Oppsummering

Saken gjelder spørsmål om et brev med tittelen «spørsmål om ompostering § 22-8», sendt fra Arbeids- og velferdsdirektoratet til Nav økonomi stønad, kan unntas med hjemmel i offentleglova § 15 tredje ledd, jf. første ledd. Direktoratet opplyste at formålet med å innhente en redegjørelse fra Nav økonomi stønad var å få avklart den faglige problemstillingen om forståelsen av folketrygdloven § 22-8 og at det var nødvendig å unnta dokumentet for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser.

Sivilombudet kom til at det knyttet seg begrunnet tvil til om det er nødvendig å unnta dokumentet fra innsyn. Direktoratet hadde ikke foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av om unntak var nødvendig. Ombudet pekte på at direktoratets begrunnelse i all hovedsak knyttet seg til mer overordnede og generelle hensyn, og i liten grad opp mot dokumentets konkrete innhold og hvorfor det var nødvendig å unnta dokumentet for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser i direktoratet. Etter ombudets syn hadde direktoratet ikke i tilstrekkelig grad drøftet at det var gitt innsyn og derfor var kjent, hva som sto i et problemnotat fra Nav arbeid og ytelser og at brevet til Nav økonomi stønad også var sendt i kopi til Nav arbeid og ytelser. Direktoratet hadde ikke vurdert konkret om innsyn vil utgjøre en fare for å få fortrolige eller frimodige råd eller vurderinger fra underorganet.

Ombudet ba Arbeids- og velferdsdirektoratet om å behandle innsynskravet på nytt og knyttet også enkelte merknader til behandlingen av innsynskravet.

Sakens bakgrunn

I brev 22. januar 2025 til Nav arbeid og ytelser viste advokat A til at Nav hadde opplyst at det var nødvendig med lenger behandlingstid i en enkeltsak, fordi spørsmålet som saken reiste var sendt til direktoratet for faglig avklaring. Nav hadde opplyst at saken ikke kunne behandles før avklaringen forelå. Advokaten ba på denne bakgrunn om innsyn i «korrespondanse og spørsmål som er sendt og mottatt fra Direktoratet i sakens anledning».

Nav arbeid og ytelser avslo innsynskravet i avgjørelse 20. mars 2025 i et dokument med tittelen «spørsmål om ompostering § 22-8», men ga fullt innsyn i et problemnotat knyttet til omposteringer av ulike ytelser. Avslaget var hjemlet i offentleglova § 15 tredje ledd og det ble ikke utvist merinnsyn. Advokaten klaget, men Nav arbeid og ytelser opprettholdt avslaget og oversendte saken til Arbeids- og velferdsdirektoratet 3. april 2025. Arbeids- og velferdsdirektoratet opprettholdt avslaget i avgjørelse 30. mai 2025, men viste til offentleglova § 15 første ledd. Det ble ikke utvist merinnsyn, jf. offentleglova § 11.

I klage 8. august 2025 til Sivilombudet anførte advokaten blant annet at det ikke var tilstrekkelig konkretisert hvordan skadevilkåret i offentleglova § 15 var oppfylt og at det heller ikke var foretatt en reell og forsvarlig vurdering av merinnsyn.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Arbeids- og velferdsdirektoratet. I brev 22. august 2025 ble direktoratet bedt om å svare på spørsmål knyttet til forståelsen av offentleglova § 15 og til saksbehandlingstiden. Vi ba også om å få tilsendt dokumenter som inngikk i behandlingen av saken om avklaring av folketrygdloven § 22-8.

Direktoratet svarte i brev 17. september 2025 og opplyste innledningsvis at det var syv dokumenter (benevnt som dokument 1-7) som var sendt mellom direktoratet, Nav arbeid og ytelser, Nav økonomi stønad, og Nav klageinstans i saken. Det ble videre redegjort for avsender og mottaker av hvert enkelt dokument. Flere av dokumentene hadde kopimottaker i tillegg til hovedmottaker. Dokument 1 var det gitt fullt innsyn i, men de øvrige seks var unntatt helt eller delvis innsyn.

