Oppsummering

Saken gjelder Digitaliserings- og forvaltningsdepartementets avgjørelse som stadfestet Direktoratet for forvaltning og øknonomistyring sitt avslag på krav om innsyn i en oversikt over varemerke/produsent og spesisfikt produktnavn/modell, for møbler kjøpt utenfor standardsortiment under Statens fellesavtale om kjøp av kontormøbler. Opplysningene ble unntatt som taushetsbelagte etter offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

Sivilombudet kom til at det er begrunnet tvil om de unntatte opplysningene er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Etter ombudet syn har ikke departementet i tilstrekkelig grad sett hen til arten og graden av sensitivitet i opplysningene, den offentlige interessen i å gjøre seg kjent med hvordan offentlige midler benyttes, og hvorvidt opplysningene er alminnelig tilgjengelig andre steder.

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet ble bedt om å vurdere saken på nytt.

Sakens bakgrunn

Administrerende direktør A ba 2. juli 2025 på vegne av X AS (X), Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) om innsyn i informasjon om varemerke/produsent og spesifikt produktnavn/modell, for møbler kjøpt utenfor standardsortimentet av Statens Innkjøpssenter under statlig fellesavtale om kjøp av kontormøbler. DFØ avslo innsynskravet med hjemmel i offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Avslaget ble påklaget 2. september 2025, men DFØ opprettholdt sin avgjørelse og oversendte saken til Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) for videre klagebehandling 10. november 2025. I avgjørelse 13. februar 2026 stadfestet departementet avslaget på innsynskravet. I sin begrunnelse viste departementet blant annet til at opplysninger om leverandørkjeder og konkrete produkter som tilbys må regnes som en del av kjernen til de aktuelle leverandørenes forretningsvirksomhet og tilpasning i markedet, og at innsyn i slike opplysninger kan føre til at virksomheter ikke leverer tilbud i fremtiden.

I klagen til ombudet 9. mars 2026, anførte klageren at det er et stort behov for innsyn ettersom den aktuelle avtalen innebærer et estimert uttak på ca. 400 millioner kroner per år, og at det meste av innkjøpene skjer utenfor kjernesortimentet. Videre ble det anført at informasjon om varemerke, produsent, produktnavn og modell er ordinær produktinformasjon som allerede er offentlig tilgjengelig hos leverandørene. Det ble også anført at det vil innebære en uthuling av offentlighetsprinsippet og svekke tilliten til offentlige anskaffelser, dersom ordinære produktkjøp skal anses som taushetsbelagt informasjon.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. I brev 14. april 2026 herfra ble departementet bedt om å besvare spørsmål om hvorfor det er av konkurransemessig betydning for leverandørene, Y AS (Y) og Z AS (Z), at informasjon om varemerke/produsent og/eller produktnavn/modell offentliggjøres. Departementet ble bedt om å redegjøre for hvilke skader eller økonomisk tap som kan oppstå for virksomhetene, om de ulike opplysningene er vurdert samlet eller hver for seg, og om de aktuelle møblene er nye eller om de har vært i markedet i lengre tid.

Departementet svarte i brev 22. mai 2026 at begge leverandørene har vist til at det er et begrenset antall produsenter og modeller som er offentlig tilgjengelige på deres nettsider, og at produktsammensetningen og hvilke produkter de selger fra den enkelte produsent er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Selv om deler av informasjonen som etterspørres er tilgjengelig på leverandørenes nettsider, finnes det ikke offentlig tilgjengelig informasjon om hvilke produkter de statlige virksomhetene faktisk kjøper. Den erfaringen leverandørene opparbeider seg gjennom de statlige virksomhetenes innkjøpsatferd, er et legitimt konkurransefortrinn ved å vinne et stort anbud. Videre ble det vist til at informasjon om leveransekjeder er i kjerneområdet for hvilke opplysninger som må anses som forretningshemmeligheter.

Når det gjelder konkrete skadevirkninger, herunder eventuelt økonomisk tap, svarte departementet at X kan få innsikt i hva kundene foretrekker av produkter og dermed vil kunne levere et bedre tilbud ved en senere anbudskonkurranse, og at X kan ta kontakt med underleverandører og oppnå bedre betingelser eller lignende.

Departementet svarte videre at de ikke har kjennskap til om møblene som er kjøpt på avtalen er nye eller om de har vært i markedet i lang tid. På spørsmål om man kan finne informasjon om varene via andre kilder som er allment tilgjengelige, svarte departementet at det finnes informasjon om enkelte av produktene på leverandørenes nettsider, men at det ikke kan lages en samlet oversikt ved hjelp av enkle fremgangsmåter.

På spørsmål om årsakene til den lange saksbehandlingstiden, og om saksbehandlingstiden er i tråd med kravene som er oppstilt i offentleglova § 32 tredje ledd, svarte departementet at den lange saksbehandlingstiden skyldes ferieavvikling, stor arbeidsmengde og at det er en kompleks sak. Departementet har beklaget den lange saksbehandlingstiden.

