Oppsummering

Saken gjelder manglende journalføring og arkivering i saker om utsatt tjeneste hos Heimevernet. Sivilombudet fant at Heimevernet i et stort antall saker hadde unnlatt å journalføre og arkivere saksdokumenter, med den konsekvens at innsyn og kontroll ble vanskeliggjort. Forsvaret var klar over at Heimevernet ikke hadde et tilstrekkelig saksbehandlingssystem for arkivering, og at det heller ikke var utarbeidet rutiner eller gitt føringer. Sivilombudet rettet derfor sterk kritikk mot Forsvaret og ba om en redegjørelse for hvilke tiltak som iverksettes på kort og lang sikt for å sikre at arkivreglene følges.

Sakens bakgrunn

Sivilombudet har i sakene 2023/5286 (SOM-2023-5286) og 2024/5225 (SOM-2024-5225) undersøkt og kritisert Heimevernets saksbehandling av søknader om utsatt tjeneste.

Etter vernepliktsforskriften kapittel 10 kan vernepliktige som er innkalt til årlig heimevernstjeneste ha rett til å få utsatt tjenesten av flere grunner. Saksbehandlingen skjer hovedsakelig hos heimevernsområdene, som er underlagt heimevernsdistriktene. Saksbehandlingen er detaljert beskrevet i uttalelsen SOM-2023-5286 avsnittene 11 til 13.

I arbeidet med sakene om utsatt tjeneste ba vi Forsvaret om å sende de fem siste vedtakene fra hvert av de elleve heimevernsdistriktene, til sammen 55 vedtak. Vi mottok til sammen 38 vedtak. Antall vedtak og Forsvarets øvrige svar til Sivilombudet indikerte mangelfull journalføring og arkivering hos Heimevernet.

Forsvarets personell- og vernepliktssenter (FPVS) opplyste i oversendelsesbrevet til Sivilombudet 22. april 2024 i sak 2023/5286 at det er ulik praksis for hvordan søknader om utsatt tjeneste journalføres og arkiveres. På tidspunktet for oversendelsesbrevet var status at det ikke fantes noe felles system for journalføring og arkivering. Blant annet videreformidlet FPVS følgende informasjon fra heimevernsdistriktene:

  • HV-01 har ikke noe system for lagring av saker og sendte ikke vedtak.
  • HV-03 har ingen historikk over sakene og sendte ikke vedtak.
  • HV-08 opplever at de ikke har tilgang til noe system for å arkivere saker og det finnes ingen historikk. Distriktet sendte ikke vedtak.
  • HV-12 mener at det ikke er et system som fanger opp gamle saker som ikke er påklaget. I et eget oversendelsesbrev 16. januar 2024 opplyste også HV-12 at saksbehandlingen skjer på e-post. Distriktet sendte tre saker.

I sitt svar 10. januar 2025 til sivilombudets uttalelse i sak 2023/5286 opplyste FPVS at de over lengre tid har etterspurt «tryggere, bedre og mer effektive løsninger og tjenester i forvaltningen». Dette blant annet på bakgrunn av at personvernombudet i Forsvaret flere ganger har påpekt at «arkivloven og personvernloven brytes, fordi informasjon deles på private mailadresser og enkeltvedtak ikke arkiveres».

Videre har FPVS og Forsvarsstaben i sine svar 23. og 26. mai 2025 til sivilombudets uttalelse i sak 2024/5225 opplyst at Forsvaret holder på å utarbeide et felles saksbehandlingsverktøy for behandlingen av søknader om utsatt tjeneste i Heimevernet. Systemet skal ha «en digital assistent» som journalfører innkommende og utgående dokumenter til Forsvarets arkivsystem. Det ble ikke opplyst når saksbehandlingsverktøyet skal være ferdig.

Gjennom de nevnte sakene kom det også fram at saksbehandlerne hos Heimevernet ikke er fast ansatte i forvaltningen, men selv innkalt til tjeneste. Forsvaret har i sitt svar 10. januar 2025 til Sivilombudet erkjent at saksbehandlerne hos Heimevernet kan ha varierende kunnskap om de rettslige kravene til saksbehandlingen.

Våre undersøkelser

På denne bakgrunn fant vi grunn til å undersøke Heimevernets journalføring og arkivering i saker om utsatt tjeneste. Vi ba Forsvaret 11. august 2025 om å svare på følgende spørsmål:

  • Er det etter arkivlova med tilhørende bestemmelser arkivplikt og plikt til journalføring for dokumenter i saker om utsatt tjeneste i Heimevernet?
  • Hvordan journalfører og arkiverer heimevernsdistriktene i saker om utsatt tjeneste? Vi ba om svar for hvert enkelt heimevernsdistrikt.
  • Er praksis i distriktene i samsvar med de rettslige kravene til journalføring og arkivering?