Direktoratets avgjørelse 30. mai 2025 og Sivilombudets undersøkelse knyttet seg kun til dokument 5. Direktoratet opplyste at riktig unntakshjemmel for dokumentet var offentleglova § 15 tredje ledd, jf. første ledd. Brevet var sendt fra direktoratet, der det ble bedt om at Nav økonomi stønad ga en redegjørelse om ompostering for at det kunne følges opp videre av direktoratet. Det ble opplyst at direktoratets rolle blant annet er å sikre at Nav til enhver tid opptrer i tråd med gjeldende rett og at direktoratet er ansvarlig for å avklare faglige problemstillinger knyttet til Navs ansvarsområde. Formålet med å innhente redegjørelsen fra Nav økonomi stønad var å avklare den faglige problemstillingen om forståelsen av folketrygdloven § 22-8. Direktoratet mente derfor at kravet om at dokumentet var til bruk for den interne saksforberedelsen var oppfylt.

Direktoratet mente også at vilkåret om at unntak må «være nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar» var oppfylt og begrunnet det slik:

«For å sikre at faglige problemstillinger utredes på en god måte, er den frie og fortrolige meningsutvekslingen viktig. Vi vurderer at å unnta dette dokumentet er ‘nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar’ i direktoratet. Dette til tross for at Nav arbeid og ytelser også har mottatt dokumentet i kopi. Det er gjort for at Nav arbeid og ytelser skal ha mulighet for å uttale seg i saken. Vi legger til grunn at når dokumentet er sendt i kopi innad i Nav, men ikke til andre organer eller andre utenforstående, kan vilkåret etter en nærmere vurdering fremdeles være oppfylt.

…

Det går ikke fram av ordlyden i hverken [§ 15] første eller tredje ledd hva som skjer dersom ett eller flere organer, eller eventuelt andre, også har mottatt dokumentet som det underordnede organet har sendt til det overordnede organet, eller motsatt. Vi kan heller ikke se at det å sende dokumentet i kopi til et annet organ er omtalt eksplisitt i forarbeidene til § 15, NOU 2003:30 eller Ot.prp.nr. 102 (2004-2005).»

Deretter viste direktoratet til sivilombudets uttalelse 20. mars 2025 (SOM-2024-3724) og skrev videre:

«Det avgjørende er etter dette at vilkårene i offentleglova § 15 er oppfylt. Det er særlig vilkåret om at dokumentet må være «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar» som settes på spissen. Sendes dokumentet i kopi til andre, kan det tale for at det ikke er nødvendig å unnta dokumentet fra innsyn. Offentleglova § 15 skal verne om mottakers behov for en intern sfære der informasjon kan holdes fortrolig. Sendes dokumentet i kopi til andre er det usikkert om innsyn vil skade den frie meningsutvekslingen i den konkrete saken eller på lengre sikt.

Som vurdert under spørsmål 1, legger vi til grunn at det å unnta dette konkrete dokumentet er ‘nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar’ hos direktoratet.»

Til saksbehandlingstiden skrev direktoratet at behandlingen av klagen «dessverre har vært for lang» og ikke i tråd med offentleglova § 32 tredje ledd. Det ble opplyst at forsinkelsen delvis skyldtes overgang til nytt saksbehandlingssystem, der klagen ikke kom frem til riktig mottaker i direktoratet. Direktoratet beklaget behandlingen.

Advokaten innga merknader 22. september 2025.

Arbeids- og velferdsdirektoratet sendte brev 8. oktober 2025 til advokaten, der det ble gitt delvis innsyn i dokumentene 4 og 7. Det ble opplyst at dokumentene var unntatt etter offentleglova § 15, men at det ble gitt delvis innsyn etter en merinnsynsvurdering etter offentleglova § 11.

I brev 12. oktober 2025 til ombudet skrev direktoratet at advokaten ikke hadde krevd innsyn i dokumentene 4 og 7 og det var grunnen til at det ikke var gitt innsyn tidligere.

Advokaten skrev i brev 20. oktober 2025 at det ikke stemte at det ikke var bedt om innsyn i dokumentene tidligere og viste til klage 25. mars 2025 til Nav økonomi stønad dokumentsenter over delvis avslag på innsynskravet.

Advokatens brev ble sendt til direktoratet 23. oktober 2025, men direktoratet har ikke inngitt ytterligere merknader.

