Oppsummering

Saken gjelder Arbeids- og velferdsdirektoratets behandling av en innsynsklage.

Klagerens advokat ba om innsyn i alle saksdokumenter, herunder all intern og ekstern korrespondanse hos Nav Klageinstans, i forbindelse med Navs utredning om mors aktivitetsplikt når far mottar foreldrepenger.

Nav Klageinstans la til grunn at innsynskravet gjaldt fem dokumenter. Advokaten klaget på avgjørelsen, og presiserte at innsynskravet gjaldt all kommunikasjon hos Nav Klageinstans om saken, herunder interne e-poster, SMS-er og annen elektronisk kommunikasjon. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderte ytterligere tre dokumenter, og stadfestet ellers Nav Klageinstans’ avgjørelse.

Til ombudet har direktoratet opplyst at det under sin saksforberedelse var i muntlig kontakt med Nav Klageinstans for å avklare om det fantes ytterligere dokumenter og korrespondanse om saken innsynskravet gjaldt. I ettertid, mens saken var til behandling her, fant Nav Klageinstans en rekke interne dokumenter som gjaldt spørsmålet om mors aktivitetsplikt, og som klageren fikk innsyn i. Direktoratet har medgitt at de skulle ha sørget for å dokumentere de undersøkelsene de gjorde hos Nav Klageinstans. Ombudet er enig i dette. Videre er det tvil om direktoratets muntlige undersøkelser var grundige nok til å få saken tilstrekkelig opplyst. Ombudet har også kommet til at direktoratet skulle ha veiledet klageren om rett organ etter forvaltningsloven § 11.

Sakens bakgrunn

Advokat Haavard Homestad ba muntlig 2. januar 2025 på vegne av sin klient om innsyn hos Nav Klageinstans. I Nav Klageinstans’ avgjørelse 11. januar 2025 ble innsynskravet angitt å gjelde «alt som omhandler utredning om mors aktivitetsplikt, all informasjon som gjelder denne utredningen internt og eksternt. Dette omfatter e-poster, samtaler, møtereferat, SMS-er og eventuelle annen dokumentasjon som brev eller notater». Foranledningen for innsynskravet var Arbeids- og velferdsdirektoratets innsynsavgjørelse 18. oktober 2024, hvor klagerens krav om innsyn ble ansett å gjelde fem dokumenter hvorav fire ble unntatt offentlighet under henvisning til offentleglova § 15.

Nav Klageinstans kom til at innsynskravet 2. januar 2025 i realiteten gjaldt de samme dokumentene som direktoratet tidligere hadde tatt stilling til om var offentlige. Klageinstansen opplyste at den ikke hadde «øvrige dokumenter i saken, og det finnes derfor ingen flere dokumenter å gi innsyn i». Klageren påklaget avgjørelsen 13. januar 2025, og anførte blant annet at det var svært usannsynlig at det ikke fantes noen intern korrespondanse i en sak Nav Klageinstans hadde jobbet med i omtrent ett års tid. Klageren spurte videre om Nav Klageinstans aldri hadde utvekslet en eneste e-post eller SMS i anledning denne saken. Innsynssaken ble oversendt direktoratet for endelig avgjørelse.

Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderte, og avslo (i udatert vedtak, mottatt 1. april av klageren), innsyn i tre dokumenter/notater som «hadde falt utenfor vurderingen i forrige runde». Direktoratet viste også til at Klageinstansen «har … skrevet at den ikke besitter flere dokumenter i saken.» For øvrig stadfestet direktoratet Klageinstansens avgjørelse. Direktoratet kommenterte ellers ikke klagerens innsynskrav eller anførslene i klagen samt supplerende klageskriv. Klageren brakte deretter saken inn for ombudet. Klageren fastholdt at det fremstår som svært lite sannsynlig at det ikke fantes flere dokumenter i saken, herunder e-poster.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere.