Sivilombudets syn på saken

1. Rettslige utgangspunkter

Saken gjelder Digitaliserings- og forvaltningsdepartementets stadfestelse av DFØs avslag på krav om innsyn i en sammenstilling av opplysninger om varemerke/produsent og spesifikt produktnavn/modell, for møbler kjøpt utenfor standardsortimentet av Statens Innkjøpssenter under statlig fellesavtale om kjøp av kontormøbler. Spørsmålet er om opplysningene avslaget gjelder, er underlagt lovbestemt taushetsplikt, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

Hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er åpne for innsyn og at unntak fra dette krever hjemmel i lov, jf. offentleglova § 3. Slik hjemmel finnes blant annet i offentleglova § 13. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt er unntatt fra innsyn. De alminnelige reglene om taushetsplikt følger av forvaltningsloven § 13. I bestemmelsens første ledd nr. 2 heter det:

«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får tilgang eller kjennskap til det han i forbindelse med arbeidet eller tjenesten får vite om […] drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår».

Den sentrale avgrensningen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 er at det må være av «konkurransemessig betydning» at opplysningene hemmeligholdes «av hensyn til den opplysningen angår». I dette ligger at det må utgjøre en risiko for tap eller redusert gevinst for virksomheten opplysningen knytter seg til dersom opplysningene blir kjent, se blant annet Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 20. januar 2011 (JDLOV-2010-5859) og ombudets uttalelse 3. mars 2020 (SOM-2019-3993). Formålet med bestemmelsene om taushetsplikt er ikke å beskytte virksomheter som enhver form for konkurranse eller mot offentliggjøring av alle opplysninger virksomheten selv ønsker å holde tilbake. Mindre sensitive næringsopplysninger vil derfor ikke være underlagt taushetsplikt, se ombudets uttalelse 15. februar 2010 (SOM-2009-1960).

Allmennheten har behov for etterprøvbarhet og kontroll av offentlige anbudskonkurranser. Avtaler det offentlige inngår med det private, innebærer bruk av offentlige midler. Ombudet har i flere uttalelser omtalt betydningen av åpenhet rundt slike avtaler. Det er strenge krav for å kunne påberope taushetsplikt her. I en uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2007 på side 36 (SOM-2007-3) er følgende slått fast:

«En forutsetning for taushetsplikt etter loven og forskriften er derfor at det påvises tungtveiende, nærliggende, konkrete og kontrollerbare forhold, som tilsier at åpenhet i ettertid vil være skadelig for konkurranseforholdene».

I ovenfor nevnte uttalelse 15. februar 2010 uttalte ombudet at:

«Avtaler som det offentlige inngår med private virksomheter om kjøp av varer og tjenester innebærer bruk av offentlige midler, og det er generelt en offentlig interesse knyttet til opplysninger om slike avtaler. Der avtalene gjelder spørsmål av allmenn interesse, må dessuten private næringsvirksomheter i «vid utstrekning tåle å havne i offentlighetens søkelys», se JDLOV-1997-12176».

I anbudskonkurranser vil for eksempel opplysninger om produksjonsmetoder, nye produkter, arbeidsteknikker, strategier, prognoser og markedsanalyser kunne omfattes. Også opplysninger som kan skade virksomhetens forhandlingsposisjon ved at andre kan tilpasse egne produksjonsmetoder, priser eller forhandlingsstrategier, vil kunne falle inn under bestemmelsen. Taushetsplikten er imidlertid ikke til hinder for bruk av opplysninger som allerede er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, jf. forvaltningsloven § 13a nr. 3. Hvilke opplysninger som er av konkurransesensitiv art, må avgjøres etter en objektiv vurdering. Den næringsdrivendes syn må tas i betraktning, men er ikke avgjørende. Forvaltningen er nødt til å foreta en selvstendig vurdering av hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt.

2. Er informasjon om produktnavn, modell, produsent mv. taushetsbelagte opplysninger?

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har i sin begrunnelse anført at både opplysninger om hvilke produkter de to leverandørene tilbyr, og informasjon om hvilke produkter statlige virksomheter faktisk kjøper, er taushetsbelagte. Det er vist til at innsyn vil gi X kjennskap til hvilke produkter statlige virksomheter foretrekker, og på den måten bruke informasjonen til å levere bedre tilbud ved en senere anbudskonkurranse.

Ut fra den begrunnelsen departementet har gitt, er det uklart for ombudet hvordan en offentliggjøring av hvilke produkter de selger, vil kunne føre til et økonomisk tap eller redusert gevinst for Z eller Y. Det er etter ombudets syn vanskelig å forstå at informasjon om hvilke produkter en leverandør tilbyr, skal være hemmelig. Normalt er både produktnavn, modell, produsent mv., helt ordinær produktinformasjon som gis på ulike møbelleverandørers nettsider. Uten at ombudet har spesiell kjennskap til møbelbransjen, antas det at dette blant annet vil være vanlig informasjon å gi i forbindelse med markedsføring overfor potensielle kunder. Opplysningene avslører etter ombudets syn verken produksjonsmetoder, strategier, utvikling av nye produkter eller annen informasjon som er i kjernen av hva som anses som konkurransesensitive opplysninger.