Sivilombudets syn på saken

Adgangen til unntak etter offentleglova § 15 tredje ledd, jf. første ledd

Spørsmålet i saken er om brevet med tittelen «spørsmål om omposteringer § 22-8» (også kalt dokument 5) som ble sendt fra Arbeids- og velferdsdirektoratet til Nav økonomi stønad, kan unntas med hjemmel i offentleglova § 15 tredje ledd, jf. første ledd. Det er opplyst at direktoratet ba om en redegjørelse om ompostering for at det kunne følges opp videre av direktoratet. Brevet var sendt i kopi til Nav arbeid og ytelser, som tidligere hadde laget problemnotatet (dokument 1) som var sendt til direktoratet og som det er gitt fullt innsyn i. I avgjørelsen 30. mai 2025 sto det at dokument 5 «inneholder beskrivelser av praksis, vurderinger fra ulike instanser i etaten, ulike løsningsforslag, midlertidige vurderinger og beskrivelser av større og mer vidtfavnende prosesser».

Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter, journaler og lignende registre er åpne for innsyn. Unntak fra hovedregelen må ha hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov.

Et organ kan gjøre unntak for visse dokumenter som er innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen og dokumenter om innhenting av slike dokumenter. Offentleglova § 15 første og tredje ledd lyder:

«Når det er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar, kan organet gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har innhenta frå eit underordna organ til bruk i den interne saksførebuinga si. Det same gjeld dokument som eit departement har innhenta frå eit anna departement til bruk i den interne saksførebuinga si.

…

Unntaka i paragrafen her gjeld tilsvarande for dokument om innhenting av dokument som er nemnde i første og andre ledd, og innkallingar til og referat frå møte mellom overordna og underordna organ, mellom departement og mellom eit organ og nokon som gir råd eller vurderingar som er nemnde i andre ledd.»

For å kunne unnta et dokument som er innhentet fra et underordnet organ til bruk i den interne saksforberedelsen i mottakerorganet, må unntak være «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar». Bestemmelsen skal verne om den pågående interne avgjørelsesprosessen, men det kan også være relevant å legge vekt på faren for at innsyn kan skade fremtidige interne avgjørelsesprosesser.

At unntak er forbeholdt der det er «nødvendig», markerer at det skal en del til før et dokument kan unntas fra innsyn etter bestemmelsen. I Ot.prp.nr.102 (2004–2005) kapittel 16 i særmerknaden til § 15 side 134-135, fremgår det at vilkåret er ment å være en vesentlig innsnevring i forhold til tidligere lov. I Justis- og beredskapsdepartementet Lovavdelingens Rettleiar fremgår det i kapittel 7.3.2.7 på side 104-105 at nødvendighetsvilkåret først og fremst vil gjøre seg gjeldende der et underordnet organ gir fortrolige råd og vurderinger om hvilket standpunkt et overordnet organ bør ta i en sak. Dokumenter som bare inneholder generelle premisser, for eksempel generelle opplysninger om faktiske forhold, vil det som hovedregel ikke kunne gjøres unntak for. Ombudet har i flere tidligere uttalelser, for eksempel SOM-2010-2832, gjengitt i senere uttalelser, se SOM-2016-1004 og SOM-2019-3621, lagt til grunn at kjerneområdet for unntaket for dokumenter av hensyn til interne beslutningsprosesser er behovet for fri og fortrolig meningsutveksling i saksforberedelsen. I en uttalelse publisert i årsmeldingen for 2009 side 115 (SOMB-2009-20, sak 2009/434) hadde ombudet merknader til forståelsen av nødvendighetsvilkåret ved vurderingen av innsyn i dokumenter knyttet til et departements gjennomgang av to lovforslag fra et annet departement:

«Nødvendighetsvilkåret vil lettere kunne anses oppfylt dersom dokumentet inneholder politiske vurderinger og råd i en sak som en samlet regjering skal fremme for Stortinget, enn dersom dokumentet inneholder rene faglige utlegninger, for eksempel en redegjørelse for hva avsenderorganet mener er gjeldende rett. Gir organet derimot råd og vurderinger som bærer preg av frimodighet, eller som berører ømtålige politiske spørsmål, og som neppe ville ha blitt gitt dersom det ble gitt innsyn i dem, vil det kunne tale for at den interne avgjørelsesprosessen i mottakerorganet vil kunne bli skadelidende, fordi det da kanskje ikke vil motta slike opplysninger i fremtiden, se Ot.prp.nr.102 (2004–2005) side 134. Dersom avsenderorganet gir innspill det er forpliktet til å gi, vil det på den annen side minske sannsynligheten for skade på fremtidige beslutningsprosesser.»