Vi ba Arbeids- og velferdsdirektoratet om å redegjøre for om direktoratet hadde spurt Nav Klageinstans om hvilke undersøkelser Nav Klageinstans hadde gjort i forbindelse med sin behandling av innsynskravet 2. januar 2025. Videre spurte vi om direktoratet hadde klarlagt om det eksisterer ytterligere dokumentasjon, herunder interne og eksterne e-poster, SMS-er, og/eller dokumentasjon som ikke er arkivert og journalført, som gjelder saken om rekkevidden av mors aktivitetsplikt. Avslutningsvis spurte vi om innsynssaken var tilstrekkelig opplyst for direktoratet, slik at de kunne avgjøre klagesaken.

I brev 10. juni 2025 beklaget direktoratet innledningsvis at behandlingstiden i saken hadde vært for lang.

Direktoratet svarte at de hadde muntlig kontakt med Nav Klageinstans tre ganger «i forbindelse med kravet av 2. januar 2025». Direktoratet hadde spurt Nav Klageinstans om de hadde undersøkt om det fantes andre dokumenter som kunne være omfattet av innsynskravet. Nav Klageinstans skal ha opplyst «at de ikke hadde slike dokumenter». I svaret hit pekte direktoratet videre på at utredningen av saken om mors aktivitetsplikt i stor grad var gjort av direktoratet og Barne- og familiedepartementet, ikke av Nav Klageinstans. Direktoratet antok at det var grunnen til at Nav Klageinstans ikke hadde slike dokumenter som ble etterspurt av klageren.

Direktoratet opplyste videre at utredningsplikten må tilpasses den konkrete saken, der hensynene til å oppnå et forsvarlig resultat, en fornuftig ressursbruk, tiden og sakens betydning for parten må veies opp mot hverandre. Direktoratet viste til at de hadde hatt «korrespondanse med Nav Klageinstans om hvilke undersøkelser de gjorde da de mottok kravet», og at direktoratet også ved behandlingen av samme innsynskrav fra advokaten i 2024 hadde vært i kontakt med Nav Klageinstans om hvilke dokumenter kravet omfattet.

Direktoratet mente at plikten til å påse at saken er så godt undersøkt som mulig var oppfylt.

Klageren kom med merknader i saken 7. juli 2025. På grunn av informasjonen som fremkom i direktoratets svar hit, hadde klageren bedt om innsyn hos Barne- og familiedepartementet. Blant dokumentene klageren fikk delvis innsyn i hos departementet, var en henvendelse fra Trygderetten 8. oktober 2024 til Nav Klageinstans som etter klagerens vurdering måtte anses omfattet av innsynskravet 2. januar 2025.

Vi oversendte klagerens merknader til direktoratet, som i brev 17. september 2025 forklarte at hverken Nav Klageinstans eller direktoratet hadde vurdert innsyn i det aktuelle dokumentet tidligere. Direktoratet oppfattet ikke at innsynskravet 2. januar 2025 omfattet dette dokumentet. Direktoratet ga deretter delvis innsyn i dokumentet. Samtidig foretok direktoratet en ny vurdering av sitt notat 18. desember 2024 som tidligere var unntatt i sin helhet, og ga nå fullt innsyn.

Ombudet mottok 9. oktober 2025 en ny orientering fra direktoratet. Klageren hadde 16. september 2025 bedt om innsyn hos Nav Klageinstans i dokumentasjon og korrespondanse i forbindelse med Nav Klageinstans’ behandling og oppfølging av innsynskravet 2. januar 2025. Ved behandlingen av dette innsynskravet oppdaget Nav Klageinstans over 40 dokumenter (herunder møtereferat og e-poster) som var omfattet av klagerens krav 2. januar 2025. Årsaken til at dokumentene ikke var vurdert tidligere var mangelfull intern kommunikasjon i Nav, at dokumentene hadde vært arkivert i ulike arkivmapper samt at saken hadde vært «diskutert over en lang periode og på flere arenaer». Direktoratet beklaget sterkt at det ikke var gitt innsyn i disse dokumentene tidligere.