Dersom kravene ikke ble fulgt, ba vi om svar på:

  • Hvilke konsekvenser har det for Heimevernets saksbehandling, muligheten for innsyn og kontroll med virksomheten, at kravene ikke følges?
  • Hvordan har Forsvaret ment at saksbehandlerne hos Heimevernet skal journalføre og arkivere saker om utsatt tjeneste? Hvilken opplæring og rutiner har vært gitt?
  • Hva er status for det nye saksbehandlingssystemet hos Heimevernet og når forventes det å ta i bruk?

FPVS svarte på vegne av Forsvaret 10. august 2025, etter dialog med Heimevernet. Forsvaret svarte blant annet at de ikke er unntatt fra arkivlova og at det er krav om arkivering og journalføring av arkivverdige dokumenter, herunder også dokumenter i saker om utsatt tjeneste i Heimevernet.

Forsvaret opplyste videre at hovedproblemet for Heimevernet i forvaltningen av vernepliktige er at de bare kan kommunisere på ugraderte medier. Det betyr at systemstøtten Forsvaret tilbyr heimevernsområdene må ha et grensesnitt fra gradert til ugradert nettverk. Heimevernsområdene mangler i dag et slik saksbehandlingssystem, og har derfor ikke direkte tilgang til Forsvarets arkivsystem (eSAF/DocuLive).

De fleste heimevernsdistrikter registrerer utsettelser i Forsvarets personellforvaltningssystem (SAP), men saksdokumenter hentes ikke derfra og lagres heller ikke i Forsvarets arkiv. I praksis benytter flere distrikter Excel og e‑post for delvis arkivering. Avslåtte eller påklagede søknader arkiveres i Forsvarets arkivsystem gjennom heimevernsdistriktet, men de fleste saker lagres lokalt eller destrueres etter øvelse.

Forvaret mente at den beskrevne praksisen i hovedtrekk ikke er i samsvar med de rettslige kravene til journalføring og arkivering. Konsekvensen er at det er vanskelig, om ikke umulig, å gi innsyn i alle saksdokumenter. Hvis innsyn skal gis må dokumentene hentes manuelt fra lokalt lagrede e-poster og lignende. Kontrollorganer får heller ikke ført effektiv kontroll med saksbehandlingen.

Det er ikke tidligere gitt ut føringer eller rutiner for journalføring og arkivering hos Heimevernet. Det har vært opp til det enkelte distrikt hvordan dette skulle gjøres. Samtidig har Forsvaret over tid erkjent at Heimevernet ikke har nødvendig systemunderstøttelse for journalføring og arkivering.

Forsvaret har gjennomført en prøveordning ved ett av heimevernsområdene i HV-12, hvor et allerede eksisterende saksbehandlingssystem er benyttet. Ordningen skal ivareta journalføring og arkivering i saker om utsatt tjeneste. FPVS ønsker å gjennomføre en pilotdrift av saksbehandlingssystemet for ett av heimevernsdistriktene i starten av år 2026. Innen sommeren år 2026 kan systemet innføres for alle heimevernsområdene.

Sivilombudets syn på saken

Saken gjelder journalføring og arkivering i Heimevernets saker om utsatt tjeneste.

Plikten til journalføring og arkivering

Forsvaret har som en del av staten plikt til å føre journal etter reglene i arkivlova, jf. offentleglova § 10, jf. § 2. Alle dokumenter som kommer inn og sendes ut skal registreres i journalen, dersom de regnes som et saksdokument og blir saksbehandlet og har verdi som dokumentasjon, jf. forskrift om offentlege arkiv § 9 og offentleglova § 4. Hva som skal stå i journalen kommer fram i forskriften § 10. Sivilombudet har flere ganger uttalt at det skal føres journal fortløpende, se blant annet SOM-2018-2802.

Forsvaret har også en plikt til å ha arkiv slik at dokumentene bevares for ettertiden, jf. arkivlova §§ 6 og 2 bokstav b. Det er bare dersom et dokument «verken har inngått i saksbehandlinga til organet eller har verdi som dokumentasjon» at arkivering kan unnlates, jf. forskriften § 14.

Fra 1. januar 2026 trer ny arkivlov i kraft. For de tema som saken gjelder, oppstiller loven de samme rettslige plikter for Forsvaret til journalføring og arkivering som etter gjeldende regelverk, jf. §§ 5 og 2 a og e.

Plikten til journalføring og arkivering er begrunnet i grunnleggende rettsstatlige hensyn som kontroll av og tillit til forvaltningen, forsvarlig saksbehandling og ytringsfrihet, jf. formålsbestemmelsene i offentleglova § 1 og ny arkivlov § 1. Journalføring og arkivering er blant annet en forutsetning for at Forsvaret skal kunne gi innsyn, behandle like saker likt, bli overprøvd av klageinstanser og ført kontroll med av Sivilombudet og domstolene.