Etter ombudets syn er det også tvilsomt om opplysninger om hvilke produkter statlige virksomheter faktisk kjøper, kan være taushetsbelagt. Departementet har anført at det er et legitimt konkurransefortrinn ved å vinne et stort anbud, og at konkurrentene kan utnytte informasjonen om hvilke varer statlige virksomheter foretrekker, ved en senere anbudskonkurranse. Ombudet er ikke enig i at dette gjør opplysningene taushetsbelagte. Formålet med reglene om taushetsplikt for næringsopplysninger er ikke å beskytte næringsvirksomhet mot enhver form for konkurranse, og som redegjort for ovenfor under punkt 1, vil ikke mindre sensitive næringsopplysninger være underlagt taushetsplikt, selv om opplysningene kan være av interesse for konkurrenter.

Departementet bekrefter også i sitt svar at informasjon om flere av de aktuelle varene er tilgjengelig på leverandørenes nettsider. Dette stemmer overens med undersøkelser ombudet har foretatt. Flere av produktene som er omtalt i den unntatte oversikten, er nevnt og omtalt på leverandørenes nettsider, inkludert informasjon om produsent, produktnavn mv. At departementet ikke har fullstendig oversikt over all informasjon på nettsidene er forståelig, men det må kreves at departementet foretar visse undersøkelser. Det er etter ombudets syn klart at informasjon som også ligger åpent tilgjengelig på leverandørenes nettsider, ikke kan unntas fra innsyn. Dersom det for eksempel ligger informasjon på nettsidene om underleverandører, produsenter etc., kan ikke de samme opplysningene unntas fra den etterspurte oversikten med den begrunnelse at de er taushetsbelagte.

Ombudet finner også grunn til å minne om det er en følge av hensynene bak offentlighetsloven, at leverandører må finne seg i større åpenhet ved salg til offentlige virksomheter enn til private virksomheter, se uttalelsens avsnitt 11 og 12. Spesielt når det er tale om en avtale verdt over 1 milliard kroner, er det av opplagt stor offentlig interesse å kunne gjøre seg kjent med hva statlige virksomheter kjøper inn av varer på denne avtalen.

Departementet har også vist til at innsyn vil kunne føre til at virksomheter ikke vil levere tilbud i fremtiden. Anførselen er imidlertid ikke ytterligere begrunnet eller underbygget. Det er uklart for ombudet hvorfor en virksomhet skulle unnlate å delta i en anbudskonkurranse verdt flere hundre millioner kroner dersom opplysninger om hvilke produkter man tilbyr skulle bli offentliggjort.

Ombudet har etter dette kommet til at det er begrunnet tvil om de unntatte opplysningene er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2, jf. sivilombudsloven § 12 bokstav c. Etter ombudet syn har ikke departementet i tilstrekkelig grad sett hen til arten og graden av sensitivitet i opplysningene, den offentlige interessen i å gjøre seg kjent med hvordan offentlige midler benyttes, og hvorvidt opplysningene er alminnelig tilgjengelig andre steder.

3. Er saksbehandlingstiden i tråd med offentleglovas krav?

Departementet svarte ikke på ombudets spørsmål om saksbehandlingstiden må anses å være i tråd med loven. Ombudet har i flere andre tidligere uttalelser uttrykt at ferieavvikling ikke kan begrunne lengre saksbehandlingstid, se blant annet ombudets uttalelse 1. juli 2016 (SOM-2016-482). Det samme gjelder generell stor arbeidsbelastning. Det er ikke vist til noen ekstraordinære eller uforutsette hendelser som kan begrunne den lange saksbehandlingstiden i denne saken. At det er en kompleks og omfattende sak kan tilsi at det var behov for lengre tid enn for en ordinær innsynsklage. En saksbehandlingstid på ca. 3 måneder i denne saken må etter ombudets syn likevel anses som uforholdsmessig lang, og ikke i tråd med lovens krav. Det er positivt at departementet har beklaget den lange saksbehandlingstiden, men ombudet ber departementet merke seg det som fremkommer her og av tidligere uttalelser slik at saksbehandlingen av fremtidige innsynsklager kan holdes innenfor lovens tidsfrister.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at det er begrunnet tvil knyttet til om opplysninger om varemerke/produsent og spesifikt produktnavn/modell på innkjøp foretatt på Statens fellesavtale om kjøp av kontormøbler, er underlagt lovbestemt taushetsplikt.

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet bes om å vurdere saken på nytt i tråd med det som fremgår av denne uttalelsen. Ombudet ber om å bli holdt orientert om utfallet av departementets nye behandling innen 18. september 2026.