Oppsummering

Saken gjelder Helse- og omsorgsdepartementets stadfestelse av Helse Bergen HF sitt avslag på et krav om innsyn i nærmere spesifiserte fakturaer i EHF/XML-format. Helse- og omsorgsdepartementet viste i avslaget til at fakturaene kun er lagret i PDF-format og at en ikke kan kreve innsyn i formater som organet ikke har. Spørsmålet var for det første om saken var tilstrekkelig opplyst da departementet fattet avgjørelse(r) i klagesaken, og for det andre om det kan kreves innsyn i fakturaene i EHF-format.

Sivilombudet kom til at saken ikke var godt nok opplyst da Helse- og omsorgsdepartementet fattet sine avgjørelser 7. og 10. april 2026, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd. Det er også begrunnet tvil om innsynskravet kunne avslås med den begrunnelsen departementet har gitt.

Helse- og omsorgsdepartementet ble bedt om å vurdere saken på nytt.

Sakens bakgrunn

A ba 7. mars 2026 på vegne av B AS, om innsyn hos Helse Bergen HF i «det elektroniske fakturagrunnlaget» for fakturabilag det tidligere var bedt om innsyn i. I e-post 17. mars 2026 ble innsynskravet presisert, og det går frem at klager ba om innsyn i «mottatte EHF/XML-filer knyttet til fakturaer» fra henholdsvis C AS for perioden 2017-2024, og D AS for perioden 2017-2020. I tillegg ble det bedt om innsyn i «en sammenstilling av elektronisk lagrede opplysninger» og innsyn i «leverandørreskontro for perioden 2017-2021, med relevante opplysninger om faktura og betaling».

Helse Bergen HF avslo innsynskravet 20. mars 2026 under henvisning til at alle fakturaer var oversendt tidligere. Avslaget ble påklaget, men Helse Bergen HF opprettholdt sin avgjørelse og oversendte deretter saken til Helse- og omsorgsdepartementet for videre klagebehandling 27. mars 2026. I avgjørelse 7. april 2026 stadfestet Helse- og omsorgsdepartementet avslaget på innsynskravet. I avgjørelsen viste departementet blant annet til at de aktuelle dokumentene skal være utlevert «i det format som dokumentene er elektronisk lagret», og at Helse Bergen HF sine opplysninger om dette må legges til grunn. Departementet skrev at klageren ikke har rett til å få dokumentene utlevert i EHF/XML-format dersom dokumentene ikke er lagret i dette formatet.

Departementet konkluderte etter dette med at Helse Bergen HF ikke har plikt til å utlevere dokumentene i det etterspurte formatet. Departementet presiserte imidlertid at dersom departementets forståelse ikke var riktig og at dokumentene finnes i det etterspurte materialet, har klager rett på dette, såfremt taushetsplikten kan ivaretas. Helse Bergen HF ble deretter bedt om å avklare dette overfor klageren innen tre uker. Helse Bergen HF informerte i brev 8. april 2026 om at de ikke har bilagene «i annet format enn det som det er levert ut i».

På denne bakgrunn stadfestet Helse- og omsorgsdepartementet 10. april 2026 sin egen avgjørelse.

Avgjørelsen ble klaget inn for ombudet 13. april 2026. I klagen ble det anført at departementets avgjørelse bygger på en kort og udokumentert opplysning fra Helse Bergen HF, som ikke er forenlig med avtalene som regulerer faktureringen. Klageren viste til at Helse Bergen HF var forpliktet til å motta faktura i EHF-format, og at departementet ikke har forklart det eventuelle avviket. Videre viste klageren til at innsynskravet har blitt avgrenset for snevert og at det ikke er tatt stilling til krav om innsyn i elektronisk lagrede opplysninger og leverandørreskontro.

Våre undersøkelser

I brev 1. juni 2026 herfra ble Helse- og omsorgsdepartementet bedt om å besvare spørsmål om Helse Bergen HF var spurt om hvilke undersøkelser som er foretatt i hvilke systemer i forbindelse med behandlingen av innsynskravet. Videre ble departementet spurt om samtlige av fakturaene omfattet av innsynskravet er mottatt som PDF og ikke via EHF-systemet. Helse- og omsorgsdepartementet svarte i brev 22. juni 2026. Departementet svarte ikke direkte på det første spørsmålet, men viste til en redegjørelse fra Helse Bergen HF hvor det blant annet fremgikk at alle mottatte fakturaer i perioden 2017-2026 er utlevert, og at fakturaene mottas i PDF-format i økonomisystemet. Videre i redegjørelsen ble det vist til at fakturaene er mottatt i EHF-format, og deretter konvertert til PDF-format. SAP benyttes som økonomisystem og Azets som mottakspunkt for fakturaer fra leverandørene. Det ble vist til at Azets er en slags digital «postboks» eller mellomstasjon for elektroniske fakturaer. Departementet viste til at det avgjørende i vurderingen på dette punktet, er hvilket format Helse Bergen HF får oversendt dokumentet i. I dette tilfellet mottar Helse Bergen HF dokumentene i PDF-format, og det er det formatet de bruker i sin saksbehandling.

