Sakens bakgrunn
A og B, klagerne, er begge medlemmer av Engerdal fjellstyre. Før et fjellstyremøte henvendte de seg til fjellstyret og opplyste at de anså seg som inhabile. Det ble vist til at fjellstyrets årsbudsjett skulle behandles og at fjellstyret som en del av budsjettsaken, skulle fastsette priser på elgjakt for 2012. A mente at han måtte anses som part i saken, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 6 første ledd bokstav a, da hans jaktlag var inne i en avtalt kontraktsperiode med fjellstyret om elgjakt. B mente at hun måtte anses inhabil, da hennes svigerfar jaktet på statsallmenningen. Begge erklærte seg også inhabile etter forvaltningsloven § 6 annet ledd.
I fjellstyremøtet ble det konkludert med at et fjellstyremedlem som deltar i elgjakt på statsallmenningen, ikke vil være inhabil til å delta i fjellstyresaker som berører elgjakt.
Klagerne mente fortsatt at de var inhabile, og klaget på fjellstyrets behandling av saken. Det ble blant annet uttalt at fjellstyrets prisfastsetting berører de med inngått elgjaktkontrakt, betydelig rent økonomisk, og det ble vist til lov 6. juni 1975 nr. 31 om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmeningane § 10 første ledd og Håndbok for fjellstyrer.
Fjellstyret ba om Norges Fjellstyresambands syn på saken. Fjellstyresambandet innhentet uttalelse fra advokat, som under noe tvil kom til at det måtte legges vekt på hensynet til interesserepresentasjon og at reglene om inhabilitet måtte tolkes liberalt. Det ble konkludert med at klagerne mest sannsynlig ikke var inhabile.
Fjellstyret oversendte saken til Direktoratet for naturforvaltning. I avgjørelsen derfra viste direktoratet til advokatens redegjørelse og var enig i hans vurderinger og konklusjon. Det ble lagt avgjørende vekt på at «ordningen med interesserepresentasjon legger andre føringer for habilitetsvurderingene enn i styrer hvor representantene er valgt uten en slik binding». Direktoratet viste til at inhabilitet lett oppstår når noen oppnår en særbegunstigelse, og at dette i styrer med interesserepresentasjon, må forstås snevert og langt på vei slik at inhabilitet bare oppstår når vedtaket enten konkret omfatter noen få nærmere spesifikke personer, eller rent faktisk bare omfatter et fåtall personer. Habilitetsvurderingen av de to klagerne var noe forskjellig, og avgjørelsen av habilitetsspørsmålet for A var vanskeligere. Klagen ble imidlertid ikke tatt til følge for noen av klagerne, som brakte saken inn for ombudsmannen.
Undersøkelsene herfra
I brev herfra ble Direktoratet for naturforvaltning bedt om å vurdere om Bs svigerfar og A var å anse som parter i saken om fastsetting av pris på elgjakt, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 2 første ledd bokstav e. Direktoratet hadde lagt til grunn at fastsetting av pris på elg, jf. fjelloven 6. juni 1975 nr. 31 § 25, var et enkeltvedtak, jf. fjelloven § 10. Det ble herfra bedt opplyst om dette ville kunne være av betydning for partsvurderingen.
Det syntes uklart om direktoratet hadde vurdert om klagerne var omfattet av inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd, og direktoratet ble bedt om å redegjøre nærmere for dette. Direktoratet ble herunder bedt om å vurdere om regelen i forvaltningsloven § 6 første ledd er absolutt eller om det er rom for skjønn ved vurderingen. Det ble vist til at det i juridisk teori blant annet er uttalt at «første ledd angir mer spesifiserte inhabilitetsgrunner som uten videre fører til inhabilitet», jf. Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011), s. 160.
Direktoratet hadde vist til at det er behov for en liberal forståelse av habilitetsreglene i fjellstyresammenheng, særlig i spørsmål om jakt og fiske. Det fremgår også av «Håndbok for fjellstyrer 2011-2015» at forvaltningslovens bestemmelser om inhabilitet må ses i sammenheng med at fjellstyret er et organ med interesserepresentasjon, og videre at det er «en god rettesnor at et fjellstyremedlem først erklæres som inhabil hvis han selv, eller en part han har et nært forhold til, vil få personlig vinning av et bestemt utfall av en sak, og da helst vinning av økonomisk eller materiell betydning.» Herfra ble det bedt om direktoratets vurdering av om slike hensyn gjør seg gjeldende også ved habilitetsvurderingen etter forvaltningsloven § 6 første ledd.