Skadevilkåret i første ledd må også være oppfylt når det skal gjøres unntak etter tredje ledd, se særmerknaden til § 15 i Ot.prp.nr. 102 (2004-2005) side 136 tredje hele avsnitt.

Spørsmålet i denne saken er om er «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar» hos direktoratet å unnta brevet som ble sendt til Nav økonomi stønad.

I direktoratets svarbrev til ombudet er det opplyst at formålet med å innhente redegjørelsen fra Nav økonomi stønad var å avklare den faglige problemstillingen om forståelsen av folketrygdloven § 22-8. Direktoratet har fremholdt at for å sikre at de faglige problemstillingene ble utredet på en god måte, var den frie og fortrolige meningsutvekslingen viktig.

Sivilombudet er enig med direktoratet i at det er behov for at Nav økonomi stønad kan gi fortrolige råd og vurderinger til direktoratet. For å kunne gjøre unntak etter offentleglova § 15 tredje ledd, jf. første ledd, er imidlertid det avgjørende at det konkrete innhentingsbrevet inneholder opplysninger som det utgjør en fare for skade på interne avgjørelsesprosesser å gi innsyn i. Unntak må være nødvendig for å sikre disse prosessene.

Det må foretas en konkret vurdering av brevets innhold opp mot momentene som er trukket frem i lovforarbeidene og ombudets praksis, som er referert ovenfor.

Videre er det relevant at det er gitt innsyn i et notat om problemstillingen sendt fra Nav arbeid og ytelser til direktoratet og at direktoratet har sendt brevet til Nav økonomi stønad i kopi til Nav arbeid og ytelser.

Direktoratet har i svarbrevet generelt skrevet om betydningen av kopimottakere at

«[s]endes dokumentet i kopi til andre, kan det tale for at det ikke er nødvendig å unnta dokumentet fra innsyn. Offentleglova § 15 skal verne om mottakers behov for en intern sfære der informasjon kan holdes fortrolig. Sendes dokumentet i kopi til andre er det usikkert om innsyn vil skade den frie meningsutvekslingen i den konkrete saken eller på lengre sikt.»

Sivilombudet er enig med direktoratet i dette, se også sivilombudets uttalelse 20. mars 2025 (SOM-2024-3724) avsnitt 40 (som også direktoratet er kjent med).

Direktoratet kom likevel til at det var nødvendig med unntak og synes å ha vektlagt at kopien ble sendt for at «Nav arbeid og ytelser skal ha mulighet til å uttale seg i saken», og at dokumentet kun var sendt innad i Nav.

Direktoratets begrunnelse knytter seg i all hovedsak til overordnede og generelle hensyn, og i liten grad til dokumentets konkrete innhold, se avsnitt 19 ovenfor. Etter ombudets syn har direktoratet ikke i tilstrekkelig grad drøftet at det er gitt innsyn i et problemnotat fra Nav arbeid og ytelser og at innhentingsbrevet også er sendt i kopi til Nav arbeid og ytelser. Dette fordi det blir et spørsmål om dokumentet inngår i en fortrolig sfære for intern saksbehandling i direktoratet når det deles med andre enn hovedmottakeren. Direktoratet har ikke vurdert om innsyn vil utgjøre en fare for å få fortrolige eller frimodige råd eller vurderinger fra underorganet. Det vises til at det er liten grunn til å anta at Nav økonomi stønad blir tilbakeholdne med å redegjøre for sin praksis. På denne bakgrunn mener Sivilombudet at direktoratet ikke har foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av om unntak er nødvendig fordi innsyn vil utgjøre en fare for å skade de interne avgjørelsesprosessene i saken.

Ombudet har etter dette kommet til at det er begrunnet tvil om det er nødvendig å gjøre unntak fra innsyn etter offentleglova § 15 første ledd for innhentingsbrevet. Direktoratet har ikke foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av om unntak er nødvendig.

Direktoratet bes derfor behandle innsynskravet i dokument 5 på nytt. For det tilfelle at direktoratet fastholder at dokumentet kan unntas fra innsyn med hjemmel i offentleglova § 15 tredje ledd, jf. første ledd, bes direktoratet foreta en konkret merinnsynsvurdering etter offentleglova § 11. I merinnsynsvurderingen skal hensynene som taler for å gi innsyn veies opp mot hensynene som taler for å nekte innsyn for de enkelte delene av innhentingsbrevet.