På spørsmål om saken var tilstrekkelig opplyst til å avgjøre klagesaken 7. april og/eller 10. april 2026, svarte departementet at saken var tilstrekkelig opplyst, men at det «naturlig nok ikke utelukkes at det kunne vært gjort flere undersøkelser for å opplyse sakene ytterligere». Departementet viste deretter til at klageren hadde sendt en rekke innsynsklager og purringer på saksbehandlingstiden, og at det er en forventning fra klagere om at saken skal behandles raskt. I samme periode mottok også departementet flere hundre KI-genererte innsynsbegjæringer og klager, som også skulle behandles. Departementet viste til at det derfor vil «være en vurdering av når en sak er godt nok opplyst, sett opp mot den totale saksmengden som departementet har på dette området».

Sist ble departementet spurt om innsynskravet fra klageren er besvart i sin helhet. Hvis ja, ble departementet bedt om å redegjøre for det rettslige grunnlaget for å avslå kravet om innsyn i de andre dokumentene og sammenstillingene som klageren hadde bedt om innsyn i, blant annet sammenstilling av elektronisk lagrede opplysninger og leverandørreskontro. Hvis nei, ble departementet bedt om å redegjøre for årsaken til dette. Departementet svarte at det var to krav som ikke har vært behandlet av departementet. Det første er innsyn i leverandørreskontro for perioden 2017-2021, og det andre er kravet om en sammenstilling av elektronisk lagrede opplysninger. Departementet opplyste om at disse to delene av innsynskravet nå ville bli behandlet.

Både klageren og departementet kom deretter med ytterligere merknader til saken. I brev 13. juli 2026 påpekte klageren blant annet at prosesskartet som viser fakturahåndteringen, viser at den strukturerte XML-meldingen går inn i Helse Bergen HF sitt systemmiljø og brukes i den maskinelle behandlingen. I brev 4. august 2026, svarte Helse- og omsorgsdepartementet at Azets som er aksesspunkt mottar fakturaene i EHF-format fra leverandørene, men at oversendelsen til Helse Bergen HF skjer i PDF-format. Videre skrev departementet at Helse Bergen HF sin orientering må legges til grunn, og at ettersom helseforetaket ikke har fakturaene i EHF-format, har ikke klageren krav på dette, jf. offentleglova § 30.

Sivilombudets syn på saken

1. Var saken tilstrekkelig opplyst på tidspunktet for departementets klagebehandling?

Det følger av offentleglova § 32 første ledd første punktum at avgjørelser etter loven kan påklages til nærmeste overordnede organ. Etter tredje ledd andre punktum gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel VI «så langt dei passar» ved klagebehandlingen.

Av forvaltningsloven § 34 andre ledd følger det at klageinstansen «kan […] prøve alle sider av saken». At klageinstansen skal foreta en ny og selvstendig prøving av saken ved klagebehandlingen, er forutsatt både i forvaltningslovens forarbeider, rettspraksis og juridisk teori. Klageinstansens prøvingsplikt omfatter også å påse at saken «er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», og pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd. Høyesterett har i dom 14. desember 2017 (HR-2017-2376-A) avsnitt 33-36 gitt uttrykk for at utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 første ledd og § 33 femte ledd beror på en avveining mellom hensynet til å oppnå et forsvarlig resultat og en formålstjenlig ressursbruk. Utredningsplikten må ta utgangspunkt i de konkrete spørsmålene som forvaltningen skal ta stilling til i den enkelte saken, og tilpasses de konkrete omstendighetene i saken. Utredningsplikten kan på denne måten anses som relativ, noe som innebærer at forvaltningen ikke uten videre er forpliktet til å utrede alle faktiske forhold som kan ha betydning for saken, heller ikke der parten ber om det.