I svaret hit viste direktoratet til at fastsetting av pris på elgjakt i utgangspunktet var et generelt vedtak som ikke var direkte rettet mot enkeltpersoner, og at det som sådan måtte betraktes som en forskrift. Prisfastsettingen ga ikke de to klagerne noen særfordel som ikke alle jegere fikk. Det ble imidlertid vist til fjelloven § 10 og at fastsetting av pris for elgjakt er et enkeltvedtak. Videre uttalte direktoratet:
«I forhold til partsbegrepet har vi lagt til grunn at det for fjellstyremedlemmer er en forskjell mellom generelle vedtak som går på prisfastsetting for en type jakt i statsallmenning f.eks. elgjakt (fastsettelse av kilopris) hvor de som hovedregel ikke er parter og vedtak om tildeling av jakt og vilkår for jakt til jeger/jaktlag hvor utgangspunktet er motsatt. Et fjellstyremedlem er part om vedkommende er en part slik partsbegrepet defineres i forvaltningslovens § 2 første ledd punkt e) jf. forvaltningslovens § 6 første ledd pkt. a).
I den første type enkeltvedtak vil vedtakene normalt ha en generell karakter og vil gjelde for alle inklusiv de selv om de ønsker å jakte, fangste eller fiske. Denne type enkeltvedtak har sterke likhetstrekk med forskrifter. De gjelder en ubestemt krets av personer. Den andre typen er de ‘egentlige enkeltvedtakene’ som retter seg mot identifiserbare enkeltpersoner. Her vil fjellstyremedlemmer kunne være en enkeltperson og de vil derfor i større grad kunne være part i en sak.
Vi mener derfor at A og B ikke er parter til tross for at vedtaket er et enkeltvedtak.»
Videre uttalte direktoratet at argumenter som taler mot inhabilitet, for eksempel interesserepresentasjonsprinsippet, også har betydning for vurderingen av forvaltningsloven § 6 første ledd. Dersom dette ikke skulle kunne vektlegges, ville det være ulogisk og føre til lite heldige resultater i forhold til fjellovas bestemmelser. Direktoratet mente at interesserepresentasjonsprinsippet kan medføre at man ikke blir å anse som part, selv om forholdene normalt skulle tilsi at dette er tilfelle for andre enn fjellstyrerepresentanter. Om dette ble følgende uttalt:
«Prinsippet får betydning i forhold til om vedtaket ‘retter seg mot’ eller ‘direkte gjelder’. Når man er valgt inn i et fjellstyre vil man som styrerepresentant måtte delta i og foreta en rekke valg som kan få konsekvenser for ens egen bruk av statsallmenningen. Noe vil gå på pris, noen på tilgjengelighet, og noen på mer administrative forhold. Selv om andre brukere av disse områdene vil kunne hevde at vedtak og andre beslutninger ‘retter seg mot’ eller ‘direkte gjelder’ dem og at de derved er part, er ikke dette like sikkert når man sitter i et fjellstyre.»
Direktoratet viste til at rettssikkerhetsmessige vurderinger må gå foran merarbeid for fjellstyrene. I tillegg til interesserepresentasjonsprinsippet, mente direktoratet det måtte legges vekt på at en annen løsning vil medføre et betydelig merarbeid både for å oppdage eventuelle slektskapsforbindelser og å bytte ut styrerepresentanter etter hvert som de blir inhabile. Direktoratet mente at grensen for når et fjellstyremedlem blir inhabil, må fastsettes ved skjønn i hver enkelt sak.
Klagerne ved advokat viste til at fjellstyrene er forvaltningsorganer og at saksbehandlingen i fjellstyrene er underlagt saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Han mente at det må foreligge klare rettslige holdepunkter for å gjøre unntak fra dette utgangspunktet, og at det ikke forelå slike holdepunkter i denne saken. Videre ble det anført at forvaltningsloven § 6 første ledd ikke kan tolkes innskrenkende på bakgrunn av interesserepresentasjonsprinsippet.