Behandlingen av innsynskravet

Det følger av offentleglova § 28 andre ledd at innsynskravet «må gjelde ei bestemt sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art». I foreliggende sak fremsatte advokaten innsynskravet overfor Nav arbeid og ytelser på bakgrunn av at Nav hadde opplyst at det i den konkrete saken advokaten var representant i, var nødvendig med lenger behandlingstid i påvente av en faglig avklaring fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Advokaten ba derfor om innsyn i korrespondansen og spørsmål som var sendt og mottatt fra direktoratet i den anledning. Etter en gjennomgang av dokumentene i saken har ombudet kommet til at Nav arbeid og ytelser og direktoratet har lagt en for snever tolkning av innsynskravet til grunn når det kun er vurdert innsyn i notatet som ble sendt fra Nav arbeid og ytelser til direktoratet og brevet som ble sendt fra direktoratet til Nav økonomi stønad. Etter ombudets syn burde Nav arbeid og ytelser, ut fra ordlyden i innsynskravet og konteksten det ble fremsatt i, vurdert innsyn i alle dokumenter som Nav arbeid og ytelser hadde om forståelsen av den aktuelle bestemmelsen i folketrygdloven på det tidspunktet kravet ble fremsatt. Det minnes om at forvaltningsorganet har en generell veiledningsplikt, som innebærer at organet, innenfor rimelighetens grenser, skal hjelpe til med å formulere eller konkretisere innsynskravet dersom det er behov for det.

Nå er advokaten kjent med at det er syv dokumenter i saken, og det er grunn til å tro at han vil ønske innsyn i alle dokumentene.

Direktoratet har vurdert innsyn i dokumentene 4 og 7, og gitt delvis innsyn etter en meroffentlighetsvurdering, det vises til direktoratets brev 8. oktober 2025 til advokaten. Direktoratet bes kontakte advokaten for å undersøke om han vil påklage avgjørelsen om delvis avslag på innsyn i dokument 4 og 7 og om han ønsker innsyn i de øvrige dokumentene som han ennå ikke har fått en avgjørelse om (dokumentene 2, 3 og 6).

Advokaten kan bringe saken inn på nytt for ombudet når det foreligger ny(e) endelige avgjørelse(r) knyttet til dokumentene 2, 3, 4, 6 og 7.

Ombudet har merket seg direktoratets beklagelse for behandlingstiden og at forsinkelsen delvis skyldes en overgang til nytt saksbehandlingssystem der klagen ikke kom frem til riktig mottaker i direktoratet. Ombudet er enig i at behandlingstiden ikke har vært i tråd med kravene i offentleglova § 32 tredje ledd og legger til grunn at direktoratet nå har på plass rutiner som søker å sikre at innsynsklager fanges opp og sendes riktig mottaker i klageinstansen.  

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at det knytter seg begrunnet tvil til om det er nødvendig å unnta dokumentet fra innsyn. Direktoratet har ikke foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av om unntak var nødvendig. Ombudet peker på at direktoratets begrunnelse i all hovedsak knytter seg til mer overordnede og generelle hensyn, og i liten grad opp mot dokumentets konkrete innhold og hvorfor det er nødvendig å unnta dokumentet for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser i direktoratet. Etter ombudets syn har direktoratet ikke i tilstrekkelig grad drøftet at det var gitt innsyn og derfor er kjent, hva som står i et problemnotat fra Nav arbeid og ytelser og at brevet til Nav økonomi stønad også er sendt i kopi til Nav arbeid og ytelser. Direktoratet har ikke vurdert konkret om innsyn vil utgjøre en fare for å få fortrolige eller frimodige råd eller vurderinger fra underorganet.

Ombudet ber Arbeids- og velferdsdirektoratet om å behandle innsynskravet på nytt og sørge for at advokaten kontaktes for å avklare om han vil be om innsyn i de øvrige dokumentene eller påklage avgjørelsen 8. oktober 2025 om delvis avslag på innsyn i dokumentene 4 og 7. Ombudet ber om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen av innsyn i dokument 5 og status knyttet til de andre dokumentene innen 26. februar 2026.