Helse- og omsorgsdepartementet har i svarbrevet hit 22. juni 2026 svart at departementet mener at saken var tilstrekkelig opplyst, selv om det naturligvis ikke kan utelukkes at det kunne vært gjort flere undersøkelser for å opplyse saken ytterligere. Videre viste departementet til at departementet også må vektlegge en forventning om fremdrift i sin saksbehandling.

Ombudet er enig i at departementets samlede saksbelastning og hensynet til en forsvarlig fremdrift i saken, kan være momenter i vurderingen av hvor grundige undersøkelser utredningsplikten krever. På den andre siden er det uklart hvorvidt departementet gjorde noen forsøk på å opplyse faktum i saken før man fattet avgjørelse i klagesaken 7. april 2026. Departementet måtte i sin avgjørelse 7. april 2026 ta forbehold om sentrale faktiske omstendigheter, som hvorvidt de etterspurte dokumentene faktisk eksisterer i det formatet det er begjært innsyn i. Ettersom departementet i avgjørelsen fant det nødvendig å be Helse Bergen HF klargjøre om fakturaene eksisterer i EHF/XML-format innen tre uker, er det etter ombudets syn ikke tvilsomt at saken ikke var tilstrekkelig opplyst til å fatte avgjørelse i klagesaken på dette tidspunktet.

Da departementet fattet avgjørelsen 10. april 2026, var det opplyst fra Helse Bergen HF at de etterspurte dokumentene ikke finnes i annet format enn PDF. Etter ombudets syn var det imidlertid flere opplysninger som tilsier at det har formodningen mot seg at fakturaene kun er mottatt som PDF. Det vises blant annet til klagers anførsler om hva som var avtalt med leverandøren og hvilket regelverk som gjelder fakturering ved offentlige anskaffelser. Helse- og omsorgsdepartementet hadde derfor en klar oppfordring til å stille Helse Bergen HF oppfølgingsspørsmål knyttet til faktureringen, i stedet for å legge samtlige opplysninger fra underinstansen til grunn uten ytterligere undersøkelser. Ombudet er ikke enig i at departementet «må legge Helse Bergen sin opplysning om dette til grunn». Etter ombudet syn var heller ikke saken tilstrekkelig opplyst ved avgjørelsen 10. april 2026.

2. Kan det kreves innsyn i EHF-fakturaene mv.?

Hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er åpne for innsyn og at unntak fra dette krever hjemmel i lov, jf. offentleglova § 3. Definisjonen av saksdokument går frem av offentleglova § 4 første og annet ledd. Ombudet oppfatter ikke at det er noen uenighet knyttet til hvorvidt en EHF-faktura er omfattet av innsynsretten etter § 3, men at spørsmålet er om fakturaene ble mottatt av Helse Bergen HF i dette formatet.

Utgangspunktet etter offentleglova § 30 første ledd første punktum er at organet, ut fra hensynet til en forsvarlig saksbehandling, selv avgjør hvordan innsyn skal gis. Etter bestemmelsens annet punktum kan det kreves papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet. Videre følger det av tredje punktum at for virksomheter omfattet av Viderebruksdirektivet1, gjelder retten til kopi alle eksisterende format og språkversjoner. Dersom de etterspurte dokumentene er mottatt av Helse Bergen HF sine systemer i EHF-format, har det ingen betydning for innsynsretten om dokumentene senere er konvertert og/eller lagret i PDF-format. Offentleglova § 30 første ledd kan ikke forstås slik at man kun har krav på innsyn i den lagrede PDF-filen, og ikke i formatet dokumentet opprinnelig ble mottatt i.

Rammeavtalene mellom Helse Bergen HF og henholdsvis C AS, D AS og E AS, inneholder etter det opplyste bestemmelser om at faktura skal sendes elektronisk og «i samsvar med det til enhver tid gjeldende offentlige EHF-formatet».

Det følger av forskrift om elektronisk faktura i offentlige anskaffelser § 2 at forskriften gjelder fakturering knyttet til anskaffelser som er omfattet av anskaffelsesloven. Det følger av forskriftens § 5 første ledd at oppdragsgiveren skal stille krav om bruk av elektronisk faktura i godkjent standardformat. Etter tredje ledd skal oppdragsgiver kunne ta imot elektronisk faktura i standardformat gjennom PEPPOL-nettverket. Med elektronisk faktura menes «betalingskrav som er utformet, oversendt og mottatt elektronisk fra fakturautsteder til fakturamottaker, og som kan behandles automatisk i fakturamottakers økonomisystem», jf. forskriftens § 3.