Direktoratet kom med ytterligere merknader og redegjorde for saksbehandlingen ved fastsetting av pris på elgjakt og tildeling av elgjaktkort. Det ble opplyst at det blir inngått avtale mellom fjellstyret og det enkelte jaktlag, og at avtalen inneholder alle betingelsene som gjelder for jakten, også pris. Anbefalt avtale for elg- og hjortejakt er utformet av Norges fjellstyresamband og lyder slik:
«I løpet av kontraktsperioden kan grenser, kvoter, priser og jakttid forandres.»
Det ble vist til at en slik avtale også benyttes av Engerdal fjellstyre, og at forholdet mellom elgjegerne og fjellstyret på tidspunktet for budsjettbehandlingen var regulert av inngåtte avtaler. Direktoratet stilte spørsmål ved om vedtakelse av et budsjett kunne regnes som fastsetting av pris etter forskrift om jakt mv. i statsallmenning 8. mars 2004 nr. 515 § 14:
«Det ligger ikke i et budsjett tilstrekkelig forsvarlig saksbehandling i forhold til de som har rettigheter etter fjelloven. En prisendring i budsjettet vil normalt ikke avstedkomme et krav f.eks. om ny kunngjøring, jf. forskrift av 8. juni 1983 om forhåndsvarsling av fjellstyrevedtak. Vi vil hevde at slik forskriftens § 14 er formulert må prisfastsettelsen skje på annen måte enn gjennom en kilopris for elgkjøtt fastsatt i et budsjett.
Sterke grunner taler for at budsjettbehandlingen ikke rettet seg mot de to styremedlemmene eller deres nærstående, eller at budsjettbehandlingen direkte gjaldt de samme (Fvl. § 2 e). I tillegg kommer at prisene i budsjettet ville kunne endres senere. De kan da ikke antas å være omfattet av Fvl. § 6 første ledd a) eller b).»
Direktoratet mente at fastsetting av enkeltposter i et budsjett ikke utløser partsrettigheter. Det ble videre vist til Falkanger, Allmenningsrett, s. 312-313, der det er uttalt at det må kreves en konkret interesse for å kunne få partstatus, særlig når en står overfor beslutninger om jakt og fiske, der det kan være et nesten ubegrenset antall potensielle utøvere.
Prisen på elgjakt skal fastsettes med grunnlag i at det er tale om rettigheter de enkelte har i kraft av fjelloven, og direktoratet mente at dette måtte være av betydning for habilitetsvurderingen. Formålet med prisfastsettingen er ikke fortjeneste, og prisen skal avspeile kostnadene ved å forvalte og administrere jakten.
Klagerne viste til at det ikke var tvilsomt at kiloprisen for jakt i 2012 ble fastsatt i budsjettet. Det ble vist til at det ble bestemt en ny kilopris på kr 66 per kilo, og at denne var bindende for de jaktberettigede i 2012. Klagerne viste til lokale bestemmelser om elgjakta på statsallmenningen i Engerdal 2012, der det på side 2 het:
«For elgjakta 2012 ble det i fjellstyrets budsjettbehandling for 2012 vedtatt en fastpris på kr 66,- pr kg.»
Jeg ser slik på saken
1. Innledning
Det følger av fjelloven § 3 at fjellstyret forvalter bruken og utnyttelsen av rettigheter i statsallmenningene. Fjellstyret tildeler rett til å jakte på elg og fastsetter prisen for slik jakt, jf. forskrift om jakt mv. i statsallmenning § 14.
I Engerdal kommune tildeles ulike jaktlag etter søknad rett til elgjakt for perioder på fire år. Ved tildeling inngås en kontrakt mellom jaktlaget og fjellstyret, som blant annet bestemmer pris for elgjakt. Prisen kan endres i løpet av kontraktsperioden. Eventuell ny pris fastsettes av fjellstyret.
Spørsmålet i denne saken er om klagerne var inhabile ved behandlingen av fjellstyrets årsbudsjett, da fjellstyret som en del av budsjettsaken, skulle fastsette priser på elgjakt for 2012. A var nestleder i Engerdal fjellstyre og var også inne i en løpende 4-års kontrakt med fjellstyret om elgjakt. B var fjellstyremedlem, og hennes svigerfar var også inne i en kontraktsperiode for elgjakt.
2. Forvaltningsloven § 6 første ledd
I forvaltningsloven § 6 første ledd er det bestemt at en offentlig tjenestemann er inhabil til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak når han selv er part i saken (bokstav a), eller når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje (bokstav b).
