan unnlates når det er forholdet mellom partene som alene er grunnen til at partene ikke kan komme frem til en privat avtale. En regel om at Nav skal måtte vurdere når konfliktnivået mellom partene er tilstrekkelig høyt til at privat avtale er umulig, fremstår som både lite hensiktsmessig og problematisk.
Ombudsmannen har etter dette ikke grunnlag for å rette innvendinger mot Arbeids- og velferdsetatens generelle forståelse av unntaksbestemmelsen, eller den konkrete klageavgjørelsen fra Nav Klageinstans.
Konklusjon
Nav kan unnlate å ilegge søknadsgebyr i barnebidragsfastsettelsessaker hvor gebyrplikt ville vært «åpenbart urimelig». At partene ikke kan forventes å ha kontakt på grunn av konfliktfylt forhold mv., er ikke tilstrekkelig grunn til ikke å ilegge gebyr. Ombudsmannen er enig i Arbeids- og velferdsdirektoratets forståelse av regelverket. Det er på denne bakgrunn ikke grunnlag for rettslige innvendinger mot Navs vedtak om å ikke innvilge gebyrfritak.