Ombudet har ikke vurdert om Helse Bergen HF var forpliktet til å motta fakturaene i EHF/XML-format, eller om vilkårene i de inngåtte rammeavtalene er overholdt. Ombudet påpeker imidlertid at disse forholdene, som anført av klager, i alle fall gir en indikasjon på at fakturaene kan være mottatt av Helse Bergen HF i EHF-format.

Helse- og omsorgsdepartementet har i svarbrevet hit 22. juni 2026 sitert en redegjørelse fra Helse Bergen HF hvor det går frem at «[f]akturaene som er omfattet av innsynskravene, er mottatt i EHF-format, og deretter konvertert til PDF-format». I neste avsnitt skriver helseforetaket at «[l]everandøren sender fakturaen til sitt access point og access pointet finner riktig mottaker, konverterer EHF-filen til PDF og sender videre til riktig mottaker». I brev hit 4. august 2026 skriver departementet at «Azets som er aksesspunkt, mottar disse i EHF-format fra leverandørene, men oversendelsen til Helse Bergen skjer i PDF-format».

I tillegg er det fra departementet oversendt kopi av et prosesskart som skal vise hele prosessen med sending av EHF-faktura. Etter ombudets syn samsvarer ikke prosesskartet fullt ut med departementets beskrivelser gjengitt i avsnitt 20 over. Av prosesskartet fremgår det at EHF/XML-fakturaen videresendes fra Visma (Azets) til SAP PO/PI, deretter transformeres til IDOC og behandles videre i SAP S/4 HANA. PDF-filen beskrives som «a graphical presentation», «attached» til EHF/XML-fakturaen. Dette kan indikere at EHF/XML-filen er mottatt i helseforetakets systemmiljø og behandlet elektronisk der. PDF-filen vil i så fall være en slags visningskopi i et mer lesbart format, mens dataene fra EHF-fakturaen fortsatt ligger ferdig utfylt i «bakgrunnen» i økonomisystemet. Det er også lagt ved et skjermbilde fra helseforetakets økonomisystem, SAP, hvor det er angitt at «[k]ildetekst viser hvordan fakturaene er mottatt». I det aktuelle skjermbildet er kildeteksten for mottatte fakturaer «EDI Channel», noe som også kan tilsi at fakturaene er mottatt elektronisk, for eksempel i EHF/XML-format.

Prosesskartet er imidlertid ikke datert, og det er ikke nærmere redegjort for om prosessbeskrivelsen er gjeldende for fakturaene som er omfattet av innsynskravet i denne saken. Departementet har ikke redegjort nærmere for innholdet i prosesskartet, og det er uklart for ombudet hvorvidt fakturaene er mottatt i Helse Bergen HF sitt økonomisystem som EHF/XML-filer.

Slik saken er opplyst for ombudet, fremstår det som påfallende at Helse Bergen HF tilsynelatende kun har mottatt fakturaer i PDF-format, til tross for at det både etter gjeldende regelverk og inngåtte avtaler, skal sendes i EHF-format. Det er vanskelig å se at kravene innfris dersom det er tilfellet at Helse Bergen HF kun har mottatt fakturaer i PDF-format. Etter ombudets syn ville det vært naturlig om Helse- og omsorgsdepartementet redegjorde for hvorfor fakturaene kun er mottatt i PDF til tross for klare avtalevilkår og regelverk. Selv om departementet ikke skal undersøke anskaffelsesprosessen eller vilkårene i avtalen, kan ikke departementet se bort fra informasjon som klart taler for at etterspurte dokumenter finnes i et bestemt format.

Etter ombudets syn er det på denne bakgrunn begrunnet tvil, jf. sivilombudsloven § 12 første ledd bokstav c, om det var riktig av departementet å stadfeste Helse Bergen HF sitt avslag på krav om innsyn med den begrunnelsen som er gitt.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at saken ikke var godt nok opplyst da Helse- og omsorgsdepartementet fattet sine avgjørelser 7. og 10. april 2026, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd. Det er også begrunnet tvil om innsynskravet kunne avslås med den begrunnelsen departementet har gitt.

Helse- og omsorgsdepartementet bes om å vurdere saken på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor. Departementet bør foreta ytterligere undersøkelser overfor Helse Bergen HF for å få klarhet i om, og eventuelt hvorfor ikke, fakturaene er mottatt i EHF-systemet. Ombudet ber om å bli holdt orientert om utfallet av departementets nye behandling innen 23. november 2026.

  1. EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF som endret ved direktiv 2013/37/EU) om viderebruk av informasjon frå offentlig sektor ↩︎