Det følger av fjelloven § 10 første ledd at reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven gjelder saksbehandlingen i fjellstyret, også når vedtaket gjelder alle bruksrettshaverne. Direktoratet har lagt til grunn at fastsetting av pris på elg, jf. fjelloven § 25, er et enkeltvedtak. Dette må være riktig, jf. fjelloven § 10. Jeg finner ikke grunn til å gå inn i en nærmere vurdering av om prisfastsettingen ville være et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav b, eller en forskrift, jf. § 2 bokstav c, dersom ikke dette var regulert i fjelloven § 10.
Det som vil være førende for partsvurderingen, er en konkret vurdering av de individuelle forholdene i denne saken. Virkeområdet for forvaltningsloven § 6 følger dessuten den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven § 1, og gjelder dermed generelt for den virksomhet som drives av fjellstyret.
Det må derfor vurderes om Bs svigerfar og A må anses som parter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e.
En part er en person som en avgjørelse retter seg mot, eller som saken ellers direkte gjelder, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. Spørsmålet er derfor om prisfastsettingen «retter seg mot» eller «direkte gjelder» de aktuelle personene.
Loven bruker uttrykket «direkte gjelder», og det følger av dette at ikke alle en avgjørelse gjelder, kan anses som parter. Dette er kommentert i forvaltningslovens forarbeider, jf. innstilling fra Forvaltningskomiteen 13. mars 1958 side 155: «De hvis interesser nok berøres av saken, men ikke så direkte eller sterkt at de bør ha partsstilling.» I Bernt og Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett bind 1 (Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS, 2003), s. 144 er det uttalt at det må foretas en helhetsvurdering av forholdet ut fra styrken av de interessene som gjør seg gjeldende i saken, hvor direkte og umiddelbart avgjørelsen angår vedkommende, og i hvilken utstrekning hun eller han må sies å stå i en mer eller mindre utpreget særstilling i forhold til andre som måtte bli berørt av avgjørelsen.
Som direktoratet har vist til, dreier det seg ikke om en avgjørelse av søknad eller annen henvendelse, men dette er heller ikke noe krav for at man skal anses som part. Prisfastsettingen er en avgjørelse av generell karakter, den gjelder alle som jakter på elg på statsallmenningen i Engerdal, og den enkelte jegers individuelle forhold blir ikke vurdert. Verken A eller Bs svigerfar kan sies å stå i noen særstilling i forhold til andre jegere.
Klagerne har vist til at prisfastsetting bare gjelder pliktene til de konkrete personene som har kontrakt om elgjakt på det aktuelle tidspunktet, ca. 120 personer bosatt i kommunen. Avgjørelsen får direkte betydning for jegerne, og det dreier seg om økonomiske verdier av en viss størrelsesorden. Direktoratet for naturforvaltning har ikke fastsatt maksimalpriser for jakt på elg etter forskrift om jakt mv. i statsallmenning § 14, og fjellstyret sto derfor fritt ved prisfastsettingen. I Eckhoff og Smith, Forvaltningsrett (9. utg. 2010), s. 284 er det uttalt at «den som avgjørelsen kan få en viss praktisk-økonomisk betydning for» antagelig vil kunne anses som part.
Etter en helhetsvurdering av disse momentene har jeg, under tvil, kommet til at de aktuelle personene ikke var å anse som parter i fjellstyrets avgjørelse. Jeg har særlig lagt vekt på at prisfastsettingen er en avgjørelse av generell karakter, og at avgjørelsen gjelder et stort antall personer. De aktuelle personene kan ikke sies å stå i noen særstilling i forhold til andre jegere. Avgjørelsen vil få direkte økonomisk betydning for de aktuelle personene, men det må kunne vektlegges at det her var snakk om mulig prisendring og at den direkte økonomiske interessen i saken ikke kan sies å være spesielt stor.
Direktoratet har vist til at vedtakelse av et budsjett ikke kan anses som fastsetting av pris etter forskrift om jakt mv. i statsallmenning § 14, og at fastsetting av enkeltposter i et budsjett ikke utløser partsrettigheter osv. Som klagerne har vist til, fremgår det av «Lokale bestemmelser angående elgjakta på statsallmenningen i Engerdal 2012» at det for elgjakta 2012 i fjellstyrets budsjettbehandling for 2012 ble «vedtatt» en fastpris på kr 66 per kilo. Realiteten er at Engerdal fjellstyre fastsatte prisen på elgjakt ved budsjettbehandlingen, og saksbehandlingsreglene i fjellova § 10, jf. forvaltningsloven, må da gjelde. Skulle det by på problemer å ha tilstrekkelig forsvarlig saksbehandling knyttet til budsjettbehandling, bør fjellstyret vurdere alternative fremgangsmåter, for eksempel at prisfastsetting skjer før budsjettbehandlingen.