Heimevernets journalføring og arkivering

På bakgrunn av arkivlova med tilhørende bestemmelser finner Sivilombudet det klart at Forsvaret og Heimevernet har en plikt til å føre journal og arkivere i saker om utsatt tjeneste. Disse sakene inngår i saksbehandlingen til Heimevernet. Forsvaret har i sitt svar kommet til samme konklusjon.

Forsvaret har opplyst at plikten til journalføring og arkivering i hovedtrekk ikke følges i saker om utsatt tjeneste. Konklusjonen stemmer med Sivilombudets erfaring i sak 2023/5286. Som vist innledningsvis, klarte ikke Forsvaret å sende over fem vedtak fra hvert enkelt heimevernsdistrikt. Det er opplyst at årsaken blant annet var at det ikke finnes noe system for arkivering.

I sitt svar har Forsvaret vist til at Heimevernet ikke har noe saksbehandlingssystem for journalføring og arkivering. Det har ikke vært gitt noen føringer eller rutiner fra sentralt hold i Heimevernet eller Forsvaret for hvordan journalføring og arkivering skal gjøres. I praksis har det derfor vært opp til heimevernsområdene å finne ut av hvordan de skal journalføre og arkivere.

Som tidligere nevnt er det ikke ansatte i Forsvaret som saksbehandler søknader om utsatt tjeneste i Heimevernet, men personell som selv er innkalt til tjeneste.  Sivilombudet presiserte i sitt svar 11. februar 2025 til Forsvaret i sak 2023/5286 at det da er spesielt viktig at det gis kursing og opplæring regelmessig.

Når saksbehandlingen i heimevernsområdene har vært gjort av innkalte vernepliktige uten et saksbehandlingssystem, rutiner og opplæring, har det etter Sivilombudets oppfatning ikke vært lagt til rette for at kravene til journalføring og arkivering skulle bli overholdt. I saken har det kommet fram at Forsvaret har vært klar over forholdene, uten at hverken opplæring, rutiner eller et saksbehandlingssystem har kommet på plass.

Omfanget av den manglende journalføringen og arkiveringen er stort. HV-01 har antatt at Heimevernet totalt mottar 10 000 søknader om utsatt tjeneste hvert år. Anslaget stemmer noenlunde med hva øvrige heimevernsdistrikter har antatt i sine svar til Sivilombudet. Til tross for det store antallet søknader var Forsvaret likevel ikke i stand til å oversende fem vedtak om utsatt tjeneste fra hvert av heimevernsdistriktene. Det indikerer at de fleste saker ikke har vært journalført eller arkivert.

Oppsummert har manglende arkivering og journalføring skjedd i et stort omfang og i alle heimevernsdistriktene. Feilen er alvorlig og har hindret innsyn i og kontroll med saksbehandlingen, samt gjort likebehandling vanskeligere. Sivilombudet finner grunn til å rette sterk kritikk mot Forsvaret. Det er særlig kritikkverdig at Forsvaret har vært klar over at heimevernsområdene ikke har hatt et saksbehandlingssystem eller rutiner for arkivering, og at Forsvaret likevel ikke har iverksatt tiltak slik at arkivreglene skulle oppfylles.

Sivilombudets oppfølging

Forsvaret må følge reglene om journalføring og arkivering. Det betyr at Heimevernet uavhengig av ressurser og saksbehandlingssystemer skal journalføre og arkivere i saker om utsatt tjeneste. Det er positivt at Forsvaret har iverksatt et pilotprosjekt for arkivering hos ett av heimevernsområdene. Sivilombudet ber likevel Forsvaret redegjøre for hvilke tiltak som iverksettes på kort og lang sikt utover dette for å sikre at arkivreglene følges i samtlige heimevernsdistrikt.

Sivilombudet ber også Forsvaret om å gjøre plikten til journalføring og arkivering, samt sivilombudets uttalelse, kjent i alle heimevernsdistriktene. 

Til slutt ber Sivilombudet om at Forsvaret presiserer sitt svar på vårt spørsmål om hva som er status for det nye saksbehandlingsverktøyet hos Heimevernet. Vi ber om at Forsvaret bekrefter om det beskrevne pilotprosjektet er saksbehandlingsverktøyet som Forsvarsstaben og FPVS tidligere har omtalt i sine svar til Sivilombudet.

Vi ber om en tilbakemelding innen fredag 27. februar 2026.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Forsvaret har gjort feil ved i all hovedsak unnlate å journalføre og arkivere i saker om utsatt tjeneste hos Heimevernet. Forsvaret har vært klar over situasjonen, men likevel ikke sørget for at journalføring og arkivering har vært gjort. Det rettes derfor sterk kritikk mot Forsvaret.

Forsvaret må innen en satt frist redegjøre for tiltak som på kort og lang sikt skal sørge for at Heimevernet journalfører og arkiverer rett.