Sivilombudets syn på saken

Ombudet finner på bakgrunn av direktoratets svar hit, grunn til å knytte enkelte kommentarer til direktoratets behandling av klagesaken.

Ombudet har merket seg at direktoratet i svaret hit har erkjent at det er uheldig at de tre dokumentene som først ble vurdert under klagesaksbehandlingen, ikke var behandlet i to instanser.

Det følger av offentleglova § 32 første ledd første punktum at avgjørelser etter loven kan påklages til nærmeste overordnede organ. Etter tredje ledd andre punktum gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel VI «så langt dei passar» ved klagebehandlingen. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) fremgår det på side 154 i merknaden til § 32 at henvisningen omfatter «reglane om saksførebuinga i klagesak, jf. fvl. § 33» og det er også vist til at «[d]et følgjer av fvl. § 34 andre ledd første punktum at klageinstansen kan prøve alle sider av saka og ta omsyn til nye omstende». I Rettleiar til offentleglova, G-2009-419 pkt. 10.3 (s. 177) legger Justisdepartementet blant annet til grunn at forvaltningsloven §§ 33 og 34 andre ledd gjelder ved behandling innsynsklager.

Etter forvaltningsloven § 34 andre ledd kan at klageinstansen «prøve alle sider av saken». Klageinstansen skal også påse at saken «er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd. Direktoratet viste til sin muntlige i kontakt med Nav Klageinstans i forbindelse med behandlingen av innsynsklagen, og mente derfor at direktoratet hadde foretatt nødvendige undersøkelser for å sikre at avgjørelsen ble tatt på riktig faktisk grunnlag. Direktoratet mente at utredningsplikten var oppfylt.

Direktoratet har tre ganger vært muntlig i kontakt med Nav Klageinstans for å avklare om det fantes ytterligere dokumentasjon/korrespondanse i saken. Direktoratet har ikke redegjort for hva disse undersøkelsene nærmere besto i. Det fremgår ikke av svaret hit om det hos direktoratet finnes nedtegninger fra disse samtalene med Nav Klageinstans.

For direktoratets klagebehandling gjelder de alminnelige forvaltningsrettslige prinsippene, herunder kravet om at forvaltningens saksbehandling skal være forsvarlig. Som utgangspunkt skal forvaltningens saksbehandling være skriftlig. Kravet om skriftlighet fremgår av en rekke enkeltbestemmelser i lovverket, så som forvaltningens plikt til å nedtegne opplysninger mottatt av en part etter forvaltningsloven § 11 d. Opplysningene Nav Klageinstans ga i samtalene med direktoratet, ble ikke gitt av en part. Hensynet til en forsvarlig saksbehandling tilsier imidlertid at forvaltningen påser at opplysninger gitt i forbindelse med saksbehandlingen som er av betydning for forvaltningens avgjørelse nedtegnes, uavhengig av om opplysningene kommer fra en part i saken. Direktoratet har medgitt at det burde vært større notoritet om denne kontakten. Ombudet er enig i at direktoratet burde sørget for å dokumentere kontakten med Nav Klageinstans.

Skriftlighet er en forutsetning for at ombudet skal kunne føre kontroll med forvaltningens saksbehandling og avgjørelser. Uten opplysninger om hva som nærmere ble etterspurt i samtalene mellom direktoratet og Nav Klageinstans, har ikke ombudet tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om direktoratet hadde foretatt nødvendige undersøkelser hos Nav Klageinstans.

For ombudet er det derfor uklart om saken var «så godt opplyst som mulig» da direktoratet traff sin avgjørelse, slik forvaltningsloven § 33 femte ledd gir anvisning på, og derfor om direktoratet hadde foretatt «nødvendige undersøkelser for å sikre at avgjørelsen ble tatt på riktig faktisk grunnlag», jf. forvaltningsloven § 34. Dette var en sak Nav hadde jobbet med i omtrent et år. Etter flere innsynskrav fra klageren, ble det avdekket at det fantes over 40 dokumenter som ikke tidligere var vurdert i innsynssaken. Det kan stilles spørsmål om de muntlige undersøkelsene direktoratet hadde foretatt var grundige og konkrete nok, sett i lys av klagerens anførsler og at innsynskravet gjaldt interne dokumenter/korrespondanse. Det er ikke klart for ombudet om direktoratets undersøkelser omfattet spørsmål om hva Nav Klageinstans hadde gjort for å kartlegge hvilken dokumentasjon som fantes hos Nav Klageinstans – herunder om det fantes dokumenter som ikke var journalførte/og eller arkiverte, og om relevant dokumentasjon kunne vært arkivert på forskjellige saker. 