Etter dette blir min konklusjon at forvaltningsloven § 6 første ledd ikke kommer til anvendelse i denne saken.
3. Forvaltningsloven § 6 annet ledd
Det må da vurderes om inhabilitet foreligger etter forvaltningsloven § 6 annet ledd.
Bestemmelsen lyder slik:
«Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»
I denne saken mener de offentlige tjenestemennene, fjellstyremedlemmene, selv at de er inhabile. Hvorvidt dette er et forhold av betydning for vurderingen etter § 6 annet ledd, kan ikke ses å være omtalt i saken. Det fremgår direkte av bestemmelsen at det skal legges vekt på om inhabilitetsinnsigelse er reist av en part. Med dette siktes det klart nok til en annen situasjon enn den foreliggende. Det er da ikke grunn for meg til å gå nærmere inn på dette.
Avgjørende etter bestemmelsen er om det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til fjellstyremedlemmets upartiskhet. Det blir derfor spørsmål om kontraktsforholdet med fjellstyret om elgjakt er et slikt særegent forhold, og om dette kontraktsforholdet er egnet til å svekke tilliten til fjellstyremedlemmenes habilitet.
Vilkåret om at det må foreligge særegne forhold, tilsier at ikke enhver generell interessetilknytning leder til inhabilitet, jf. Woxholth, op.cit., s. 161. Fjellstyret er et organ med interesserepresentasjon, jf. fjelloven § 3 sjette ledd. I «Håndbok for fjellstyrer 2011-2015», punkt 4.2.2.1 er følgende uttalt om habilitetsvurderinger i fjellstyresaker:
«Forvaltningslovens bestemmelser om inhabilitet må sees i sammenheng med at fjellstyret er et organ med interesserepresentasjon, hvor medlemmer er valgt inn for å ivareta interessene til en bestemt brukergruppe som f.eks. de med bruksrett som jordbrukere, reindriftsutøvere og jegere/fiskere. En konsekvens av dette kan være at et fjellstyremedlem kan ha egeninteresse i en sak og likevel ikke være inhabil.»
Videre er det uttalt at det i fjellstyrenes vurdering av hvorvidt et medlem er inhabilt eller ikke, er en god rettesnor at et fjellstyremedlem først erklæres som inhabil hvis han selv, eller en part han har et nært forhold til, vil få personlig vinning av et bestemt utfall av en sak, og da helst vinning av økonomisk eller materiell betydning.
Som et utgangspunkt inntrer ikke inhabilitet når fjellstyremedlemmer går inn for å fremme interessene til en bestemt brukergruppe. Direktoratet har i brev hit uttalt at den som er valgt inn i et styre for å representere en interesse, må antas å stemme i overensstemmelse med disse interessene. Jeg er enig i dette. I Falkanger, Allmenningsrett, Universitetsforlaget, Oslo 2009, s. 312 er det uttalt at inhabilitetsreglene må forstås med betydelige reservasjoner, og at de fleste saker gjelder fellesskapet som styremedlemmene er en del av. Inhabilitet kan likevel inntre dersom de særlige forholdene gjelder fjellstyremedlemmet personlig.
Som nevnt under punkt 2, kan de aktuelle personene ikke sies å stå i noen særstilling til andre jegere. De vil kunne bli påført en fordel eller ulempe som følge av prisfastsettingen, da prisen på elgjakt kan bli satt lavere eller høyere. Prisfastsettingen er imidlertid en avgjørelse av generell karakter, og den gjelder et stort antall personer. Videre kan, som nevnt tidligere, den økonomiske interessen ikke sies å være spesielt sterk.
Jeg kan etter dette ikke se at kontraktsforholdet utgjør et særegent forhold som er egnet til å svekke tilliten til fjellstyremedlemmene, jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd.
4. Konklusjon
Etter dette kan jeg ikke se at jeg har grunnlag for rettslige innvendinger til forvaltningens standpunkt i saken.