Direktoratet konstaterte at innsynskravet 2. januar 2025 gjaldt «de samme dokumentene» som ble vurdert i vedtak 18. oktober 2024, og at det ikke fantes flere dokumenter hos Nav Klageinstans. Direktoratet adresserte ikke klagerens anførsler om at det var helt usannsynlig at det ikke fantes (intern) korrespondanse i den aktuelle saken det var bedt om innsyn. Avgjørelsen er derfor egnet til å svekke klagerens tillit til at direktoratet hadde vurdert de synspunkter klageren kom med jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd første punktum tredje punktum. I lys av advokatens gjentakende anførsler om at det måtte finnes korrespondanse knyttet til Nav Klageinstans utredning om mors aktivitetsplikt, legger ombudet til grunn at direktoratet hadde en klar oppfordring til å kommentere disse anførslene, og eventuelt nevne de undersøkelser som var gjort for å avklare om det fantes ytterligere dokumenter hos Nav Klageinstans.

Avgjørelsen etterlater tvil om direktoratet har foretatt en selvstendig vurdering av klagerens innvendinger mot Nav Klageinstans’ avgjørelse slik forvaltningsloven § 34 andre ledd første punktum gir anvisning på. 

Direktoratet har opplyst at grunnen til at det er så få dokumenter hos Nav Klageinstans, antas å være at spørsmålet om mors aktivitetsplikt har vært utredet av Barne- og familiedepartementet. Spørsmålet er da om Direktoratet har oppfylt sin veiledningsplikt i saken.

Veiledningsplikten fremgår av forvaltningsloven § 11 første ledd: «[f]orvaltningsorganene har innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt». Formålet med veiledningsplikten er å gi parter adgang til å ivareta sine interesser i bestemte saker på best mulig måte, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd andre punktum. Videre skal organet, «om mulig», henvise til riktig organ, jf. forvaltningsloven § 11 fjerde ledd. Veiledningsplikten må i saker som gjelder innsyn, sees i sammenheng med formålsbestemmelsen i offentleglova § 1, der det fremgår at det skal legges til rette for innsyn.

Direktoratet var kjent med at dokumentasjon knyttet til den problemstilling klageren søkte informasjon om, kunne finnes hos Barne- og familiedepartementet. Direktoratet skulle derfor veiledet klageren om dette.

Konklusjon

Ombudet slutter seg til direktoratets vurdering om at de burde ha sørget for bedre notoritet om de undersøkelsene som ble gjort av Nav Klageinstans. Fordi ombudet ikke kjenner innholdet i disse samtalene, er det uklart om direktoratet hadde gjort «nødvendige undersøkelser for å sikre at avgjørelsen ble tatt på riktig faktisk grunnlag», jf. forvaltningsloven § 34. I lys av at det fantes over 40 relevante dokumenter som ikke ble vurdert i innsynssaken og fordi dette var en sak Nav Klageinstans hadde jobbet med i omtrent et år, er det tvil om de muntlige undersøkelsene som ble foretatt av direktoratet, var grundige nok. Direktoratet burde videre ha adressert og kommentert klagerens anførsler i saken.

Direktoratet har ikke oppfylt sin veiledningsplikt i saken. Direktoratet var klar over at den dokumentasjonen klageren søkte, kunne finnes hos Barne- og familiedepartementet, og skulle derfor ha veiledet klageren om rett organ, jf. forvaltningsloven § 11 fjerde ledd.